第二節 現代人事行政制度：國家公務員制度

國家公務員制度是現代人事行政制度的主要存在和表現形式。國家公務員制度自創立以來，經過百余年的政策和制度實踐，已經形成了豐富的思想、理論和規制。其中不少內容，值得我們在完善我國國家公務員制度的歷史進程中學習和借鑒。

一、西方國家公務員制度的概念與特征

現代意義上的國家公務員制度，最初形成于西方資本主義國家。國家公務員制度的出現，是人事行政制度走向現代化的標志。

“公務員”一詞是外來語，最初譯自英文的Civil Servant（或Civil Service）一詞，中文也有譯作“文官”。19世紀中葉，公務員制度首先在當時最發達的資本主義英國得到確立。1883年，《彭德爾頓法》的頒布，奠定了美國公務員制度的基礎。迄今為止，絕大多數西方資本主義國家都實行了國家公務員制度。

在西方國家中，所謂“國家公務員”，一般是指通過非選舉程序（主要是通過競爭性考試）而被任命擔任政府公職的國家工作人員。西方國家的公務員，作為西方各國政治與行政系統中特定的一個群體，構成了在西方各國社會生活中占據著特殊的地位、發揮著特有的功能的社會團體。各國為了對這一社會團體進行有效的管理，提高政府行政工作的效率，逐步形成了一系列有關的規章制度，這些制度對西方各國公務員的考試、錄用、考核、獎懲、待遇、晉升、調動、退休以及分類管理等做出了系統的規定。這就是西方國家公務員制度。

二、西方國家公務員制度的基本特征

西方國家公務員制度經過幾十年乃至上百年的歷史過程，經過在實踐中的不斷修正和完善，到現在已經基本上形成了一個比較健全、科學和系統的管理規范體系。總的來說，西方國家公務員制度具有以下七個基本特征：

1．實行職業常任。即把公務員從事的公務工作當作一種職業性工作，把公務員看成如工程師、醫生、教師一樣，是一種職業性工作人員，他們不隨政黨選舉的更迭而進退，無過失即可長期任職，不得被隨意辭退。

2．公共權力依附于公務職位。即公務員的權力大小是由公務員所在職位決定的，權力不隨人走，公務員只能利用所在職位賦予的權力來完成本職工作。

3．貫徹用人唯賢原則。即用人根據才能，而不是依據個人背景和人際關系，保證人們具有均等的任官機會，公開競爭考試，按考試成績擇優錄用。

4．實行功績考核制。即嚴格按照工作任務等較為客觀的標準來確定公務員的工作成效，并以此作為決定公務員升降和獎懲的參考。

5．對公務員進行統一管理。由全國統一的公務員人事管理機構，依據全國統一的公務員法規和政策，對各部門的公務員實行直接或間接的綜合管理。

6．注重專業技術人才。徹底否定政黨分贓制倡導者所謂的“政府工作人人皆可為之”的理論，把是否具有現代公務職位所需要的專門知識和技能作為錄用公務員的重要標準。

7．講究職業道德。要求公務員培養團結合作精神，增強榮譽感和責任心，要忠于國家、廉潔奉公、嚴守機密、克制言行、不參加任何經商贏利活動等。

長期以來，具有上述七項基本特征的西方國家公務員制度，對提高政府的行政管理效率、維持多黨競爭條件下國家政權的穩定性和國家政策的連續性，加速資本主義商品經濟的繁榮和社會生產力的發展等，都起到了積極的促進作用。當然，同任何一種社會政治制度一樣，西方國家公務員制度也存在某些局限和弊病，但是若從宏觀的角度，以科學、理性的標準來衡量它時，可以發現它仍不失為一種有效的現代人事行政制度。

三、西方國家公務員制度的確立標志

從19世紀中葉到第二次世界大戰前后，西方主要資本主義國家相繼建立了現代國家公務員制度。

西方國家公務員制度得到確立的標志之一是常任的職業公務員制的建立。在此以前，西方國家政府公務人員的來源主要有兩種：第一種是私人庇蔭制，即掌握政府重要權力的那些人，把政府中的職務分給自己的親屬、朋友和其他與自己關系密切的人，給他們以政治上的封蔭和庇護；第二種是政黨分贓制，即政黨在選舉獲勝以后，把官職作為戰利品據為己有，公開在其支持者之間進行肥缺分贓。在這兩種情況下，政府中的公務人員沒有專門的招聘手續，工作表現不受重視，職務晉升無人過問，人們不把為政府部門服務作為一種終身職業，沒有任何保障可以使公務人員不受政治變遷的沖擊。恰恰相反，由于公務人員的職位得不到長久保證，會隨著政治上庇蔭者政治地位的下降或政黨選舉的失利而喪失自己的政府職位，因而政府的公務人員不能夠專心致志地工作，更多的人把大量的時間、精力花費到了織結私交、投機鉆營和政黨事務之中，造成了政府工作效能的嚴重低下。常任的職業公務員的建立，使政府中職業政治家和職業公務員得以區分（即政務官和業務官的區分），職業公務員若沒有重大過失即可永久留任，直至退休。這些職業公務員由于工作職位有長久保障，因而能夠專心工作，并能夠在穩定的職業性工作過程中，不斷地積累經驗，并得以把積累起來的經驗再運用于工作實踐之中，這樣也就必能大大地提高政府的工作效能。因而，確定公務員的公務工作和公務職位的職業性，是現代人事行政制度即國家公務員制度得到確立的首要標志。

西方國家公務員制度確立的第二個標志是公開考試、擇優錄用制的建立。考任制是西方各國公務員制度得到確立的最顯著、最關鍵的標志。在此以前，西方各國都還沒有形成系統有效的考試錄用政府工作人員的制度，政府中的職位常為一些能力低下的庸才所占據，行政效率由于受到工作人員素質的影響而十分低下。而公開考試、擇優錄用制的建立，則給西方各國的政府工作帶來了活力。一方面，考任制把政府工作人員的標準統一化，將大量的平庸之輩排除于政府部門之外，吸納了大批社會精英人才進入政府之中工作，消除了私人庇蔭制和政黨延續性的種種弊端，把公平競爭的機制引入了政府人事行政體系之中；另一方面，考任制又保護著公務員集團的特殊利益，它保證了公務員的統一來源，確定了公務員所具有的共同背景——均由考試錄用而來，而這相同的背景及其背后隱示著的基本相同的素質，以及由此引發的公務員之間的認同感和對其共同利益的認知，則促使了公務員隊伍的凝聚，而一支穩定、團結、強大的公務員隊伍則反過來促進了公務員制度的鞏固和發展。因而，沒有考任制，西方國家公務員制度根本就無從談起。