第四節(jié) 行政權(quán)力行使

國家行政管理的目的與使命只有通過行政權(quán)力的運行才能實現(xiàn)。行政權(quán)力運行的過程就是行政主體分配和行使權(quán)力的過程。行政權(quán)力的行使過程即行政權(quán)力主體對客體施加影響、并使客體按照主體意愿采取行動的過程。這一過程包括計劃、組織、用人、指揮、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和反饋等一系列具體行為。行政權(quán)力的行使需要一定的基礎(chǔ)和手段，采用相應(yīng)的運作方式。在不同情況下，行政權(quán)力行使的程度會有所區(qū)別，這種差別反映出一個政府的效能。為保證政府廉潔高效地運轉(zhuǎn)，必須注意克服行政權(quán)力在行使過程中出現(xiàn)的負(fù)效應(yīng)。

一、行政權(quán)力行使的基礎(chǔ)、手段和影響力

（一）行政權(quán)力行使的基礎(chǔ)

行政權(quán)力行使的目的在于讓行政客體服從行政主體。這種服從是與行政權(quán)力的基礎(chǔ)分不開的。行政主體擁有了相應(yīng)的資源，操控了相應(yīng)的事物，便具備了支配客體的資本。亦即是說，行政主體獲得了相應(yīng)的權(quán)力基礎(chǔ)，也就擁有了使行政客體服從的手段。由于權(quán)力基礎(chǔ)的多樣性，行政主體行使權(quán)力從而對客體施加影響的手段也是多種多樣的。按照相應(yīng)的基礎(chǔ)來劃分，行政權(quán)力大致可以概括為以下幾種情況：

1．結(jié)構(gòu)性權(quán)力。結(jié)構(gòu)性權(quán)力即組織權(quán)力，其基礎(chǔ)是行政組織的層級結(jié)構(gòu)和組織分工，以及由此所帶來的地位差異。一般而言，“權(quán)力來自一個人在分工中和在機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)中所處的地位”。行政組織在社會學(xué)意義上稱作科層制，其結(jié)構(gòu)常被人們比作金字塔，這些都是就其層級性而言的。科層組織結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)有力的內(nèi)部約束機(jī)制，它通過層級制度安排，使每一級行政主體都擁有相應(yīng)的權(quán)力，每一個組織成員都有其適當(dāng)?shù)牡匚弧蛹壴礁撸匚辉街匾瑱?quán)力也就越大。與此同時，與科層結(jié)構(gòu)相一致的組織目標(biāo)結(jié)構(gòu)，也構(gòu)成強(qiáng)大的功能權(quán)力體系，把權(quán)力運行和組織目標(biāo)的實現(xiàn)緊密聯(lián)系起來，把權(quán)力責(zé)任、資源控制和利益的實現(xiàn)緊密聯(lián)系起來。根據(jù)權(quán)力運行的雙峰對稱原理，“組織只有贏得內(nèi)部對其目標(biāo)的服從時才能贏得外部的服從。其外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度”。行政客體對于結(jié)構(gòu)性權(quán)力的服從源于行政組織自上而下的層級約束力。

2．制度性權(quán)力。這種權(quán)力的基礎(chǔ)是行政組織結(jié)構(gòu)所賴以運行的制度規(guī)則、制度安排，也包括一些程序性規(guī)范和行為準(zhǔn)則。需要清楚的是，結(jié)構(gòu)和制度是兩個不同的概念。早在20世紀(jì)50年代，西蒙就明確區(qū)分了團(tuán)體（group）、組織（organization）和制度（institution）之間的涵義。20世紀(jì)末期，新制度主義又著力區(qū)分了組織與制度兩個不同的概念。行政主體通過集體行動的規(guī)章制度，可以迫使客體按照主體的意愿去行動。法律和倫理是制度性權(quán)力的兩種基本形態(tài)，二者的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成合法合理的權(quán)力。合法—合理權(quán)力是現(xiàn)代行政管理的基礎(chǔ)。既合法又合理的權(quán)力在社會看來才是具有正當(dāng)性的權(quán)力，行政客體對于制度權(quán)力的服從是和這種正當(dāng)性分不開的。

3．報酬性權(quán)力。報酬性權(quán)力起源于交換的不平衡性，此種權(quán)力的基礎(chǔ)是行政主體對于資源的控制，而這些資源又正是客體所希望得到的東西。如果主客體雙方實力相當(dāng)，彼此存在相等的依賴或影響，那就說明主體缺乏權(quán)力基礎(chǔ)。在大多數(shù)情況下，資源匱乏是行政管理中不可避免的問題，于是便產(chǎn)生了相互依賴關(guān)系，產(chǎn)生了權(quán)力與服從的關(guān)系。正如普費弗所揭示的，“一個影響相互依賴性質(zhì)和程度的至關(guān)重要的因素是資源的匱乏”。行政主體一旦控制了資源本身或控制了取得資源的途徑，它就擁有了相應(yīng)的權(quán)力，創(chuàng)造了相應(yīng)的權(quán)力格局。譬如在人力資源方面控制了工資報酬、職位和升遷的途徑，也就獲得了人事權(quán)力。行政客體對于報酬性權(quán)力的服從是一種不對稱的依賴或某種擺脫依賴的愿望，因為他們希望得到相應(yīng)的資源，就不得不依賴于某種既定的資源分配格局。

4．強(qiáng)制性權(quán)力。強(qiáng)制性權(quán)力的基礎(chǔ)是行政組織所擁有的威脅和懲罰手段。恩格斯講，“文明國家的一個最微不足道的警察，都擁有比氏族社會的全部機(jī)構(gòu)加在一起還要大的‘權(quán)威’”。這一方面說明了法律的意義，另一方面就是說明強(qiáng)制性權(quán)力的威力。行政主體可以依賴權(quán)力集中的勢能，利用物理的力量進(jìn)行制裁或威脅，強(qiáng)迫行政客體服從就范。這種權(quán)力最原始的形式就是體罰、鞭笞等手段的運用。現(xiàn)代社會則以科層的強(qiáng)制勢能為主，暴力通常只是一種后盾，而法律則是必要的依據(jù)。強(qiáng)制性權(quán)力離不開對于人身自由或公民權(quán)利的限制，因而在現(xiàn)代文明國家中，其使用自然也離不開一定的限度，必須依法進(jìn)行。行政客體對于強(qiáng)制性權(quán)力的服從是因為他們懼怕懲罰，懼怕失去自由與權(quán)利。

5．象征性權(quán)力。從一定意義上講，“組織權(quán)力是由組織符號體系的結(jié)構(gòu)所構(gòu)成并得以再現(xiàn)的”。在行政管理過程中，象征性的符號資源可以成為行政權(quán)力的基礎(chǔ)。構(gòu)成這種基礎(chǔ)的資源包括風(fēng)俗、倫理、輿論、宗教及意識形態(tài)等文化精神方面的因素，也包括語言、儀式和氛圍等行動方面的象征性因素，還包括徽標(biāo)、建筑物、設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)方面的象征性因素。著名權(quán)力分析大師哈羅德·拉斯維爾曾對權(quán)力的象征性資源進(jìn)行過專門分析，他甚至還專門強(qiáng)調(diào)了象征性資源的物質(zhì)表現(xiàn)形態(tài)。普費弗在分析組織權(quán)力時，亦曾對構(gòu)成象征性權(quán)力的主要因素進(jìn)行了概括。應(yīng)該說，象征性權(quán)力是行政權(quán)力最原始而又常新的基礎(chǔ)性資源，人們對于這種權(quán)力的服從主要是由于對象征性符號的精神敬畏。

6．知識性權(quán)力。知識性權(quán)力來源于專業(yè)、技術(shù)和信息等知識性資源，集中體現(xiàn)為專家所擁有的知識技能和信息處理能力，故也有人稱之為專家權(quán)力或信息權(quán)力。專家所掌握的關(guān)于人、事件或其他有助于預(yù)測未來行為方向的信息資源，以及作為專家對這些信息處理結(jié)果的知識，是行政權(quán)力的重要基礎(chǔ)。能夠帶來權(quán)力的知識不僅包括有關(guān)工作程序本身的技術(shù)知識，而且也包括對組織社會系統(tǒng)理解的知識。“如果我們把知識看作權(quán)力，那么對可交易信息的不同擁有就給予利用障礙阻止其擴(kuò)散的人以可觀的利益”，而且，“對信息的擁有造成了等級性的交易結(jié)構(gòu)”。就此意義而言，現(xiàn)代行政管理的重要特征在于，知識就是力量，信息就是權(quán)力。人們的服從來自于對專家知識水平的認(rèn)可和信息資源的依賴。

7．關(guān)系性權(quán)力。關(guān)系性權(quán)力的基礎(chǔ)是與行政主體相關(guān)的人際關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)、非正式組織等，這種資源是行政權(quán)力運行的重要社會資本。有人說，權(quán)力是由一個人在交流與社會網(wǎng)絡(luò)中的地位決定的。由于關(guān)系可以創(chuàng)造機(jī)會，增加施展權(quán)力的余地，現(xiàn)代思想家米歇爾·福柯（Michel Foucault）干脆把權(quán)力視作復(fù)雜的、不斷變化的關(guān)系域，每個人都是其中的一個元素。在這里，人際關(guān)系處理技巧和行政客體的情感支持是關(guān)系性權(quán)力的基礎(chǔ)。行政客體對于關(guān)系性權(quán)力的服從是基于一種非正式約束。

8．人格性權(quán)力。行政活動是通過人的行為體現(xiàn)出來的。人格性的行政權(quán)力取決于具有充任行政主體資格的個人。他們的才能、品德、智慧，處事風(fēng)格、技巧、作風(fēng)等，甚至體格特征，都可以構(gòu)成一種影響力使客體服從。榜樣的力量可以看作是這種權(quán)力。即所謂“其身正，不令而行”。人格性權(quán)力集中體現(xiàn)為個人魅力。魅力一詞原本來自神學(xué)，其意義是具有與生俱來的優(yōu)雅風(fēng)度。但人格性權(quán)力又不局限于個人魅力，它同時也包括與個人特質(zhì)相契合的情勢。人們對于人格性權(quán)力的服從來自于特定情勢下對作為行政主體的人的尊敬與愛戴。

（二）行政權(quán)力行使的手段

構(gòu)成行政權(quán)力基礎(chǔ)的各個方面是權(quán)力運行的重要資源。有了這些資源，行政權(quán)力的行使就擁有了各種相應(yīng)的手段。但是，僅有這些資源，行政權(quán)力還不足以自動運行。需要構(gòu)成行政權(quán)力資源的要素采取一定的組合方式，在行政主體意志的推動下，行政權(quán)力手段才能活動起來。

1．權(quán)力壓力。在行政權(quán)力行使過程中，行政主體會運用強(qiáng)制性權(quán)力基礎(chǔ)，通過物理學(xué)、生物學(xué)和心理學(xué)等方面的力量，以威脅、限制和恫嚇等形式，讓行政客體在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破壞，或處于危險境地，而行政客體要保證其自愿選擇和行為的能力，又離不開這些需要。這樣，當(dāng)行政客體不得不滿足的需要到了被剝奪的危險境地時，權(quán)力的壓力就開始起作用。一般情況下，將施加壓力的方式用于阻止人們的行為或行為傾向，比用來迫使人們按照給定方式行動更為有效。因為有壓力就有反作用力，所以，在行政管理過程中采用這種權(quán)力方式需要謹(jǐn)慎從事。又因為這種權(quán)力手段會傷及公民權(quán)利，故壓力的使用必須嚴(yán)格限定在法律允許的范圍之內(nèi)。

2．權(quán)力控制。權(quán)力控制是行政主體通過結(jié)構(gòu)權(quán)力和制度權(quán)力資源，以行政法規(guī)、命令、指示、規(guī)定、章程、要求等形式，按照行政組織的層級結(jié)構(gòu)明示，要求權(quán)力客體依主體的愿望行事。行政主體在使用這種權(quán)力手段時的假定是，人的行為程序原則上是可以編制的，可以通過外部影響保證行為的方向。當(dāng)行政主體的愿望引起客體的行為和傾向改變時，就說明行政主體控制了行政客體。控制手段多用于讓行政客體按照主體給定方式行動的情況下，是行政權(quán)力運行過程中所普遍采用的方式。在行政主體采用控制手段持續(xù)存在的狀態(tài)下，久而久之，行政客體受控的行為方式就會變成自動的行為方式，故權(quán)力控制手段較適合程序性的事務(wù)管理。

3．權(quán)力操縱。權(quán)力操縱是指行政主體通過限制信息供應(yīng)、進(jìn)行信息誤導(dǎo)或蒙蔽性宣傳等手段，隱瞞或部分隱瞞事實真相及行動目的，從而影響權(quán)力客體，并使權(quán)力客體采取行動以滿足權(quán)力主體的意愿。“當(dāng)掌權(quán)者對權(quán)力對象隱瞞他的意圖，即他希望產(chǎn)生的預(yù)期效果時，就是企圖操縱他們”。因而，權(quán)力操縱的重要特征就在于其“隱秘性”。它主要通過心理活動施加影響，“不僅促使受影響的人做別人想叫他做的事情，而且迫使他自愿做這件事情”。當(dāng)然，操縱也可能通過物質(zhì)利益的誘惑來完成。不管采取何種手段，在目的上的隱秘性是操縱的關(guān)鍵之所在。一旦“隱秘性”不復(fù)存在，“自愿”即告消失。由于權(quán)力操縱在倫理上的問題，這種方式不可避免會引起懷疑和不信任。即便是善意的操縱，即便是綜合運用權(quán)力行使的其他手段，就其廣延性、綜合性及強(qiáng)度而言，操縱的效果都是有限的。濫用操縱手段必然帶來行政權(quán)力的危機(jī)。

4．權(quán)力誘導(dǎo)。如果行政主體提出呼吁或勸告，并提供相應(yīng)的理由和誘因，行政客體根據(jù)自己的價值觀和目標(biāo)，經(jīng)過自主思考或獨立估量之后，接受行政主體的意見并將其作為自己行動的依據(jù)，那么，這種權(quán)力運作就是成功的誘導(dǎo)方式。誘導(dǎo)自然離不開物質(zhì)利益的誘因，但物質(zhì)誘因的使用重在獎勵而非剝奪。雖然誘導(dǎo)方式也和操縱方式一樣運用知識性權(quán)力資源，但它是在理性說服的條件下發(fā)生的，靠的是循循善誘和諄諄教導(dǎo)。因而，誘導(dǎo)方式在倫理上被認(rèn)為是一種良好手段，其應(yīng)用范圍比其他權(quán)力手段要廣泛得多。但因受到價值判斷的影響，這種權(quán)力行使方式和行政權(quán)力本身的正當(dāng)性密切相關(guān)。如果行政權(quán)力的合理性與合法性喪失或部分喪失，權(quán)力誘導(dǎo)手段就開始失去效力。和其他權(quán)力手段相比，權(quán)力壓力帶來的服從是被迫的，而權(quán)力控制帶來的服從盡管自動，權(quán)力操縱帶來的服從雖然自愿，但都不像權(quán)力誘導(dǎo)方式那樣，其所帶來的服從是自覺的。

（三）行政權(quán)力的影響力

為實現(xiàn)國家意志，達(dá)成行政目標(biāo)，行政權(quán)力必須依賴各種資源，采取各種手段和方式。從行政主體的角度看，客體按照主體意愿行動的數(shù)量與質(zhì)量，表明了主體自己影響力的狀況。而站在行政客體的角度，權(quán)力主體所施加的影響不見得都是自己樂于接受的。盡管行政權(quán)力的強(qiáng)制性可以造成某種不得不服從的效果，但這種服從未必都是心悅誠服。要分析不得不服從和心悅誠服之間的關(guān)系，就必須弄清權(quán)力和權(quán)威兩個不同的概念。

人們知道，權(quán)力是主體根據(jù)自己的目的去影響客體行為的能力，而權(quán)威則是權(quán)力和威信共同作用的結(jié)果。毋寧說，權(quán)威是主體令客體服從的一種權(quán)利資格，它是建立在主客體雙方認(rèn)同的基礎(chǔ)上的。赫伯特·西蒙就認(rèn)為，“權(quán)威關(guān)系包括上級和下屬的行為。只有當(dāng)雙方當(dāng)事人的行為確實發(fā)生時，他們之間才存在權(quán)威關(guān)系。”而真正理解權(quán)威的關(guān)鍵性問題在于“信服”，在于“對與特定決策有關(guān)事實前提或價值前提的一種信任”。可見，權(quán)力和權(quán)威之間有著明顯的區(qū)別。它們是：

第一，權(quán)力主要指一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的局面，使客體的行為符合于主體的目的；權(quán)威則主要是一種社會心理過程，它依靠某種威勢或威望來取得信任與贊同。

第二，權(quán)力通常是以強(qiáng)力作為后盾，具有某種強(qiáng)制性；而權(quán)威則主要是以合法性、正當(dāng)性、合理性作為依靠，具有一定的影響性。

第三，權(quán)力的作用不一定帶來服從的結(jié)果，客體的對抗和不服從是時常發(fā)生的；權(quán)威所起的作用則往往是心悅誠服，客體一般是基于認(rèn)同而進(jìn)行的服從。

可見，雖然權(quán)力和權(quán)威之間具有相關(guān)性，而且在多數(shù)情況下權(quán)力和權(quán)威是一致的，但由于它們之間存在著區(qū)別，故在特殊情況下，二者之間也可能發(fā)生分離。從歷時的情況看，專制時代權(quán)力和權(quán)威分離的現(xiàn)象比較突出，民主時代權(quán)力和權(quán)威一致的現(xiàn)象較為普遍。伯特蘭·羅素（Bertrand Russell）在分析這些現(xiàn)象時指出：“就大多數(shù)臣民而論，服從權(quán)力超出單一部落的國王的最初原因是恐懼，而不是贊成。”而到了自由民主的公民社會，乾坤就倒轉(zhuǎn)過來了。從共時的情況看，權(quán)力和權(quán)威分離的一種情況是，權(quán)力在組織活動中不起作用，不為客體所接受，導(dǎo)致有權(quán)力而無權(quán)威現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一種情況是，某些人并不處于一定的權(quán)力地位，但卻擁有相當(dāng)大的影響力，出現(xiàn)無權(quán)力而有權(quán)威的現(xiàn)象。因此，在行政權(quán)力行使過程中，行政主體應(yīng)該力求權(quán)力與權(quán)威的統(tǒng)一，并保證合法性與合理性的統(tǒng)一。從法理上講，一切行政手段都應(yīng)該是合法的。行政權(quán)力作為一種國家權(quán)力，其區(qū)別于其他權(quán)力手段的根本之點就在于此。然而，任何權(quán)力手段都未必具有天然的合理性，物理的強(qiáng)制并不意味著價值的正當(dāng)。因此，行政權(quán)力手段的正當(dāng)性與合理性就成為行政主體所不得不經(jīng)常考慮的問題。

二、行政權(quán)力行使的程度

（一）行政權(quán)力的行使程度與政府治理能力

行政主體在行使權(quán)力過程中，由于所采用的行政手段的權(quán)威性與正當(dāng)性不同，其所獲致的服從狀況不盡相同。也就是說，行政主體對于行政客體施加影響的過程，會表現(xiàn)出不同程度的差別。行政客體對于行政主體可能服從，也可能部分服從，還可能不服從。行政權(quán)力客體服從與主體的狀況，一般也就是社會成員對于政府的服從狀況。在這里，完全服從一般是不多見的，而不服從的情況也只有在反政府的過程中才會出現(xiàn)，經(jīng)常見到的情況是部分服從。部分服從又有程度不同的差別。如果客體對于主體的反應(yīng)能夠通過正常渠道發(fā)生反饋作用，或者社會公眾能夠保持正常的參與政府的活動，公民普遍擁護(hù)政府的政策，那么這就說明行政客體的服從度是比較高的。如果行政客體對于行政主體的正當(dāng)性表示懷疑，社會公眾不滿意政府的政策，常常通過非正常的渠道抗議政府，如非暴力反抗或局部暴力抵抗等情況的發(fā)生，那么這就是行政權(quán)力的服從度較低的表現(xiàn)。

分析可見，行政權(quán)力程度實際上是行政權(quán)力關(guān)系的一種表現(xiàn)形式。一切權(quán)力關(guān)系，都包含三種不同的屬性，行政權(quán)力也不例外。一個是權(quán)力的廣延性問題，即服從權(quán)力主體命令的客體數(shù)量，涉及權(quán)力控制的跨度、權(quán)力主體與權(quán)力客體在數(shù)量上的比例等；另一個是權(quán)力的綜合性問題，即權(quán)力主體能夠控制的權(quán)力客體活動領(lǐng)域的數(shù)量和范圍，也可以看作是權(quán)力主體掌握權(quán)力領(lǐng)域的數(shù)量和范圍；再一個是權(quán)力的強(qiáng)度，即權(quán)力主體發(fā)號施令在權(quán)力客體那里遇到阻力的大小，也就是在綜合性問題所涉及的領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力主體能夠做出有效選擇的程度。這三種屬性歸根結(jié)底表現(xiàn)為權(quán)力客體對于權(quán)力主體的服從情況。

行政客體對行政主體服從情況的差別，就表示了行政權(quán)力行使過程中不同的實現(xiàn)程度，簡稱行政權(quán)力程度。它是成功的權(quán)力行動與行使的權(quán)力行動之間的比率。行政權(quán)力程度同成功的權(quán)力行動之間成正比例關(guān)系。盡管對行政權(quán)力程度進(jìn)行數(shù)量化計算的難度極大，但是，有一點是可以肯定的：當(dāng)成功的權(quán)力行動是零數(shù)時，行政權(quán)力程度即為零。事實上，當(dāng)行使的權(quán)力行動是零數(shù)時，根本就沒有意義，談不上行政權(quán)力的行使問題。

行政權(quán)力程度是一個綜合指標(biāo)，它涉及權(quán)力行使的數(shù)量分量、廣延范圍、強(qiáng)度密度、成本代價等問題，既包括行政權(quán)力在運行過程中的增值，也包括其在運行過程中的損耗。它不僅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率和能力的統(tǒng)一便是政府的效能。所以，有效政府必須是既有效率又有能力的政府。

在思考行政權(quán)力的行使程度及其相關(guān)的政府治理能力時，人們免不了要涉及政府的“大”、“小”、“強(qiáng)”、“弱”等問題。其實，所謂“大政府”和“小政府”，并沒有明顯的界限。它們之間的主要區(qū)別在于政府治理的規(guī)范性原則、職能范圍、行為方式、實施方式和成本規(guī)模等方面，這些都屬于表象性的東西。根本的問題還要看政府治理的有效性，要看政府在集體行動和資源獲取及資源分配等方面作用的效果如何。

（二）影響行政權(quán)力行使程度的因素

行政權(quán)力的行使程度是由多種因素決定的。首先，行政權(quán)力目的與手段的合理性與正當(dāng)性是一個根本的因素。行政權(quán)力在行使過程中所憑借的資源、選擇的方式及其與行政目的之間的關(guān)系，行政客體對于行政權(quán)力目的的認(rèn)同等，都屬于這方面的影響因素。目的之合理性與正當(dāng)性直接影響到行政權(quán)力自身的權(quán)威性。行政權(quán)力的目的直接體現(xiàn)為政策目標(biāo)，這是與國家目標(biāo)相關(guān)的，其合理性與正當(dāng)性也就反映了國家權(quán)威的合法性。擁有合法性的國家權(quán)威往往體現(xiàn)了能夠為社會公眾所接受的價值體系。合法性的政策目標(biāo)是行政客體之所以服從的前提。行政權(quán)力目的的合理性與正當(dāng)性也會影響到行政手段的正確與否。而不同的行政手段，又能產(chǎn)生不同的行政管理效果。當(dāng)然，在某些情況下，正確的目的也可能產(chǎn)生某種不正確的手段。但是，從整體上講，保證行政權(quán)力目的與手段的合理與統(tǒng)一，是實現(xiàn)有效政府的首要前提。

其次，影響行政權(quán)力行使程度的另一個因素是行政權(quán)力的強(qiáng)度。強(qiáng)度的大小取決于行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)，更取決于行政權(quán)力的基礎(chǔ)。行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)無論是靜態(tài)方面還是動態(tài)方面，一般是相對穩(wěn)定的，只有在改革調(diào)整時期才發(fā)生明顯變化，影響到行政權(quán)力強(qiáng)度。而行政權(quán)力的基礎(chǔ)則經(jīng)常以變量的形式出現(xiàn)。如前所述的行政權(quán)力的各種基礎(chǔ)，基本上可以概括為兩個大的主要方面，其一是分配的基礎(chǔ)，其二是個人的基礎(chǔ)。所謂分配基礎(chǔ)，是指與職位相關(guān)的行政權(quán)力。它是通過行政權(quán)力分配而來的，在行政權(quán)力行使過程中體現(xiàn)為職務(wù)權(quán)威和法的權(quán)威。這種基礎(chǔ)雖然與行政權(quán)力結(jié)構(gòu)相關(guān)，也具有相應(yīng)的穩(wěn)定性，但因為行政權(quán)力人格化與非人格化的張力集中體現(xiàn)于此，所以其變動性也相當(dāng)突出。加之，不同層次上及不同功能方面的職位權(quán)力，其權(quán)威的大小也是不一樣的，因而在行使過程中的作用也各不相同。所謂個人基礎(chǔ)，是指作為行政權(quán)力主體的個人自身可能帶來的某種權(quán)力，包括品質(zhì)、經(jīng)驗、知識、專長等方面的影響力。個人權(quán)力在行使過程中體現(xiàn)為人格權(quán)威和技術(shù)權(quán)威。這種權(quán)威的大小是因人而異的，所以，用人是行政權(quán)力行使過程中非常重要的環(huán)節(jié)。個人權(quán)力在行政權(quán)力行使過程中的作用不容忽視。在現(xiàn)實中，經(jīng)常出現(xiàn)一種現(xiàn)象，因其在位人員不同，相同職位權(quán)力的行使程度也會有所不同，原因就在于此。

再次，影響行政權(quán)力實現(xiàn)程度的因素也包括行政客體的潛在能力問題。作為行政客體的個人，其財富的多寡、教育水平的高低、文化知識的多少和技術(shù)能力的強(qiáng)弱，都在很大程度上影響到行政客體的認(rèn)知與行為能力，影響到客體對于政府政策與法令的認(rèn)同與反應(yīng)程度。就作為行政客體的社會集團(tuán)與社會組織來說，它們潛在能力的最佳組合與整體效應(yīng)，對其每一個成員能力的發(fā)揮都有很大的影響。

復(fù)次，影響行政權(quán)力實現(xiàn)程度的因素也包括行政權(quán)力作用的范圍。范圍的大小需要視權(quán)力強(qiáng)度、權(quán)力基礎(chǔ)、權(quán)力手段、社會發(fā)展水平等情況而定。超越行政權(quán)力的能力發(fā)展，無視行政客體的認(rèn)同，而一味追求過大、過寬的管理范圍，行政權(quán)力在行使過程中就有可能發(fā)生衰減或衰變，影響行政權(quán)力的最終實現(xiàn)。所以，不論“最小的政府就是最好的政府”這一命題是否正確，我們至少可以認(rèn)為，大政府未必就是好政府。

最后，影響行政權(quán)力實現(xiàn)程度的因素還包括行政環(huán)境問題。無論是政治環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境和國際環(huán)境等外部環(huán)境，抑或行政文化、行政氛圍等內(nèi)部環(huán)境，都對行政權(quán)力的行使起著一定的制約作用。其中，一個國家的政治遺產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是影響行政權(quán)力行使程度的重要因素。

三、行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)及其克服

（一）行政權(quán)力行使過程中的負(fù)效應(yīng)

在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展過程中，行政權(quán)力具有雙重作用。一方面，它在維護(hù)社會秩序、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增進(jìn)公共利益、保障公民權(quán)利方面會起到積極的能動作用。另一方面，行政權(quán)力也可能帶來社會矛盾，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、損害公共利益，甚至侵犯公民權(quán)利，起到消極的負(fù)面作用。所以，對于行政權(quán)力行使過程中有可能產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，必須引起足夠的重視。行政權(quán)力的負(fù)效應(yīng)是行政主體在行使權(quán)力過程中所產(chǎn)生的某種結(jié)果，這是一種違背公共利益和行政根本目的的現(xiàn)象。它主要表現(xiàn)為：

第一，利益倒錯，公仆變成為主人。行政權(quán)力的根本目的是要實現(xiàn)表現(xiàn)為國家意志的公共利益。但是，由于行政權(quán)力在特定條件下的自利性，又由于行政權(quán)力在行使時必然有一個人格化的過程，亦即是說，行政科層制結(jié)構(gòu)中需要安排大量擁有固定職位、并領(lǐng)取一定薪俸的公職人員。他們不可避免地都有自己的特殊利益。如果缺乏相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和權(quán)力制約機(jī)制，公職人員不能通過正常渠道滿足自己的利益要求，那么，在行政權(quán)力行使過程中，他們就有可能為了追求自己的特殊利益而置國家利益于不顧，用公共行政權(quán)力去滿足私人的需要。加之在歷史跨入文明社會的門檻后，權(quán)力“決定幾乎所有的由社會所擁有的剩余產(chǎn)品的分配”。這樣一來，行政腐敗現(xiàn)象就很容易發(fā)生，公共管理者有可能變成貪官污吏，甚至由社會公仆變成社會主人。

第二，權(quán)力角逐，手段變成為目的。行政權(quán)力雖然是由社會中少數(shù)人行使的權(quán)力，但它應(yīng)該是為全體社會公眾服務(wù)的權(quán)力。從本質(zhì)上講，行政權(quán)力只是實現(xiàn)國家目的的一種手段。但是，由于行政權(quán)力自身的層次性能夠帶來利益的差別，加之行政權(quán)力又擁有有效的行為手段，這樣，在行政權(quán)力行使過程中，人們就容易產(chǎn)生“權(quán)力崇拜”意識。在權(quán)力崇拜意識的支配下，人們有可能為追求權(quán)力而互相角逐，全然不顧自己肩負(fù)的使命，甚至把權(quán)力追求作為自己一切行為的主要目的，不擇手段地往上爬，最后達(dá)到自己所不能勝任的職位。組織理論中著名的彼得原理就解釋了這種現(xiàn)象。權(quán)力角逐的結(jié)果，會導(dǎo)致行政權(quán)力手段與目的的本末倒置。這比在官僚制度中因人們過分遵從而帶來的組織“目標(biāo)置換”要更為嚴(yán)重。

第三，權(quán)力僭越，職權(quán)擴(kuò)張為特權(quán)。行政權(quán)力作為政治權(quán)力的一種，同樣具有能夠?qū)ι鐣r值進(jìn)行權(quán)威性分配和再分配的功能。正因為如此，公職人員有可能利用手中的權(quán)力攫取私利。在正常情況下，行政權(quán)力不僅具有集中統(tǒng)一的特性，而且存在一種自然增長的趨勢。當(dāng)遇有權(quán)力行使對象不明、范圍不清或其他有利可圖的情況時，行政越權(quán)現(xiàn)象就更可能發(fā)生。而當(dāng)遇有不利于自己的情況時，行政權(quán)力主體又總是盡量利用權(quán)力進(jìn)行規(guī)避。這就是為什么特權(quán)現(xiàn)象在行政權(quán)力行使過程中時有發(fā)生的根本原因。

第四，傳統(tǒng)慣性，導(dǎo)致權(quán)力濫用。在行政權(quán)力既歸少數(shù)人所有、又歸少數(shù)人支配行使的社會形態(tài)中，利益倒錯、權(quán)力角逐和特權(quán)化等腐敗現(xiàn)象是司空見慣的事情。在現(xiàn)代民主社會，行政權(quán)力本質(zhì)上歸全體公民所有。這本來是人類歷史的重大進(jìn)步，但由于經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平的限制，由于社會分工結(jié)構(gòu)的制約，由于行政權(quán)力本身集中的特性，公共行政權(quán)力又不得不由少數(shù)人來行使。因此，在相當(dāng)長的歷史時期，行政權(quán)力依然保留著許多原有的特性。另外，這里還有行政文化傳統(tǒng)的影響在起作用。正如恩格斯所言：“人們從小就習(xí)慣于認(rèn)為，全社會的公共事業(yè)和公共利益像迄今為止那樣，由國家和國家的地位優(yōu)越的官吏來處理和保護(hù)”，所以，在行政權(quán)力行使過程中，上述腐敗現(xiàn)象在一定范圍和一定程度上還會有所發(fā)生。這種死灰復(fù)燃現(xiàn)象系由多種社會“基因”所導(dǎo)致的遺傳現(xiàn)象。現(xiàn)代社會中行政權(quán)力的擁有者要正視這種現(xiàn)象，既不能驚慌失措，也不能掉以輕心，關(guān)鍵是要建立完善的權(quán)力制約機(jī)制，以防止并糾正行政權(quán)力行使的負(fù)效應(yīng)。

（二）行政權(quán)力的制約機(jī)制

行政權(quán)力行使過程中負(fù)效應(yīng)出現(xiàn)的原因多種多樣，有政治背景的影響，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，有社會心理的助虐，有文化積淀的掣肘，但更主要的還來自于行政權(quán)力作為權(quán)力自身的特性。

由于行政權(quán)力自身具有膨脹特性，在不受約束的情況下，其結(jié)果會是非常危險的。其實，任何權(quán)力在不受約束的情況下都會產(chǎn)生腐敗。早在18世紀(jì)，孟德斯鳩就向人們揭示了這一規(guī)律。他明確指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。到了19世紀(jì)，約翰·阿克頓勛爵（Lord John Acton）又進(jìn)一步將其概括為權(quán)力腐敗定律，即“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗”。這一定律到20世紀(jì)上升為政治理論的主要命題之一。正因為如此，對于行政權(quán)力的制約必須是與行政權(quán)力同生并存的東西。這就要求人們在完善行政權(quán)力的同時，必須建立完善合理的制約機(jī)制，以求最大限度地防止和克服隨時可能出現(xiàn)的負(fù)效應(yīng)。

行政權(quán)力的制約機(jī)制首先包括他律機(jī)制。孟德斯鳩認(rèn)為，“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。分權(quán)與制衡是現(xiàn)代政治權(quán)力安排的必然規(guī)律。所以，他律機(jī)制在行政權(quán)力制約機(jī)制中帶有根本性質(zhì)。他律機(jī)制也就是其他政治權(quán)力以及行政客體對于行政權(quán)力主體的制約，這主要包括立法權(quán)力和司法權(quán)力等行政權(quán)力之外的國家權(quán)力的監(jiān)控、政黨政治權(quán)力的監(jiān)督、輿論權(quán)力的監(jiān)督、公民和公民集團(tuán)的監(jiān)督等多種形式。需要清楚的是，監(jiān)督制約絕不等于干涉內(nèi)部事務(wù)或越俎代庖，而是要通過法律制度形成一套規(guī)則體系，并形成發(fā)現(xiàn)違反規(guī)則和糾正違反規(guī)則的機(jī)制。這樣，才能真正適應(yīng)現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的趨勢，實現(xiàn)法治行政。

行政權(quán)力的制約機(jī)制還包括自律機(jī)制，即行政權(quán)力自身所應(yīng)具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協(xié)調(diào)機(jī)制、行政責(zé)任機(jī)制和行政倫理機(jī)制。行政權(quán)力的自律機(jī)制意味著，行政主體內(nèi)部的利益分配與利益協(xié)調(diào)必須有一套健全完善的制度，行政主體必須具有明確的責(zé)任與義務(wù)并忠實履行之，公務(wù)人員必須忠誠努力、遵守紀(jì)律、執(zhí)行法律、履行行政職責(zé)、服從上級指揮、尊重公民權(quán)利、關(guān)注社會未來。這里需要指出的是，自律機(jī)制必須是建立在相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之上的機(jī)制，自律機(jī)制還必須和他律機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，行政權(quán)力才能真正得到制約，其行使也才能真正符合于公共利益，從而達(dá)成推動社會進(jìn)步、實現(xiàn)社會和諧之目的。