第三節 行政授權

行政授權作為行政權力分配的主要形式，它不僅存在于行政權力的縱向分配當中，而且也存在于行政權力的橫向分配當中。因此，行政授權是經常發生的，而且使用范圍也非常之廣。對它進行專門研究是非常必要的。

一、行政授權的性質和特點

“權力有政權與職權之分”。政權和主權概念相關，它在法律上是無限的，不可轉讓和不可分割的。而“職權則是最高權力所委任、所體現或由法律制裁所支持的權力”，其在法律上是有限的、可委任和可劃分的。我們這里所講的行政授權，便是從職權意義上而言的。

（一）行政授權的涵義

就授權的一般意義來講，它是把權力委托給相應的人或相應的機構代為執行，“就是分配他人具體任務以及完成這些任務的權力，同時雙方對如何評估任務結果的方法達成一致意見”。任何一個組織當其達到一定的規模或實行職能分工之后，就必然要發生授權行為。從現在的觀點看，授權的意義在于，它能加速決策過程并縮短反應時間，能激發下屬的主動性、積極性、創造性和責任感、成就感，能簡化管理過程并節約管理成本。這些優越性使得授權成為當代管理中權力分配和運行的重要機制之一。

行政授權乃是授權的一種形式，系指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主地行動和處理行政事務。行政授權緣于兩個主要的因素：其一是處理復雜公共事務的需要，其二是由完成行政任務所引起的建立行政組織的需要。行政系統通過建立組織來引進人才，分擔各種行政任務。這些是行政系統之所以要建立科學授權體制的基本原因。

從形式上看，行政授權總是以行政任務為基礎的。它通過工作任務指派的方式表現出來。但是，上級在向下級交派任務的同時，必須給予下級相應的權力。否則，下級行政機關的工作是無法展開的。而下級一旦得到了權力，就需要負有一定的責任才不至于濫用權力。因此，行政授權由三個基本的要素構成：（1）指派工作任務；（2）授予行政權力；（3）承擔工作責任。

從內容上看，行政授權包括兩個層面：其一是決策權力的授予，即上級把一部分問題的決策權授予下級行政機關或職能機構；其二是執行權力的授予，即上級行政機關允許下級在一定范圍內自主決定完成工作任務的步驟和方法。至于行政授權在具體實施過程中應在哪個層次上進行，這需要根據行政任務而定。

（二）行政授權的特點

就其性質而論，行政授權是上級行政主體將其部分權力分配給下級行政主體的一種管理行為。這一行為有三個方面的主要特征：

第一，行政授權在本質上是行政組織內部權力分配的特定方式。它通過上下級行政主體間在不同層次上的授權與被授權，進而形成一種新的動態權力配置體系，來不斷適應公共事務和行政工作經常性的發展變化。

第二，行政授權實際上是行政領導活動過程的一部分。任何授權活動都必定是發生在上下級之間的事情，一般都是上級領導對于其部屬或下級的一種管理行為，其核心內容是上級領導給下屬分派任務。從一定意義上說，行政授權也可以看作是領導方法或者領導藝術問題。

第三，行政授權也是一種權責高度統一的管理行為。在行政授權中，上級指派任務也就是將一定的職權和責任同時交給下級，下級在行使權力的同時，也擔負有相應的責任。這樣，就導致一個權責體系的產生。

一言以蔽之，“良好的行政授權需要在分派工作任務時盡量使權威與責任也獲得等量的分配”。

以上三個方面的特征，使得行政授權在整個行政權力的分配中呈現出明顯特點。也正是這三個方面的特征，將行政授權與行政法律關系上的委托、代理、助理及一般的組織分工區別開來。（1）行政授權與行政委托不同。行政委托指的是行政主體將其職權的一部分，依法委托給其他組織或個人來行使的法律行為。其中作為委托對象的組織和個人，既可以是行政權力主體，也可以是其他社會組織或法定個人，且委托事務比較具體。而行政授權的對象一般在行政權力體系內部，授予的任務也不像委托的事務那么具體。（2）行政授權與行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人員執行其任務，并要自負其責。而行政授權則是被授權者負責行使其法定的職權，并非代替他人。（3）行政授權與行政助理不同。行政助理是由人來幫助負責者去處理行政事務，接受別人幫助的行政人員仍然負有其全部責任，而助理別人的人自己沒有多少責任。在行政授權中，被授權者則負有相當的責任。（4）行政授權與行政分工不同。行政分工是指不同的行政機關或行政工作人員各負其責，彼此之間未必有上下級隸屬關系；而行政授權則包含上下級之間必須具有的監控與報告關系。

二、行政授權方式

行政授權方式非常復雜。人們所站的角度不同，對于行政授權方式的認識也各有所異。根據不同的標準，可以對其進行分類認識。

（一）根據行政工作內容的重要性程度、上級行政主體的管理水平和下級行政主體的管理能力等綜合情況，可將行政授權劃分為充分授權、不充分授權、制約授權和彈性授權等方式。

1．充分授權，也叫一般授權，是指上級行政主體在下達任務時，允許下屬自己決定行動方案，并能進行創造性工作。以這種方式進行授權并非上級向下級指派特定的行政事務，而是上級行政主體向下級發布一般工作指示。大多數的行政授權都屬于這一類。充分授權具體又可以分為三種情況：（1）柔性授權，即上級領導者對工作不做具體安排，僅指示出一個大綱或輪廓，下屬可以隨機應變、因地或因事制宜地處理工作，有比較大的自由。這種情況要求精明能干的下屬。（2）模糊授權，即授權者一般不明確地講明工作的事項與范圍，只指示所要達到的任務和目標，被授權者自己去選擇完成任務的具體途徑。該形式一般適用于任務艱巨、需要調動下屬積極性的情況。（3）惰性授權，即上級領導者把自己不愿意處理的紛亂繁瑣事務交給下屬處理，其中也可能包括領導者本身也弄不清怎樣處理的事務。此種形式需要授權者對下屬有充分的了解，并且下屬有較強的獨立工作能力。

2．不充分授權，也叫特定授權，或稱剛性授權，是指上級領導對于下屬的工作范圍、內容、應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定，下級行政主體必須嚴格執行這些規定。這種授權事關重大，涉及一些重要的事務和問題。上級行政領導不能不負起主要責任，下級行政主體被授予的權力是有限的。在剛性授權過程中，被授權者的職務、責任和權力等均有明確的指定。

3．制約授權，又叫復合授權，這是把某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統，使子系統之間產生互相制約的作用，以免出現疏漏。制約授權所適用的情況主要是：工作難度較大、技術性較強且容易出現疏漏，故而不宜進行充分授權；上級領導者管理幅度大、任務重，無足夠的精力實施不充分授權；或者領導者本人專業知識有限，而無法實施剛性授權。需要指出的是，采取復合授權方式，授權者離不開助理的協商和幫助。

4．彈性授權，亦稱動態授權，是指在完成同一項任務的不同階段采用不同的授權方式。這種授權適用的情況是：任務復雜，上級對下屬的能力和水平無充分把握，環境和條件處于多變狀態。

可以看出，這四類授權方式當中，前兩個類型是基本的授權方式，后兩個類型是前兩種基本方式的復雜綜合，其適用的場合比較少，且運用起來難度較大，授權者必須謹慎使用。

（二）根據在授權時所利用媒介的不同，行政授權又可以劃分為兩大類基本的方式：書面授權和口頭授權。當然，隨著時代發展和科技進步，行政授權所使用的信息傳遞介質也在不斷發生變化。傳統的介質主要依賴紙質和人與人面對面的溝通。而當社會進入信息時代，多媒體溝通成為社會生活的重要組成部分，自動化、計算機化、數字化和網絡化在行政管理中扮演著日益重要的角色。數碼技術不僅帶來電子介質大量出現，而且還使以網絡為核心的虛擬介質成為可能。進入21世紀，無紙辦公催生了紅頭文件的電子化，電子文件在信息溝通中占有越來越重要的地位。但是，多媒體和虛擬介質的出現主要是為行政授權提供了方便快捷的技術，并未改變書面授權和口頭授權兩大基本形態。

1．書面授權，系上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規范、分層負責辦法、處理規程等都有明確規定的授權形式。不管所使用的介質如何，這里所謂文字形式包括工作說明書、組織手冊、職級規范、辦法條例、事務規章、工作分配表、上級對下級的工作訓令與指令等等。

2．口頭授權，系上級行政領導對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據會議所產生的工作分配。隨著多媒體介質的增多，直接面對面的口頭授權開始變得越來越少。需要注意的是，對于責任重大的事情，不宜采用此種方式。否則，將可能導致權責不清、互相扯皮、玩忽職守等后果。

（三）根據授權的合法程度和規范化、程序化的程度，行政授權還可以劃分為兩種類型：正式授權和非正式授權。

1．正式授權，是指行政主體依據法律規定并按照法定程序所進行的授權活動，換言之，即下屬行政人員根據其合法地位獲得相應職權的過程。這是通常情況下普遍采用的授權方式，其規范性和程序性都比較高，但相對古板。

2．非正式授權，是指無法律特別規定、或組織體系之外的非程序性授權。非正式授權一般都是在如下情況中采用的，即在工作過程中，下屬工作人員厭惡正式程序，或不愿遵守規定的程序，甚至抵制正式的授權。非正式授權主要使用于非正式組織大量存在的行政權力體系當中，其規范性和程序性較低，卻相對靈活。雖不屬于普遍現象，但非正式授權確是行政授權中所不可或缺的形式之一。

三、行政授權過程

（一）行政授權的條件

行政授權意義非常重大，事關管理成敗。一方面，進行授權既可以減少上級權力主體的負擔，使之有時間處理重大問題，又可以提高下屬的能力，充分發揮其專長，還可以對下級管理主體有巨大的激勵和推動作用。顯然，忽略授權必將影響到管理事業的成敗。另一方面，說授權意義重大，并不意味著在任何情況下都可以進行授權。須知授權是需要一定條件的，在條件不具備情況下進行授權也可能出現問題。

就行政管理而言，行政授權的條件至少可以理解為如下幾個方面：

1．行政授權需要良好的組織和人事基礎。

第一，行政管理的目標已經確立，方向正確，任務明確。行政工作的預期成果標準已經普遍制定，并且這些標準都是公平合理、切實可行的。

第二，行政組織機構已經建立，組織結構系統完善，要素完整，功能健全。這也就是說，“一個實現授權的組織需要明確的目標和堅強的領導”。

第三，行政首長認為組織內部的人事安排大致已經確定，不再擔心部屬的過分變動，而且被授權的下屬具有相應的權力能力和工作技能。

第四，“授權意味著信任”。這就要求行政組織各個層次的人員尤其是主管與部署之間彼此都能互相信任，組織內部氣氛和諧。授權者充分信任部署，也是人本主義在以任務為中心的授權過程中的體現。

第五，授權也需要相應組織文化的支持，要求行政組織文化與工作環境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。

2．行政授權還必須把握適當的時機。

第一，當行政首長工作負擔過重，而且下屬在工作中隨時都要請示領導，讓領導決定時，就必須進行授權。

第二，當行政組織的指揮系統中有人因工作或其他任務暫時離開，或者遇到高層職位缺位，組織又感到沒有適當人員接替時，必須進行適當授權。

第三，當行政機關力求開創新局面，重視解決新問題，行政首長必須集中精力專注于開拓創新和重大的組織工作目標時，需要進行適當授權。

第四，當有關工作人員并不在一處工作時，因為空間上的差別，容易造成不同的想法、不同的意見和不同的解決問題方式，這也需要有適當的授權。

3．從操作意義上講，行政授權還必須考慮工作需要，必須考慮一定的限度，這是行政授權的限制條件。通常，那些重復性、例行性、繁瑣性的工作，還有那些過于專業化的工作、或者行政首長不擅長的工作，都可以作為授權的工作內容。但是，行政授權不能將屬于上級主管職責范圍內的事務作為具體內容給予下級，這要視上級主管手中職權直接的控制幅度而定。一般而言，不應該授權的內容主要涉及：（1）授權本身的安排和處理，（2）成果和績效的評估，（3）紀律處分和態度勸告，（4）制定政策和總計劃，（5）機密任務和自己所接受的特派任務，（6）危機問題的解決方案，（7）復雜敏感的特殊任務。對于什么任務應該授權，什么任務不應該授權，著名管理學家泰羅所提出的“例外原則”，可以看作是界定授權工作界限的原則。所謂例外原則，指的是上級管理者把一般的日常例行性事務交給下屬處理，而自己保留對諸如重大政策決定和重要人事任免等例外事項的決定權。這樣，能夠保證上級管理者有時間和精力去考慮大政方針并研究重要的人事和財政等問題。

（二）行政授權的程序

明確了行政授權所需要的條件之后，隨之而來的便是怎樣進行授權的問題，亦即行政授權的程序和步驟。具體說來，它們是：

1．確定授權的工作內容。根據行政管理的目標和任務，行政領導必須先確定自己工作的內容與范圍，而后對這些工作進行分析比較，確定哪些事務是自己應該做的，哪些事務是應交由下屬或下級行政機關去處理的。

2．選擇授權的對象。確定行政授權的內容后，上級要根據指派給下級工作的性質、工作量的大小、事務的重要性與復雜性程度，選定授權的對象。為充分發揮行政授權的功能，上級應該根據授權內容選擇最適當的下屬。

3．規定授權工作應該達到的目標、成果以及完成工作的權限和應負的責任。授權工作的數量、質量、時限、權力范圍和獎懲的規定等，都必須做到明白無誤。因而，在授權工作中采用目標管理，不失為行之有效的方法。

4．正式授予權力。這是授權者與被授權者之間的契約或承諾的達成。授權者可以采取開會任命方式，也可以采取下發文件、任命書或聘任書等方式進行授權。被授權者可以口頭表示接受，也可以通過立軍令狀或簽訂合同等形式加以接受。

5．檢查評估授權成效。行政授權需要規定檢查授權成效的辦法，最好是避免對過程的不斷干預，而采用績效控制的方法。譬如，規定下屬定期填報表格、提出書面報告，規定主要負責人定期作述職報告，保證上下之間溝通渠道暢通。

（三）行政授權過程中授受關系的處理

行政授權的目的在于使行政系統內部上下一致，各盡所能，按照既定政策達成行政目標，完成行政任務。所以，盡管完整的過程必不可少，但過程只具有形式上的意義，建立良好的授受關系才是其真正的本質內涵。良好的授受關系是行政授權成功的象征，它應該貫穿于整個行政授權過程的始終。

那么，究竟怎樣才能處理好行政授權關系呢？這就要求人們在進行授權時，必須注意行政授權的條件，遵循行政權力分配的原則，尤其要保持授權者和受權者之間良好的信任和支持關系。國外學者提出的“3R式授權”在此是很值得借鑒的。所謂3R式授權，即在授權過程中要做到尊重下屬，保證下屬所需資源，并對在組織成長過程中做出重要貢獻的下屬進行再投資。其中，尊重（respect）、資源（resources）和再投資（re-investment）三個關鍵詞的第一個英文字母均為“R”，故此得名。3R式授權不失為處理授受關系的有效方式。

為達到有效授權的目的，在具體的行政授權過程中，行政授權主體還必須發揮能動作用，主動克服各方面的干擾，消除行政授權所可能遇到的障礙。這些障礙既包括主觀方面的，又包括客觀方面的。首先，行政授權主體要克服心理方面的障礙。行政授權主體主要的心理障礙有：（1）自負心理。主管有高度的優越感，過于自信，認為自己比下屬高明，不愿授權。（2）恐懼心理。主管不信任下屬，怕下屬沒有能力或不負責任，不敢放手讓下屬去做事情，唯恐鬧出亂子，貽誤工作。（3）猜疑心理。對于有潛力的下屬，上級主管害怕其做出成績，威脅自己的地位。帕金森定律中的妒賢嫉能癥，揭示的就是這種現象。（4）權力獨占欲。主管有強烈的控制欲望，喜歡大權獨攬，從而獲得心理上的滿足，故不愿分散手中的權力，以免削減自己的權勢。

其次，行政授權主體要克服能力方面的障礙。這種障礙存在的一般情況是，行政授權主體控制能力不夠，缺乏行政授權所需要的應變能力，以致當下級在行使權力過程中遇到困難和挫折時無可奈何。另一種情況是，授權主體根本就不具備相應的領導能力，不善于運用指導、督查與考核等方法。

再次，行政授權還要克服來自授權客體方面的障礙。行政授權的關鍵在于授權客體能夠接受權力。但是，就客體而言，障礙也是很多的。這主要表現為眼高手低，或能力有限等，從而無法接受權力。如果上級授權者事先不考慮這種情況而授予下屬權力，就有可能導致逆向授權現象的發生。所謂逆向授權，就是下屬將本應自己解決的問題上交，使上級授權主體反又成為授權的客體，成為下屬的犧牲品。這屬于行政授權的負面效應，是行政授權必須加以克服的。

復次，行政授權也要克服來自組織方面的障礙。因為授權的基本條件之一就是要有良好的組織基礎，所以這一點是不容忽視的。如果行政組織的機構不健全，組織的制度規則不完善，權責劃分不清，溝通線路不暢，這都將影響到行政授權過程中的授受關系，必須引起足夠重視。

最后，行政授權還必須克服來自環境方面的障礙。環境的變化經常影響到行政管理活動，行政授權活動自然也毫無例外。行政授權中的授受關系在原有的情況下可能暢通無阻，而換了另一種環境就可能是寸步難行。一旦權力授出，當因為環境變化而導致信息、資源、時空等因素發生了重大改變，而這些改變又都是授權主體乃至授權客體在授受關系發生之前所預料不及的，被授權者就很難圓滿完成任務。