第二節 行政權力分配

行政權力結構的層次性和行政權力目的的可分性，決定了行政權力不可能鐵板一塊地進行活動。它需要劃分為若干系統和層次，并在此基礎上進行分工，這就必然帶來行政權力的分配問題。實際上，行政權力分配乃是行政組織內部的結構分化和功能分割問題，而行政機構的設置和職能配置就是行政權力分配的外在表現形式。

一、行政權力分配的方式與途徑

（一）行政權力的分配方式

1．結構性分配。這是根據行政權力的層次性而對其所做的縱向垂直性分割。此種分配所形成的結果是行政組織的結構權力。結構權力使行政主體呈現出層級性的差別。結構性權力的大小應該與其所在權力層次的高低成正比，層次越高，權力也就越大。在結構性分配過程中，影響行政權力層級性的最直接最主要因素就是其權力幅度的大小。因此，處理好管理層次與管理幅度之間的關系，就成為行政機構設置的基本問題。

2．功能性分配。這是根據行政權力所承擔的任務及其客體的狀況而對它進行的橫向水平分割。此種分配所形成的結果是行政組織的功能性權力。功能性權力使行政主體呈現出職能上的差別。功能性權力的大小往往同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，權力也就越大。行政權力的功能性分配在具體行政組織當中，就表現為行政機構設置中部門與部門之間的關系安排。

結構性劃分與功能性分割是行政權力分配的兩種基本方式。這兩種分配方式使行政權力主體在每一個層次、每一個部分都擁有相應的權力。作為行政權力總體運行過程的行政管理活動，就是在這些分配基礎上實現的。

（二）行政權力分配的途徑

行政權力的分配主要是通過逐級授權的途徑實現的。所謂行政授權，就是較高層次的行政主體授予下級行政主體以一定的責任與管理權限，使下級行政主體在上級的監控下獲得某種自主行使的權力。這種授權是按照行政權力的層級性逐級實現的，上級行政主體通過法律或條例，將行政權力按照層級原則授予下級，逐級類推，然后由各級領導負責完成相應的任務。行政授權不僅僅是行政權力結構性分配的主要途徑，而且在行政權力的功能性分配中也是常見的基本途徑，其用途很廣，形式多樣。對此，本章下一節將專門論述。

行政權力分配的另一種途徑是所謂權力下放。這是現代社會許多國家為實現治理活動的因地制宜或因事制宜，而對行政權力進行的一種分配。權力下放與逐級授權不同。行政權力一旦下放后，上級行政主體只做一般原則上的指導與檢查，不過多干涉下級行政權力的具體行使。比較而言，逐級授權只是為了執行任務的方便而采取的一種措施，它一般不影響上級行政主體原本擁有的行政權力。權力下放不像逐級行政授權那樣，可以經常性、普遍性地運用。它只存在于一定條件下行政權力的結構性分配當中。

行政權力分配的再一種途徑就是權力“外放”。所謂“外放”，是針對權力下放而言的。與權力下放旨在解決行政主體內部相互之間的權力關系不同，權力外放主要在于解決行政權力主體和社會權力主體之間的關系，實際上也就是行政組織與社會經濟組織之間功能的重新劃分。由于行政權力外放涉及政府與社會的關系，觸及國家治理過程中帶有根本性的問題，所以它只有在國家行政權力體制進行根本調整時才大量出現。世界上曾經出現的關于“大政府”“小政府”的討論，中國行政改革中的政府職能轉變，都涉及這種權力分配途徑。

行政權力分配還有一種常見的途徑即地方自治。這是中央和地方之間行政權力分配的特殊形式。這種特殊的權力分配途徑在不同國家有著不同的情況。在單一制國家中，地方自治權力往往是由中央政府規定的，這種自治權力與中央政府的權力相一致。為了提高行政效率，或由于某種政治原因，地方自治權力的大小可能會因國家政策不同而有所增減。此其一。其二，在復合制國家當中，尤其像美國、瑞士等聯邦制國家，其地方行政機構的自治權力往往是地方所固有，待中央政府成立之后通過相互約定而保留下來的。在相互約定的情況下，地方自治主體所擁有的行政權力是中央政府所不能隨意侵犯的。

（三）行政權力的再分配

行政權力的分配不可能是一勞永逸的事情。因為社會變化不斷帶來行政權力客體的變化，人們的認識也在不斷地深化和提高，行政權力自身也有一個逐漸發展的過程，所以，行政權力分配還涉及一個不斷的再分配問題。行政權力的再分配一般有兩種情況：一種是外源型行政權力再分配，即隨著整個社會利益的調整和政治權力的再分配而進行的行政權力再分配。由于社會政治經濟狀況發生了重大變化，社會利益結構的重新組合引起經濟體制的變革，或引起政治體制的變革，或者是引起政治體制、經濟體制同時發生變革。在這種情況下，行政權力由于受到來自行政體系外部的巨大壓力，需要進行變革性調整。此乃行政管理體制的全面改革。另一種是內源型再分配，即在既定的政治、經濟體制之內，由于行政體系內部的權力主體或對象發生了局部變化，行政權力需要做小幅度調整，在計劃、組織、人事和服務的產出等方面發生相應變化。這種情況稱作行政改組，主要表現為機構的改變、撤銷、合并甚至擴大等，且屬于行政組織內部經常發生的保持平衡的行為。行政改組的主要原因可以概括為六個大的方面：“（1）機構所在的地區擴大，人口增加或者接受服務的人數增加；（2）由于面臨新問題，機構的職責有了改變；（3）某項政府計劃的宗旨有了改變；（4）新技術、新設備和先進知識的影響；（5）人員資格有了改變（通常指提高）;（6）由于上級有所行動，常使下屬單位發生改變”。

可見，行政權力再分配并不總是帶來體制的根本變革。與行政權力再分配的兩種情況相適應，作為其外在表現形式的行政改革表現為兩種情況：一是作為外源型行政權力再分配表現形式的突破性改革，即新舊行政體制的交替；二是作為內源型行政權力再分配表現形式的經常性改革，即行政體系通常所進行的小幅度的個別調整。兩種形式的行政改革，都推動了行政權力的不斷發展。

（四）行政權力的人格化

行政權力主體包括人的因素，行政權力的客體也包括人的因素，行政權力的運行只有靠人才能實現。這一方面要有行使權力、發號施令的人，另一方面也要有服從命令、聽從指揮的人。因此，在行政權力分配過程中，權力與人的結合就成為關鍵的一環。這種結合過程便是行政權力人格化的過程，行政權力人格化的過程通過人事行政過程而得以實現。無論是結構性行政權力，抑或是功能性行政權力，都包含著一系列的職位，這些職位都是需要人來承擔的，行政權力的分配最終也是將權力授予特定的人。只有在人發揮了作用之后，行政機構才具有活的動力，整個行政權力主體也才能運轉起來。

但是，從本質上講，行政權力分配的對象是特定的行政職位，而不是具體的人。人只有在取得了一定的職位之后，才擁有行政權力。這種與職位相聯系的權力就是職權。雖然整體的行政權力屬于公共權力，但當其分解為具體的職權之后，它就與占據一定職位的人的利益產生了相關性。這樣，如果沒有對于擁有自己利益、占據相應職位的人的約束，濫用職權的現象就不可避免會出現。所以，馬克斯·韋伯在論述行政權力時特別強調非人格化的意義。他認為，行政管理必須采取合理的形式主義，用義務的壓力取代感情的支配，用人人平等的觀念取代因人而異的做法，用非個人制度的規則取代個人號令，以對法和制度規范的服從取代對個人命令的服從。行政權力非人格化的根本在于制度化。“行政管理就是在法律規則限制之內，并且根據一些得到團體制度許可的、甚至沒有違迕團體制度的、可以普遍標明的原則，合理地維護團體制度所規定的利益”。當然，由于韋伯過分強調義務的壓力和團體的利益，其非人格化論斷也遭致許多攻擊。實際上，人們對于韋伯的批評在很大程度上反映的是行政權力人格化與非人格化之間內在的張力。如果我們充分考慮權利義務之間應有的對應關系，將個人的情感和利益也納入權利義務關系當中，韋伯所謂非人格化的制度安排也未嘗不是有效的解決方案。

鑒于人格化與非人格化之間的沖突，在行政權力分配過程中必須認真處理好權力、機構、職位和個人之間的關系，建立合理界定權利義務關系的制度化機制。所以，與制度化相應的“普遍標明”的原則，就成為行政權力分配過程中必不可少的了。

二、行政權力分配的原則

在行政管理實踐中，確保行政權力的合理分配，是各級行政主體有效行使行政權力的基本前提和重要步驟。為此，行政權力分配必須遵循相應的分配原則。

（一）程序必須合法

合法性是行政權力的重要特征，也是其運行的根本保證。行政權力分配首先必須嚴格按照合理—合法的規則進行。只有程序合法，行政權力才能保證有明確的法律依據，也才能獲得行政客體乃至全社會的認可與接受，從而也才能具有足夠的權威。行政權力的合理—合法性要求：第一，上級行政主體在分配權力的過程中要本著合理的行政目的，依照明確的法律法規來進行分配，不得隨心所欲；第二，應兼顧層次性與功能差異兩種因素，適當進行權力分配，過大或者過小都是不足取的；第三，行政權力分配不能以人為基礎，必須以事為準繩，從而保證權力的穩定性。

（二）職權必須分明

在行政權力分配過程中，每一個層次、每一個部門的權力都必須做出明確無誤的規定。權限劃分既要考慮到行政主體內部上級的權力控制能力和下級的權力承受能力，又要考慮到行政客體的范圍等問題。行政權力分配的對象既不能有職無權，也不能權大于職。職位與權力要保持切實的統一，否則，就會引起行政組織內部的矛盾，甚至會發生權力爭奪現象，導致某種無序化狀態，影響行政管理活動的正常進行。

（三）權責必須一致

比職權更本質的東西是職責，也就是與職權相應的責任和義務。權力與責任、義務是不能分離的。行政權力來自公民及國家政治機關的授權，也來自上級行政機關的授權。因此，要對其授權的主體負責，行政權力所要負起的責任既包括政治層面的責任，也包括管理層面的責任。每一級的行政權力主體既要對公民、憲法及國家政治權力負有相應的政治責任和義務，又要對它的上級機關、行政法規和行政制度負有相應的責任。權責分離的現象，無論有權無責抑或有責無權，都是在行政權力分配過程中所應該防止的。不僅如此，權力的大小也必須同責任的大小相一致。權大于責會導致權力濫用，責大于權會導致工作無法開展。所以，在行政權力的分配過程中，還應該把握權力與責任的匹配。行政責任一般是通過法律后果表現出來的，權責一致是實現法治行政、建立法治國家的重要步驟。

（四）權利必須明確

行政權力主體完成職責的過程就是承擔義務的過程。人們知道，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。因此，權利和利益問題在行政權力分配過程中也是一個不容忽視的因素。行政權力分配必須考慮每一個行政主體在恪盡厥責后應得的利益和應該享受的權利。滿足了這些要求，行政權力的行使才能獲得現實的動力。需要指出的是，和權利與利益直接相關的應該是行政責任，而不能簡單根據權力的大小來進行分配。否則，不僅責任無定，行政權力分配過程本身還會成為官本位滋生的土壤。

（五）內容必須全面

在行政權力分配過程中，各級行政主體都應獲得與其權力層次及功能相一致的全面的職權。權力主體在人權、財權和物權各方面應該齊備，缺一不可。行政主體既要有權指揮一定數量的下級人員，又要有權調配和使用一定數量的物資或一定數額的資金。同時，各級行政權力主體在如上所述的職位、權力、責任和權利、利益等方面，也必須實現完整的結合。唯有在分配時保證內容的全面，行政權力才能成為完整統一的體系而發揮作用。

三、行政權力分配過程中的相關問題

（一）行政權力分配與政治授權的關系

行政權力是一種執行性的權力，它來自于人民及其代議機關，這便是政治授權問題。

政治授權也有層次之分。譬如在中國，全國人民代表大會與中央行政機關之間、地方各級人民代表大會與地方各級行政機關之間，都存在政治授權關系。這種授權與行政權力分配過程中的行政授權是不同的。行政權力分配是行政權力體系內部不同層次主體之間的權力分配，而政治授權則是行政權力的外部來源。不同層次的政治授權可以看成是對行政權力在多級分配過程當中能量消耗的補充。政治授權和行政授權之間的區別，實際上是立法權力與行政權力之間的關系問題。

（二）集權與分權之間的關系

與行政權力的兩種分配方式相適應，行政權力分配當中的集權與分權關系也包括兩種情況。一種是結構性權力的集中與分散問題，即國家行政機關內部中央與地方、上級政府與下級政府之間的關系。另一種情況是功能性權力的集中與分散問題，即在行政職能和任務方面權力主體對于客體之間的關系。前者乃“集”與“分”的關系，后者乃“收”與“放”的關系。無論是集分關系，還是收放關系，都必須使權力在集中與分散之間保持一個恰當的度。行政權力過于分散會使行政工作遲滯不前乃至宏觀失控，行政權力過于集中又有出現專制甚至是獨裁的可能。隨著社會公共事務的逐漸增多，行政客體日益龐大，行政環境更加復雜多變，上級行政機關又無力事事過問，適當地分散權力給下級主體或客體也是大勢所趨。

（三）權利與義務之間的關系

在行政權力分配過程中，還有一個現象值得注意，那就是行政主體因為特殊需要，具有某些不受一般行政法規約束的權力，這些權力美國行政法將其稱為行政特權，而法國習慣上稱其為“公務優先權”，我國也有人把它叫做行政優先權。行政特權實際上是一些法定的特殊權力，它主要有幾種情況：（1）某些行政主體為保衛國家利益、維持公共秩序，有權在特殊情況下采取必要的措施，包括一些同保護人身自由、集會和言論自由等公民權利相沖突的緊急狀態；（2）某些涉及國家安全、對外關系等方面的行政決定或行政措施的審查權，往往有專門的國家機關去執行；（3）某些擔任特殊公職的行政人員，如在行政機構中執行監督、審查或準司法職責的行政人員，享有某種保護其工作進行的行政豁免權；（4）行政主體還擁有獲得社會協助權以及其他的非常情況下的自由裁量權等。

行政特權是一種很特殊的權力。它的授予，固然能滿足工作的某種需要，但處理不好又可能導致非法侵害公民的正當權利。實際上，行政特權的特殊還表現在另一個方面，特殊的權力意味著特殊的權利，它是以特殊的義務為前提的。對于犧牲相應權利的公民而言，他們需要行政主體盡到特殊的義務來交換。行政主體與客體之間這種特殊的權利義務關系也仍然是一種對應關系。行政主體不能只享有特殊權利而不履行特殊義務。從法理上講，“行政權一旦形成，便與公民權利結成一種既互相依存，又相互對立的關系。在行政主體與相對方形成的關系中，一方權力（權利）的實現，要求另一方履行相應的義務。每一方既是權利主體又是義務主體，雙方的權利義務在總體上應是平衡的。”因此，行政特權的授予必須謹慎，既要有特殊的需要作為前提，又要有特殊的責任義務作為基礎，執行時也要有一定的制約機制，而且還必須符合憲法的規定。在行政權力分配過程中，絕不因為行政特權而導致行政機關或行政人員不受任何法律約束的“特權”現象，導致只擁有行政特權而不盡特殊義務和責任的“特殊公民”。