第三節 組織結構

結構是組織的基本屬性之一。組織的性質不但決定于它的組成要素，而且取決于它的結構方式。結構方式不同，即使要素相同，組織的性質也可能存在較大的差異。正因為不同的組織有不同的要素和不同的結構方式，所以，不同的組織有不同的性質。

行政組織結構是機關組織各部門和各層級之間依據法定規則所建立的一種正式的各種相互關系的體制。屬于結構的問題包括：組織中的權力關系和等級關系；指導各機關及成員活動和關系的、經過計劃的正式政策、程序及控制方法；規定職責和任務的方式；協調各種活動的方式、報酬的安排以及其他引導成員行為的設計。

一、組織結構的性質

結構是組織的基本框架。它確定組織的總格局，描述和規定組織的法定權力、職責以及各種行為主體之間的相互關系。在正常發展時期，結構直接反映和表現組織的持久和穩定的內部關系；在變革時期，結構則是變革的基本方式之一。結構是抽象而無形的，因而不能直觀其存在。但根據“黑箱”原理，結構是可以觀察和分析的：

（一）結構與功能。結構是功能的結構，功能是結構的功能。結構具有功能才有意義，功能依據結構才能產生。因此，結構與功能相互依存、相互作用、相互關聯、互為條件。結構產生組織的靜態特性，功能產生組織的動態特性，兩種特性相結合，形成關于組織的完整概念。

（二）結構與職位。職位是結構的基本元素，是組織體制的聯結點和支撐點。職位與職權、職責相聯系，從一定意義上說，職權與職責只是職位的特有屬性。機關活動的往來，實際上表現的是機關內大量職位的銜接，這種銜接直接體現機關的法規制度。

職位的設置及其聯結方式直接表現機關權力及其連帶責任的分配形式，因為一定的職位代表一定的職權和職責。從這個意義上說，職位、職權、職責是一種一體化的過程，三者以職位為基礎形成正比例關系。在國家行政組織中，強調的是職位、職權、職責的非人格化和統一，并以此來保證組織結構的穩定性和持久化。職位、職權、職責的組合方式，實際上反映了組織結構的方式。因此，通過對職位的分析，就可以把握住組織結構的特征。

（三）結構與模式。在人類社會發展的一定階段上，總有一種或幾種典型的組織結構形態，這些形態我們稱之為結構模式。自工業革命以來，可以稱為模式的組織結構主要有以下幾種：

1．直線集權制，是一種較早、較簡單的金字塔等級結構。其特點，是將組織的各種職位按垂直系統直線排列，各級主管人對所屬的一切問題負責。因此，它是一種以行政首長完全行使行政權力作為組織動力和以指揮—服從關系為特征的結構形態。

2．直線參謀制，是一種在直線集權制基礎上建立與行政首長相對應的參謀系統的組織結構。這種結構的設計思想，是要通過納入一批具有某種知識、經驗和技能的管理人員，并賦予他們一定職能的辦法，來解決組織大型化、復雜化、專業化與首長個人局限性的矛盾。參謀系統直接為行政首長服務，其影響和作用是通過其思想被首長采用而實現的。他們的介入，為行政首長提供了更多的比較和選擇的可能性。從這個意義上說，參謀技術是現代專家智囊技術的先聲。

3．直線職能制，其特點是在統一的指揮系統之外，另設一套按專業化分工原則建立的職能機構。它們一方面對行政首長提出工作建議，另一方面受首長委托實施專業行政管理，形成所謂部門管理體制。

4．直線綜合制，是直線參謀制與直線職能制的混合體。其特點，是在直線集權制的基礎上，同時設立直接向行政首長負責的參謀機構和職能機構。前者主要起“思想庫”和智囊作用，為行政決策尤其是重大決策提供建議、方案、論證或可行性分析；后者則主要實施部門行政管理，并參與決策。直線綜合制是現代社會發展對國家行政組織的必然要求，因此是現代政府的主要結構形式。

5．直線分權制，其比較流行的有項目型結構和矩陣型結構等，在國家行政組織結構中，除某些大型公共建設項目需要外，通常較少采用。

6．多維結構，是近年來發展起來的一種為大型化、復雜化組織設計的綜合式結構，它可以是三維的，也可以是四維的甚至更大。多維結構通常為經濟性組織所采用。

（四）結構與差異。主要指不同的組織有不同的結構和同一組織結構的前后變化，模式表現結構的共性，差異則反映結構的個性。就國家行政組織而言，由于國別、地區和歷史發展時期等因素，行政組織的結構是存在差異的。在議行合一的政治體制中，行政組織的內部結構差異小一些，在三權分立的政治體制中，差異則大一些，尤其在實行聯邦制的國家中，國家行政組織的內部結構差異可能更大。差異為比較提供條件，從而為觀察和分析組織結構提供條件。

二、管理幅度與管理層次

管理幅度與管理層次是組織結構的基本范疇。幅度構成組織的橫向結構，層次構成組織的縱向結構，水平與垂直相結合構成組織的整體結構。因此，管理幅度與管理層次是影響組織結構的兩個決定性因素。在組織條件不變的情況下，管理幅度與管理層次通常成反比例關系，即管理幅度寬，則管理層次少，反之亦然。

（一）管理幅度。管理幅度又稱控制幅度，是指一名主管人員所能夠直接領導、指揮和監督的下級人員或下級部門的數量及范圍?？茖W合理的管理幅度沒有統一的標準，它取決于管理機構的合理程度以及物質設備和技術水平的先進程度，并與管理層次密切相關。一般說來，決定組織管理幅度寬窄的主要因素有三個方面：（1）管理者與被管理者的性格、知識、專業、技能、才干、精力、經歷、經驗、習慣、性別、年齡、動機、作風等；（2）組織的正式規定，如規章、制度、規劃、計劃、程序、紀律、責任、待遇、慣例以及技術設備、氛圍、人際關系、權力的集中程度等；（3）社會的總體發展水平、社會對組織的需求、社會道德風尚及意識形態以及與組織有關的家庭或家族意志等。

管理幅度是與專業化聯系在一起的，它要解決的問題之一，是如何和根據什么標準對組織進行橫向分工。在這方面，國家行政組織采用的基本標準主要有四類：

1．按功能劃分，即將性質相同或相似的工作歸類組成一個組織單位，由該單位全權負責處理這一類行政事務。按功能劃分組建單位，有利于權力統一、責任明確、提高效率、評判政績、培養專才，但如果處理不當，也可能對內造成協調困難、妨礙綜合優勢和培養行政通才，對外增加社會負擔。

2．按程序劃分，即按工作程序或設備技術標準組建單位。其優點，是有利于充分利用現代科學知識與技術，促使有效的技術合作，節省人財物力和進行成本效益分析。其缺點，是有可能造成技術官僚傾向，比如，重視技術輕視政策，崇拜手段漠視法律，淡化公共行政的社會公益目的等。

3．按地域劃分，即按自然、社會和歷史條件劃分行政區域，在此基礎上組建行政單位，轄區一切行政事務均由其掌理。這種劃分權力集中，因地制宜，行政一致，有利于照顧地方利益和反映地方意見，也有利于形成綜合優勢，但處理不當也可能出現地方本位主義或挾地自重現象，引起糾紛，妨礙國家的整體進步和發展。

4．按人或物劃分，即以管轄對象——人或物為劃分標準組建行政單位。這種職能劃分好在對象明確、職責清楚，因而有利于不受干擾、全力以赴，但也可能肢解行政職能、割裂機體，妨礙整體行政功能。

（二）管理層次。管理層次也稱管理層級，是指組織的縱向等級結構和層級數目。管理層次是以人類勞動的垂直分工和權力的等級屬性為基礎的。因此，管理層次的劃分，不但取決于組織勞動分工的需要，而且取決于組織權力構成的需要。

不同的行政組織其管理層次的多寡不一，但多數可以分為上、中、下三級或高、中、低、基層四級，前者如通用的部、局、處三級建制，后者如國務院、省政府、縣政府、鄉政府四級領導體制。但無論哪一種層次組建方式，其上下之間都有比較明確和嚴格的統屬關系，都是自上而下的梯形金字塔結構。一般說來，組織高層比較偏重組織的總目標、原則、決策、協調、監督等方面的事務，因而人數和機構相對較多。從這個意義上說，行政事務的性質與管理層次的高低成正比。因此，國家行政組織通常都是金字塔式結構。

三、行政組織體制

行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組織各層級、各部門之間行政關系的法制形態。行政組織體制的核心問題是行政權力的分配，即行政權力的名義、實際歸屬及其運用。以此為內涵，行政組織體制大致可以分為三種類型：

（一）首長制與委員制——權力歸屬和運用完全不同的兩種體制：

1．首長制。亦稱部長制或獨任制，指行政機關權力交由行政首長一人負責，并同時承擔全部領導責任的組織體制。在這種體制下，由于行政首長權力集中，所以，指揮高度統一、命令上下貫通，對信息的反應速度和決策的速度都比較快，因而行政效率較高，行政責任也比較明確，因而為多數國家政府所采用。但如果處理不當，也可能由于行政首長個人的局限性而貽誤決策，或者濫用權力、獨斷專行、營造私利，而置國民利益于不顧。在現代國家政府中，在普遍實行首長負責制的同時，往往還同時通過法定制度，建立和強化了咨詢機構和監督機構。

2．委員制。亦稱集體制或會議制，指行政權力交由若干人組成的集體共同負責，并集體承擔領導責任的組織體制。委員制體現民主精神，有利于反映各方面的意見和集思廣益，也有助于防止和克服舞弊現象。但如果運用不當，也可能出現職責不清、爭功諉過、決策遲緩、行動不力等現象，并可能由于法不責眾而妨礙行政責任的落實和行政紀律的執行。

（二）分級制與分職制——縱橫相交、相輔相成的兩種體制：

1．分級制。又稱層級制或系統制，指行政組織縱向結構的各個層級的工作性質相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小的一種組織體制。在實行分級制的組織體制中，組織的每一個層級在性質上都是普遍的和完全的，在范圍上或領域上都是部分的和不完全的。分級體制是典型的層級節制結構，其優勢在于：結構嚴謹、事權集中、指揮靈活、行動統一，但如果層級節制過嚴，有可能抑制下級的主動精神，并使行政首長忙于處理日常事務，無暇顧及調查研究和組織的變革與發展。

2．分職制。又稱職能制或參與制，指橫向劃分部門的組織體制。分職制的特征，是將組織一定層級上的職能，按照一定的標準分配給平行的、不相統屬的機關去完成。與分級制相反，分職制所形成的每一個部門，在性質上都是部分的和不完全的，在范圍上和領域上卻是普通的和完全的。分職制有利于集中技術人才和發揮技術優勢，也有利于行政首長將注意力集中到組織的整體謀略方面。但如果運用不當，也可能松弛行政權力，使組織的橫向配合與協調發生困難。

技術分工是分職制的要義，指揮統一是分級制的精神。在現代政府中，分職制與分級制是相輔相成、互相依賴的。因此，現代國家行政組織一般都實行所謂“職級綜合制”。

（三）分權制與集權制——行政權力的集中程度存在較大差別的兩種體制：

1．集權制。亦稱獨立制或完整制，指行政權力集中于上級，下級處于被動服從和嚴格受控地位，其行政行為基本上取決于上級指令的一種組織體制。集權制指揮堅強有力，計劃統籌兼顧，同時有利于嚴明行政紀律，也有助于大型公共建設項目和綜合性社會事務的管理。但權力過分集中不僅會使下級意志消沉，而且一旦權力的行使出現重大失誤，就可能嚴重損害行政組織的社會目的，并抑制組織的持續效績。

2．分權制。亦稱多元制或分離制，指將行政權力較多授予下級的一種組織體制。其特征，表現為行政下級在其管轄權范圍內、名義和實際上都享有主動采取行政措施的自主權，上級除負監督責任外不橫加干涉，而由下級根據具體情況自行其是。分權制具有靈活性和適應性的特點，因而容易收到因地制宜的功效，同時也有利于培養民主精神、主體意識和工作熱情。但分權過甚，也可能破壞政令的統一，出現各自為政、政出多門的現象，從而損害國家行政組織的整體目標和功能。

分權與集權歷來是一大政治問題，也是一大組織管理問題，所以，是有關行政研究的一個長期課題。一般說來，統中有分、分中有合、統分結合、相得益彰是比較理想的行政組織體制，但在什么條件下偏重于集權或分權，就要看哪一種體制更有利于實現組織的總體戰略目標，更有利于造福于人民，更有利于使組織充滿活力，更有利于實現組織的進步和發展。