第三版前言

通過第三版的修訂，我們試圖實現以下幾個目標：

第一，修正書名。第三版的書名由“行政管理學概論”修正為“公共行政學”。如前所述，本書十五年前出版的時候，按照“本土文化”的稱謂，將書稿定名為“行政管理學概論”。在2000年第二版修訂的時候，我們曾想維持既定的事實也無不可。現在看來，既然“在國際通用和更為專業的意義上，‘公共行政學’或許更為精當，更能準確表現本學科的內涵”（第二版前言），更能表現公共行政的本質屬性，即公共性，同時“國際標準”或“國際視野”已經成為國內學術界的一般共識，那么，按照國際通行的稱謂修正書名應當是有道理的。

第二，詮釋21世紀公共行政學的研究范疇和研究對象。界定公共行政學的研究范疇，選擇公共行政學的研究對象，一直是直接影響作為社會科學的公共行政學的“批判力”、“解釋力”、“行動力”的至關重要的基本問題之一。

1887年，伍德羅·威爾遜在《行政學研究》中這樣界定行政學：（1）關于建立行政科學的意義。“簡言之，如果在以往許多世紀中可以看到政府活動方面的困難在不斷聚集起來，那么在我們所處的世紀則可以看到這些困難正在累積到頂點。……這就是當前必須認真和系統地調整行政工作使之適合于仔細試驗過的政策標準的原因。我們現在所以正產生一種前所未有的行政科學，原因也在這里。關于憲政原則的重要論戰甚至到現在還遠沒有得出結論，但是在實用性方面它們已不再比行政管理問題更突出。執行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多。”“沒有任何一種政府職責現在沒有變得復雜起來，……全民的意見正在穩步地擴展成為一種關于國家職責的新觀念。與此同時，政府的職能日益變得更加復雜和更加困難，在數量上也同樣大大增加。行政管理部門將手伸向每一處地方以執行新的任務。……關于國家以及隨之而來的關于國家職責的觀念正在發生引人注目的變化，……當你了解國家每天應該做的新事情之后，緊接著就應該了解國家應該如何去做這些事情。……這就是為什么應該有一門行政科學的原因，它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽。這就是為什么會有這一門科學的原因之一。”（2）關于行政學研究的性質、目標和目的。“公共行政就是公法的明細而系統的執行活動。一般法律的每一次具體實施都是一種行政行為。例如，有關捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，顯然都屬于行政行為。然而指導這些應予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和行政管理之上的。”“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”“行政管理研究的目的就在于把行政方法從經驗性實驗的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩定的原則之上。”（3）關于行政管理的特點。“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅在這一點上與企業辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分以及機器是制造品的一部分是一樣的。但是行政管理卻同時又大大高出于純粹技術細節的那種單調內容之上，其事實根據就在于通過它的較高原則，它與政治智慧所派生的經久不衰的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關聯的。……需要注意的最重要的一點是這樣一條真理，……行政管理置身于‘政治’所特有的范圍之外。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構。”顯然，威爾遜注重的是政府的執行法律的“行動能力”，因而，威爾遜定義的公共行政學是關于政府的“行政管理學”。

1926年，美國行政學家倫納德·懷特（Leonard White）提出：“行政研究應當建立在管理的基礎之上，而不應當建立在法律的基礎之上。……行政已經成為，而且將繼續是現代政府的中心問題。”在此基礎上，美國另一位行政學家戴維·羅森布魯姆（David Rosenbloom）提出，基于權力分立的國家憲政體制，公共行政包含著三種觀點或研究途徑。德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）對此概括說：“憲政制度中的每一個政府部門，皆有一套信條、一套價值、一套工具以及完整的程序。對于行政部門而言，它們便是行政、管理、官僚，以及對效率和效能的強調。對立法部門而言，它們便是政治和政策制定以及對代表性和回應性價值的強調；對于司法部門，它們便是法律，強調的是憲法的完整性以及對個人的實質性和程序性平等保護。我們的任務在于找到整合這三種途徑的恰當方法。”顯然，在這里，關于公共行政學的研究范疇和研究對象的界定是廣泛的，基本的國家公權力機關，即“廣義政府”，也即國家的立法、司法、行政機關的信條、價值、工具、程序等等，都被認為屬于公共行政學的研究范疇和研究對象。

在我們看來，世界已經進入了信息化時代。發展性、動態性、復雜性、關聯性、不確定性、高風險性構成了這個時代的明顯的特征。在信息化的時代，原本認為沒有關系的諸多事物相互間的交叉、影響、滲透、融合、重組已經成為一種常態。與此相聯系，在政府管理領域里，由于不能對“變化”做出及時、準確和堅強有力的反應，“執政無能”有所普遍化，進而，政府的公共政策的質量和政府的公共管理的有效性，已然成為一個涉及國家問題、經濟問題、社會問題、倫理道德問題、時代問題等諸多問題的共生性的問題，政府的思想、意愿和能力因此面臨前所未有的挑戰。在信息化時代，政府與社會組織的界限，政府與社會組織的社會性的專業分工，政府公共管理的方式與企業管理的方式等等，在某些方面正在變得越來越模糊。與此同時，傳統意義上原本比較清晰的學科分類的標準或界限也正在變得越來越模糊。在這樣的歷史條件下，我們認為公共行政學理應“與時俱進”，重新審視自身的研究范疇、研究對象和研究方法，使作為社會科學的公共行政學有能力回應現實的公共管理問題。據此，我們嘗試這樣定位21世紀公共行政學的研究范疇和研究對象：政府應當為誰服務、政府應當做什么、政府如何履行職能，是公共行政學的永恒的學術命題。政府的公共政策的質量和政府的公共管理的有效性，是公共行政學的基本的研究主題。關于國家（政府）的思想、職能和行為的邊界，就是公共行政學研究的邊界。政府公共管理所面臨的所有問題，都是公共行政學應當關注并力求現實解決之道的問題。凡與政府公共政策和公共管理相關的一切思想、理論、價值觀、方法、技術和實際事務，都應當納入公共行政學的研究視野。

第三，改寫和補全內容。第三版重寫了“行政領導”、“行政決策”、“行政執行”、“行政方法”四章，基本重寫了“公共行政（學）的發展”一章，同時，絕大部分章節作了修改，增加了一些我們認為必要的內容。例如，“現代政府能力”一章增加了“公共危機與政府能力”一節，“行政職能”一章增加了“美國企業界的管理革命”, “行政權力”一章增加了“21世紀的行政權力展望”等方面的內容。

基于以上關于公共行政學研究范疇的定位，第三版特別大大擴展了“公共行政（學）的發展”一章，按照一定的邏輯結構，把20世紀60年代以來的公共行政（學）的發展分為西方國家行政改革的理論背景、典范革命與官僚制典范批判、政府理論創新、修正政策與改革政府、問題與爭論五個部分，試圖對這個時期公共行政（學）的發展作出全景式的“素描”。然而，這個時期的理論創新和政策實踐的確是豐富多彩的，其中包括許多不同的，甚至截然對立的價值觀和政策主張。對此，我們試圖通過脈絡清晰、簡明扼要、重點突出的描述，盡可能地為修習者提供全面和準確的知識，包括關于某種理論或政策選擇的批評意見和爭論。

第三版基本維持了第二版的架構，少數章節的順序作了必要的調整。由于同一個問題存在不同的研究角度，因此一個知識點可能與若干個章節的內容有關，加上作者比較多，如何避免明顯的重復就成為一個問題。對這類問題，我們采取了前后照應、簡寫與詳寫相結合的方法處理，盡可能做到既保證相關章節內容的完整性，又不出現明顯的重復。

第四，補正資料。關于“注釋”，第三版凡重寫和新增加的內容，基本上都按照通行的學術規范，以“腳注”的方式給出了出處，同時對第二版的某些內容亦追補了部分注釋。只是，由于多種原因，未能全面追補第二版的注釋。關于“注釋”，第三版采取的處理方式是：（1）凡第一次引用，一般全稱注釋，例如：〔美〕F.W．泰羅：《科學管理原理》（胡隆昶等），北京：中國社會科學出版社1984年版，第170頁。（2）同一作者的同一本書第二次被引用，一般簡化處理，例如，〔美〕F.W．泰羅：前揭書，第60頁。（3）同一作者有兩本或兩本以上的書第二次被引用，一般也簡化處理，但為了避免混淆，一般會重復書名，例如，〔美〕塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，第54—65頁。這樣做的目的，意在不僅加強第三版的學術嚴肅性和嚴謹性，而且能夠通過這種方式為修習者提供進一步深入研究的一種學術路徑。

關于書中所涉及的外國人名，第三版采取了一種簡明的對照方式：（1）凡第一次出現的人名，按照中、英文復名，而不是全名的方式對照，例如，弗雷德里克·泰羅（Frederick Taylor）。我們想，對中國讀者來說，中、英文復名已經足以避免人名混淆了。（2）對以后再次或多次出現的人名，一般不再給出英文名。（3）由于作者比較多，因此，跨章第一次出現的人名，一般給出中文復名，例如，弗雷德里克·泰羅，同一章再次或多次出現的人名，尤其是著名學者，則可能僅使用中文單名，例如，泰羅。

第三版的作者有所變動，具體分工情況如下：

時和興：第三章 行政權力

第十七章 行政倫理

劉新勝：第六章 人事行政（第六節 吳知論）

胡象明：第七章 行政決策

曹堂哲：第八章 行政執行

黃仁宗：第九章 行政方法

周志忍：第十章 行政效率

白智立：第十一章 機關管理

徐惠玲：第十二章 公共財政

王志明：第十四章 行政行為

張國慶：第一章 緒論

第二章 行政職能

第四章 行政領導

第五章 行政組織

第十三章 依法行政

第十五章 法制行政

第十六章 行政責任

第十八章 現代政府能力

第十九章 當代中國行政改革

第二十章 西方國家行政改革的理論背景

第二十一章 典范革命與官僚制典范批判

第二十二章 政府理論創新

第二十三章 修正政策與改革政府

第二十四章 問題與爭論

我們希望第三版基本上反映了20世紀公共行政學的重要內容。然而，由于受篇幅的限制，雖已修訂到第三版，感覺上仍有不少的缺憾；與此同時，由于我們試圖詮釋21世紀公共行政學的研究范疇和研究對象，因而亦有自覺功夫不夠的惶惑。或許，“書不盡言，言不盡意”就有這個意思吧。盡管我們做了很大的努力，但書中仍可能存在某些不妥、缺點甚至謬誤，我們真誠歡迎同行和讀者的批評指正。

最后，我們對李丹陽博士為第三版的資料核對所做的工作，對責任編輯所付出的辛苦，對北京大學出版社的理解和支持，表示由衷的感謝！

張國慶

2006年4月1日

于北京大學政府管理學院大樓