第四節(jié) 組織原則

行政組織原則是為行政行為提供指導的一種基本論述，是使行政組織長期穩(wěn)定、平衡、有效和充滿活力的一系列的一般性或共同性的規(guī)范或法則，是行政組織機構設置所應遵循的范例。原則可能是真理但不等于真理。原則的基本涵義只是對一定客觀現(xiàn)象所具有的共同性質做出理論概括，真理則是對一定客觀事物必然性的揭示和對一定客觀事物發(fā)展規(guī)律性的反映。因此，原則基本上是一種知識和規(guī)定性。

一、組織原則的形成與意義

可以稱之為原則的規(guī)范或法則至少應當具備四個方面的條件：

第一，理論前提，即原則必須建立在對一定客觀事物或現(xiàn)象的普遍特性的觀察基礎之上，換言之，實踐是原則的理論前提。

第二，理論概括，即原則有賴于對一定觀察所得的分析研究，進而進行理論概括，并以凝練的語言進行準確的理論表述。

第三，理論規(guī)范，即原則應當具備相對明確的準確性和規(guī)定性，一般應當附有原則的適用條件。

第四，社會價值，即原則必須能夠為實踐提供一定的規(guī)范性指導，原則必須具有實用性，這種實用性就是原則的社會價值。

二、組織原則的主要內容

在關于組織研究的不同歷史時期，先后有過許多關于組織原則的理論概括，其中較為系統(tǒng)、明確和具有代表性的有：

（一）利恩·阿爾福特（Leon Alford）的十項工商管理原則：

1．目標的原則：組織各部門的目標與全部事業(yè)的目標和方針相一致。

2．權責一致的原則：指揮權力與執(zhí)行責任相等。

3．最高權威的原則：高級首長有督促部屬責任心的責任。

4．權威系統(tǒng)的原則：明確規(guī)定自上而下的控制系統(tǒng)，以具有正式權威。

5．控制幅度的原則：一個首長正式指揮管理5—6人為宜。

6．特殊注意的原則：特別注意例外事務或計劃以外的政策問題，提高管理效率。

7．指派任務的原則：每一個人應當限定一項主要職務。

8．權責確定的原則：明確規(guī)定每一個人的工作任務、權限、責任及其相互關系。

9．業(yè)務類同的原則：同類與相關工作任務，應交由一個單位或一個人去完成。

10．組織成效的原則：組織工作順利有效，是檢驗組織結構的最后標準。

（二）盧瑟·古立克和林達爾·厄威克的八項行政管理組織原則：

1．目標的原則：所有的組織都必須建立和表現(xiàn)出一個明確的目標。

2．相符的原則：每一個職位的權力與責任都應當一致。

3．權限的原則：上下級之間、成員之間應當建立一種明確的權限關系和責任關系。

4．專業(yè)化的原則：每一個人的工作都應當限制為一種單一的職能。

5．控制幅度的原則：每一位主管人直轄下屬不得超過5—6人。

6．協(xié)調性的原則：以協(xié)調來保證組織的和諧與促進組織的統(tǒng)一。

7．明確性的原則：每種職位和工作規(guī)范都應有明確規(guī)定。

8．平衡的原則：組織結構應當系統(tǒng)考慮，避免畸形或偏激，以利于長期穩(wěn)定發(fā)展。

（三）馬克斯·韋伯的八項理想行政組織的原則：

1．勞動分工的原則：明確規(guī)定每個人的工作任務及其相應權責，并通過規(guī)章制度使之作為正式的合法化的職守。

2．層級節(jié)制的原則：按地位高低規(guī)定命令與服從的關系，除最高領導者外，每個人都只有一位上司。

3．公平合理的原則：每一個人都必須經(jīng)過公開和公平合理的考試進入組織或得到提升。

4．職業(yè)訓練的原則：必須經(jīng)常對成員進行有效的職業(yè)培訓，以期提高專業(yè)知識或技能水平。

5．法制的原則：法制具有崇高的地位，以使組織及其成員能夠遵循規(guī)定的途徑，有序和有效地追求和完成組織目標。

6．職業(yè)化的原則：公務人員一旦獲得公務資格就同時獲得職業(yè)保障，以使其專心致力于業(yè)務工作。

7．固定薪俸的原則：每一名機關成員薪金都按其地位和資歷由明確的薪俸制度所規(guī)定，同等職位或工作的人享受同等待遇。

8．獎懲制度的原則：根據(jù)機關成員的功績和工作狀態(tài)，按預定標準和尺度給予相應的獎懲。

（四）行為學派的組織原則，他們關于組織管理的規(guī)定性可以概括為以下方面：

1．人格尊重的原則：社會—心理需求是人們工作熱情的主要動因，因此應當在人們的感情與工作任務之間建立合理的平衡。

2．運用非正式組織的原則：非正式組織不可避免地要影響到正式組織的領導、管理制度及其效能，因此，應當充分認識并合理運用之。

3．參與管理的原則：通過參與管理，增加成員的主體意識，進而調動人的潛能。

4．優(yōu)化人際關系的原則：人際關系直接影響組織的整體氛圍和成員心理平衡，因此，應當經(jīng)常注意調節(jié)人際關系，引導健康、和諧、有益互動人際關系的形成和發(fā)展。

5．培養(yǎng)新型領導能力的原則：其核心是民主管理意識和技能，因此，應當培養(yǎng)各級管理人員傾聽意見、了解下情、吸引群眾的觀念、技能和魅力。

（五）系統(tǒng)學派的組織原則，其內容較多，基本的理論規(guī)范如下：

1．整體性原則：規(guī)定組織系統(tǒng)是個整體，整體是要素的有機結合，只有整體才能產(chǎn)生整體效應，因此，應當強調總體目標、利益和功效。

2．有序性原則：規(guī)定組織是按一定秩序和等級形成的系統(tǒng)，因此，應當合理劃分等級和部門，并相應規(guī)定權力和責任。

3．結構性原則：規(guī)定不同的組織有不同的結構，要素和結構共同決定組織的性質，因此，必須正確選擇組織的結構。

4．動態(tài)性原則：規(guī)定任何組織都處在動態(tài)之中，一個系統(tǒng)的質一旦流入其他系統(tǒng)就會具有其他系統(tǒng)的質，因此，應當注重社會環(huán)境和組織自身條件的變化，實現(xiàn)二者之間的動態(tài)平衡，并不斷努力改造內外環(huán)境。

5．相關性原則：規(guī)定任何事物都是相互聯(lián)系的，一個因素的變動將影響其他因素的變化，因此，組織的一切決策都必須作系統(tǒng)的設計。

6．開放性原則：規(guī)定只有開放的系統(tǒng)才能與環(huán)境大量交流信息、能量和材料，才能形成有效的投入、轉換和產(chǎn)生的良性循環(huán)，實現(xiàn)熵的負值轉換，因此，組織應當盡可能擴大與環(huán)境超系統(tǒng)的雙向交流，以取得不斷發(fā)展。

7．最優(yōu)化原則：規(guī)定期望值將引導組織的持續(xù)努力，較強的動機和較好的組織條件是將組織推向前進的動力，因此，應當努力使組織始終處于最佳狀態(tài)，首先是最佳決策狀態(tài)。

8．反饋原則：規(guī)定信息反饋對保持組織的穩(wěn)定、有效和發(fā)展具有至關重要的意義，因此，應當設計組織活動流程中的回路，建立及時、有效的反饋機制，包括較為靈敏的自動報警系統(tǒng)。

（六）權變觀的組織原則。權變觀的主要理論傾向并不重視原則的意義，而是強調靈活性和適應性的重要性，強調從特定的條件出發(fā)實施具體的管理，即強調特定的社會歷史條件與組織性質、狀況、能力等諸因素之間的對應關系。因此，權變觀的組織“原則”只有一條，即一切以時間、地點和條件為轉移。從這個意義上說，迄今為止一切行之有效的組織管理原則，都是權變觀所認同的原則，問題的關鍵只在于對環(huán)境與組織之間相互關系的理解和判斷。

三、我國國家行政組織的基本原則

我國國家行政組織即政府組織，其基本原則從根本上說是由我國國家的社會主義制度所決定的。就國家的政治生活、法律生活和社會生活而言，它是通過國家的最高權力機關——全國人民代表大會制定的憲法和有關法律所規(guī)定的。就行政現(xiàn)象和管理行為而言，它則是政府通過行政法規(guī)和方針、政策所確認和實施的。概括起來說，我國國家行政組織所遵奉的基本原則有以下幾個方面：

（一）為民便民的原則。這是我國國家行政組織第一的和最高的原則。違背了這一原則，也就背離了社會主義方向。為民，就是要以為最廣大的人民群眾謀利益，作為一切政府工作的出發(fā)點和宗旨；便民，就是要與人民群眾保持最密切的聯(lián)系，方便人民群眾，通過國家行政管理的有效運用，更好地為人民辦實事。

（二）完整統(tǒng)一的原則。完整，既指各種行政行為所擁有的行政權力在其職責范圍內應當完整，也指國家行政組織的結構應當整齊劃一；統(tǒng)一，則主要指國家行政組織所特有的層級節(jié)制的組織關系，應當事權確實、上下貫通、政令歸一，同時按照各自的職守和功能實行有效的協(xié)作和配合，共同實現(xiàn)國家行政組織的大目標。實現(xiàn)完整統(tǒng)一的關鍵在于合理的行政授權，并在此基礎上實現(xiàn)國家行政決策、行政行為的一致性。

（三）權責一致的原則。該原則的要義，是建立行政權力與行政責任之間的對應關系，并用科學、嚴格的規(guī)章制度加以確認和規(guī)定。一般說來，行政權力應當與行政責任成正比，職位、職權、職責應當相一致。在權責一致的原則下，對那些“例外”的邊界事務或特殊事項，則應當由主管首長裁定后補入正式規(guī)定，變“例外”為“例行”。

（四）精干效能的原則。精干，是指國家行政組織的一種數(shù)量狀態(tài)，其內涵是指以較少的機構、人員和財物投入完成較多的工作任務。效能，是指國家行政組織有效的程度，或完成國家行政管理目標的能力。精干與效能相聯(lián)系，則是指國家行政組織的（人）才、（資）財、（物）材力與其工作效績之間的合理比例。精干與效能組成一個完整的概念，精干促進效能，效能需要精干。精干效能不僅有助于提高行政效率，而且有助減少行政開支。因此是社會主義國家行政組織所必須的。

（五）依法行政的原則。其核心，是要建立法制觀念，培養(yǎng)對法制的遵從。在我國，行政制度是社會主義的法制制度。依法行政就是要遵從憲法和法律對國家行政組織的宗旨、地位、權力、職能、預算、編制、機構、程序等的規(guī)定，并自覺接受國家權力機關和人民群眾的監(jiān)督，同時，依照法的精神、原則和條款實施行政管理。依法行政是保證社會主義方向，抑制和克服官僚主義，減少和避免行政決策失誤，反對和杜絕違法亂紀，取信于民和造福于民的重要原則。

（六）適應發(fā)展的原則。其基本要求，是根據(jù)歷史條件的變化，相應進行國家行政組織的調整或變革。它包括三個方面的含義：其一，根據(jù)國家中心任務的變化而相應采取適當?shù)慕M織形式和公務活動方式，其二，根據(jù)社會進步和不同時期的特點相應調整行政機構和行政手段，其三，以國家和人民的長遠利益為根本出發(fā)點設計未來。

最后，值得強調的是，我國國家行政組織是一個復雜的大系統(tǒng)，關于這個系統(tǒng)的任何規(guī)定性即原則，都是一個相互聯(lián)系、互為因果的系統(tǒng)工程問題。因此，強調各項原則的互生性、互動性，是發(fā)揮原則的規(guī)范或法則的指導作用的重要前提。