第二版前言

十年前，我們編寫了《行政管理學概論》，意在為一些行政管理學的修習者提供一個準確、充實和相對系統的讀本。這個讀本應當包括現代行政管理學的主要知識、理論和方法，反映當時重要的理論成果和最新的研究進展，并為修習者提供進一步研究的線索?，F在看來，這一目標完成得并不夠理想。另外，十年來，人們對世界公共行政管理和行政管理學科的歷史和現狀有了更多的了解和把握，中國的公共行政管理和行政管理學科也有了長足的發展。相比之下，十年前的讀本確實顯得有些陳舊、滯后，其知識體系也明顯存在一些缺憾。我們希望現在的第二版不僅能夠彌補當年的某些缺憾，而且能夠較為準確、清晰、概要地介紹和討論近十年來世界和國內公共行政的研究成果和發展動態。

當年定名“行政管理學”而不是“行政學”或“公共行政學”，是因為在80年代中期中國行政學恢復的時候，基于當時的歷史條件，多數研究者使用了前一個稱謂，且已經在全社會得到了比較廣泛的播揚和應用。這樣，我們亦選擇了表現“本土文化”的稱謂，將書稿定名為“行政管理學”。其實，在國際通用和更為專業的意義上，“公共行政學”或許更為精當，更能準確表現本學科的內涵。不過，既然《行政管理學概論》的印次已有十余次，印數已經超過了10萬冊，第二版似乎并沒有必要同時修訂書名了。當年在“行政管理學”之后加上“概論”二字，則是因為我們認為百余年間有關公共行政的專業研究已經十分的豐富和龐雜，若再加上相關學科交叉研究的領域，其內容實在不是一本30萬字的教科書所能充分反映的。那恐怕需要類似數卷本學科史的表現方式才能如愿。出于以上兩個方面的考慮，第二版我們仍然沿用了“行政管理學概論”的書名。

本次修訂我們力圖實現以下目標：

一、體例編排和分類恰當、合理。為此，我們嘗試著把全文分為了四大部分，共二十章：

第一部分：行政原理與行政體制，共七章。主要在闡釋公共行政學以及相關學科發展歷程的基礎上，介紹和討論那些涉及公共行政原理的最重要的理念性的問題，那些關系國家公共行政制度的最基本的規范性的問題。這些問題多與國家的憲政原則直接相聯系，其規定性多是國家憲政體制的一部分。就學術研究而言，本部分各章多半已是公共行政學科的相對獨立的分支學科，例如，行政組織、人事行政、行政領導、行政決策，或者雖然不一定可以稱為分支學科，但卻是不可或缺的基礎性研究領域，例如，行政權力、行政職能。

第二部分：行政程式與行政技術，共五章。主要介紹和討論政府公共行政管理過程中一些與規范性、有效性、靈活性直接聯系的范疇。這些范疇大體上是中央政府即國家行政機關和各級地方政府即地方國家行政機關，在實施公共行政管理過程中經常遭遇的不可回避的管理問題。我們選擇了行政實施、行政方法、行政效率、機關管理、公共財政五個范疇作為介紹和討論的主要范疇。其中，行政實施包括了行政指揮、行政溝通、行政控制、行政協調等若干基本的行政管理范疇，行政方法則包括了行政程序、行政計劃、行政基本方法、行政技術等若干經常性的行政管理問題。其實，這一部分涉及的范疇和問題是很多的，可以包括的內容并不限于本修訂版的內容，某些問題也未必只是行政管理的方式方法問題，同時，如果設定不同的標準，不僅可以另行分類，而且某些范疇也是可以單獨成章的。但那樣一來恐怕有違初衷，很難再是“概論”了。

第三部分：行政行為與法制行政，共五章。主要介紹和討論公共行政學與相關學科交叉研究的某些問題。之所以確定這樣一個部分，并分出行政行為、法制行政、依法行政、行政責任、行政倫理各章，是基于這樣一種認識：“我國雖有源遠流長的法制思想史，卻無根深蒂固的法制制度史”。與此相聯系，“官本位”、“政府中心論”等觀念的長期盛行，事實上已經影響到我國建立、完善和發展市場經濟的歷史進程，進而影響到我國實現國家現代化的進程。在強調“依法行政”、“依法治國”的今天，我們中國的公共行政管理，實在需要多一些法制或法治。另外，僅就學科分類而言，在歐洲大陸法系的國家，行政學與行政法學從來就沒有明晰的學術界限，且公共行政管理與關于公共行政之研究，從來就伴生著復雜的倫理道德問題。從世界各國相對有效的行政管理模式來看，“他律”（制度）與“自律”（倫理道德）的有機結合，應是行政制度建設的方向。

第四部分：行政發展與發展行政，共三章。主要介紹和討論發展中的公共行政研究問題，包括行政能力、當代中國行政改革和20世紀70—80年代以來西方公共行政研究的狀況。如此安排，是因為我們認為存在這樣一種邏輯維：（1）進入20世紀90年代以來，人類世界明顯開始了新的產業革命的進程，人類社會的發展進程出現和形成了許多前所未有的主流特征，即所謂信息化社會的時代已經到來，知識經濟的時代已經到來，經濟全球化的時代已經到來。在世紀之交，如何通過調整國家與社會、政府與市場的關系，進而實現經濟結構的調整，增強企業的活力，從整體上提高國家的競爭力，是幾乎所有國家政府的首要的、戰略性的任務。對西方經濟發達國家政府而言，則還有一個如何牢牢控制世界經濟的主導權的問題。（2）與此相聯系，為了有效地對付日趨激烈的競爭和挑戰，各國政府能力正在變得愈來愈重要。政府能力事實上是國家競爭力的基本構成部分，而政府能力只有通過順天應勢、切實有效的行政改革，才有可能不斷得到提升。（3）與新的、具有轉折意義的歷史進程相一致的行政改革，只有建立在“典范革命”的基礎之上，才有可能量、能、勢、形一致，廣泛而深入，切實而有效。70—80年代西方公共行政研究的發展，是在60年代社會科學典范革命的基礎上實現的。在典范革命的基礎上，西方國家以批判官僚制為前提和理論基礎，興起了以創新為基調、以鼎新革故為內容的“新公共管理思潮”，其間涌起了許多新的思想、理論和公共政策主張。與此相聯系，通過政府行政改革提高公共政策和公共管理的品質，使政府管理不僅能夠跟上時代變遷的潮流，而且能夠在其中發揮不可或缺的作用，合乎邏輯地成為了歷史對政府的新的客觀要求。正是在這樣的歷史要求下，西方各國從重新審視公共行政的某些基本理念開始，逐步拓寬為治道（governance）變革，再發展成為關于政府典則規范的全面修正，普遍開展了“政府再造”（government reengineering）或“重塑政府”（reinventing government）運動。至于今后的發展趨勢和最后的結論，則還需要時日觀察和分析。（4）與“文化大革命”以前相比較，80年代以來中國政府的行政改革取得了突破性的進展，但與國家全面實現現代化的歷史進程相一致，尚無完日。為此，我們首先需要進一步尋求和擇定我們的價值標準。

二、知識和理論廣泛、均衡。本次修訂意在介紹和討論“20世紀的行政學”，相應在時間跨度上選擇了1887年伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）的《行政學研究》和1914年古德諾（Frank J.Goodnow）的《政治與行政——對政府的研究》，作為現代公共行政學開端的理論標志，選擇了1992年戴維·奧斯本（David Osborne）和特德·蓋布勒（Ted Gaebler）的《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》，以及1998年丹尼爾·耶金（Daniel Yergin）和約瑟夫·斯坦尼斯羅（Joseph Stanislaw）的《制高點——重建現代世界的政府與市場之爭》作為20世紀末期公共行政的理論標志。對其間百余年重要的思想、觀點、理論、爭論、人物及其代表作等，我們力求有相應的介紹和討論，希望不要有明顯的疏漏。為此，第二版增加了行政職能、公共財政、行政能力、依法行政、行政倫理、當代中國行政改革、公共行政學的發展各章，同時重寫或改寫了緒論、行政權力、行政效率、行政實施、行政方法各章，充實、補正、調整了人事行政、行政領導、行政決策、機關管理各章，基本維持了行政組織、行政行為、法制行政、行政責任各章，刪去了財務行政一章。

三、分析和評價客觀、公正。由于第二版涉及眾多的理論、人物、文著，而不同的理論、人物、文著經常表現不同的價值偏好，因此，批評、爭執、論戰是難免的。第二版在處理這些問題時，力求首先能夠較為準確、全面地反映不同的觀點，然后能夠較為公正、客觀地進行分析和評價。應當說，真正做到這一點是不大容易的。畢竟，分析和評價者的頭腦中“隱藏著一些假設、偏好和偏見，它們決定我們如何看待現實，留意什么事實和怎樣判斷它們的重要性和價值”。第二版的分析和評價究竟是否客觀、公正，最終還是需要讀者鑒別。

四、學術規范嚴謹、周正。為了盡可能保證學術規范的嚴謹和周正，第二版力求：（1）外國人名對照注明英文；（2）直接引文和重要觀點引證以腳注方式注明出處。另外，考慮到教科書性質，第二版在各章的后面按照統一格式分別設置了三個部分：“名詞與術語”、“復習與思考”、“主要參考書目”。我們想，這樣處理既有利于修習者的修習，也有利于教授者的教授。同時，各章分別開列了總數約在兩百本左右的參考書目和學術論文，相信對修習者進一步的深入修習會提供有益的幫助。當然，“思考”是難以窮盡的，對那些愿意、勤于和善于思考的修習者來說，相信可以提出許多更為深入、細致的理論和實踐問題?；蛟S，這可以作為第二版的“留白”之處。

由于各種原因，第二版的作者較之1990年版有所變動，具體分工情況如下：

時和興：第三章 行政權力

第八章 行政實施

第九章 行政方法（第二節 趙成根）

第十七章 行政倫理

王志明：第六章 行政領導

第十三章 行政行為

趙成根：第七章 行政決策

徐惠玲：第十二章 公共財政

劉新勝：第五章 人事行政（第三節 吳知論 蔣建軍）

周志忍：第十章 行政效率

田玲、白智立：第十一章 機關管理

張國慶：第一章 緒論

第二章 行政職能

第四章 行政組織

第十四章 法制行政

第十五章 依法行政

第十六章 行政責任

第十八章 現代政府能力

第十九章 當代中國行政改革

第二十章 公共行政的發展（第一節 時和興）

應當說，第二版大體上反映了現階段我們關于公共行政學的認知水平。但脫稿之后總覺得還有一些遺憾，總覺得假如再多花費一些時間，我們還可以做得更好一些，或許，這就是所謂學術研究的遺憾吧。第二版雖然統一安排了大綱，統一進行了必要的規范性處理，但限于水平，書中可能存在某些不妥、缺點甚至謬誤。我們竭誠歡迎閱者的批評指正。

最后，我們對北京大學出版社理解和支持我們的編輯們表示由衷的感謝！

張國慶

2000年2月28日