第三章 行政權力

第一節 行政權力概述

一切行政活動都是通過行政權力的運行來實現的?！靶姓芾淼纳€就是權力。權力的獲得、保持、增長、削弱和喪失是實踐工作者和研究者所不能忽視的。忽視了這點，其后果幾乎可以肯定就會是喪失現實性和導致失敗”。無論就邏輯而言還是從實踐來看，如果一個行政機構缺乏相應的權力，那么這個行政機構在行政管理中就會喪失實際的效力。因而，行政權力是一切行政現象的基礎。人們對于行政權力的探討由來已久。它作為一種權力現象，既有一般權力的共同特征，又有著不同于其他權力的特殊內容、結構功能和發展規律。

一、行政權力的涵義

在人類社會生活當中，凡是有組織的地方都存在權力現象。一般說來，權力是根據行使者的目的去影響他人行為的能力，其內容包括主體、客體、目的、作用和結果等方面。人們依據不同的標準，將權力作了多種不同的劃分。如果就其性質而言，權力可以劃分為政治權力、經濟權力、社會權力等等。不言而喻，行政權力屬于政治權力中的一種。

那么，什么是政治權力呢？簡而言之，政治權力就是某一政治主體依靠一定的政治強制力，為達到某種目標而在實際政治過程中體現出來的對于政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對于社會價值的支配手段。在這里，政治主體主要指政府、政黨和其他社會政治集團、社會政治人物等。社會價值是指具有某種社會效用的東西。它既包括像財富、人力資源、自然資源等經濟方面的東西，也包括諸如地位、機會、知識、榮譽等非經濟方面的東西，還包括政治權力本身。

行政權力作為政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力的這一定義，包括以下五個方面的主要內容：

第一，行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員。

通常，人們對于行政權力主體的理解是不盡一致的，這有狹義、較狹義、廣義之分。狹義的理解認為，行政權力的主體就是狹義的政府，亦即國家行政機關。較狹義的理解認為，除國家行政機關之外，立法和司法機關或者其中的某些機構都可作為行政權力的主體，原因在于立法和司法機關當中都有執行性的行政事務存在，也就是說，行政主體應該是廣義的政府。廣義的理解認為，行政權力普遍存在于各種公共組織當中，因而行政主體也就等于是公共管理主體。照此說法，不僅政府，就連非政府組織、政黨和各種社會團體也都可以成為行政權力的主體。

我們認為，行政權力主體應該是國家機關中的一種，即專司行政管理職能的行政機關。至于其他國家機關、非政府組織和其他各種社會組織，它們為開展其業務活動，也具有負責組織管理工作的機構。對于這類機構，我們稱之為“準行政主體”。“準”表示程度上雖不完全夠，但可以作為某類事物看待?！皽市姓黧w”所擁有的管理權力盡管和行政權力有諸多相似之處，但不具備行政權力的全部功能和特征，故只能把這些權力叫做“準行政權力”，或曰“行政性權力”?，F代治理理論從管理的公共性特征角度，把行政主體和準行政主體都歸為公共管理主體的范疇。

第二，行政權力的根本目標，是通過執行國家的法律和政策有效地實現國家意志。

國家意志集中體現國家利益。不管國家利益是代表全社會，還是代表某些強勢集團，抑或代表某種社會階級，從形式上看它都以公共利益的面目出現。公共利益既不簡單等于某種社會集團或黨派利益，也絕不是各種不同社會利益的簡單相加，而是體現為在國家意志形成過程中各種政治勢力意志的合力狀態。在現代社會中，公共權力通過一定的憲政制度安排而體現為國家權力，公共利益則通過一定的憲法原則而體現為國家意志。公共利益和公共權力都是某種特定的力量均衡結構。在實際的政治力量對比中，強勢集團往往占據優勢地位，所以從本質上講，國家意志主要代表的是社會強勢集團或階級的利益。盡管如此，又由于行政權力的“公共性”是其在全社會獲得合法性的基礎，國家利益也不得不以公共利益的面貌出現。是故，執行國家意志并實現社會的公共利益，屬于行政權力的內在要求。作為力量對比的均衡結構，公共利益不可避免地會帶有時間和空間方面的相對性，公共權力自然也會受到時空結構的限制，超越時空就有可能失效。因而，行政權力在實現國家意志的過程中還必須體現出時空范圍內的有效性。卓有成效是每一個國家行政機關所必須追求的。如果說實現以公共利益為核心的國家意志是行政權力根本目標的話，那么效率問題就是一切行政權力的直接目的。

第三，行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令。

行政權力要有效地執行國家意志，其所推行的政策、法律、法令等都應當是行政客體所能夠順利接受，并且是必須接受的。為此，行政權力就不僅需要合法性的基礎，它同時也離不開必要的強制手段。恩格斯在論及權威的作用時就曾經認為，一方面是一定的權威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，二者都必不可少。不管社會組織的條件如何，組織管理中權力運行的“首要條件也是要有一個能處理一切所管轄問題的起支配作用的意志”。馬克斯·韋伯更是明確提出，持續的行政管理不僅需要行政客體對于行政權力及其權力主體合法性的承認，而且，需要物質報償和社會榮譽兩種顯示個人利益的手段，需要“那些必要時要應用有形的暴力所需要的履行職責的手段：人的行政管理班子和物的行政管理手段”。當然，行政權力作用方式中并不排除非強制的手段。即便如此，強制力也是作為行政管理的一種基本依靠力量而經常存在的。至少，行政管理的持續和有效實施總是以暴力的威懾作用為后盾。從行政法意義上講，行政主體所擁有的權力在起作用過程中轉化為具體的行政職權。行政職權的內容主要包括行政立法權、行政命令權、行政決定權、行政檢查監督權、行政制裁權、行政強制執行權、行政裁判權等。這些內容無一不帶有強制性色彩。

第四，行政權力的客體包括所有的居民及其所組成的各種社會組織和集團，囊括領土范圍內的整個社會。

眾所周知，國家權力具有普遍性。國家權力的普遍性主要是通過行政權力對全社會的普遍作用而體現出來的。作為國家權力的重要組成部分，行政權力不像政府之外的其他組織權力那樣囿于一定的范圍，這就決定了行政權力客體的普遍性。對于其他準行政權力來說，其客體都或多或少有一定的局限性，或者是局限于某個單獨國家機關的某些情況，或者是限于社會上某一個單獨的組織、團體及其成員。行政權力的限度只是在于，它在規范和調控社會公共事務的同時，一般不涉足具體社會組織的內部事務和社會成員的私人事務。這是行政權力功能性質的限度，而非其客體范圍的限度。對于行政主體而言，它在管理整個社會的過程中，依據社會事務的性質而確定自己的權力限度。對于行政客體而言，它既接受行政權力對于其所涉及的公共事務的管理，同時本身又存在具有自主性領域。

第五，行政權力的性質是一種由社會上少數人行使的管理權力。

在人類歷史上，從傳統農業時代到近世工業時代，再從工業時代到當今的信息時代，行政權力的實施都是由少數人推行的。這種現象實際上是一種社會分工的結果，即權力所有者和行使權力的管理者之間的分工。相對于執行者而言，權力所有者是一個多數人的集合。在政治社會中，權力所有者表現為社會中強勢集團的整體，而權力的執行者則由占社會少數的管理者來擔當。行政權力的這種性質在現代社會表現得尤為明顯，這和當今社會權力來源的重大變化有關。就一般意義而言，權力的來源主要有三：人格、財產和組織。在當代，“權力愈來愈少地產生于擁有財產，正如權力愈來愈少地產生于人格一樣，其首要原因是組織的興起。確實，在政府中，源于組織的權力已大范圍地超過了源于財產和人格的權力”。由于組織技術上的需要，組織管理需要由特定管理知識的職業管理者來承擔，這就決定了行政權力主體更加明顯的少數人特征。多數人的參與只能讓少數管理者行使權力的方式有所改變，但改變不了少數人管理的本質。

二、關于行政權力的主要學說

自從國家產生之日起，行政權力就成為國家治理社會、乃至國家政權體系本身運作所不可或缺的重要權力手段。隨之，人們對于行政權力的認識與研究也便開始展開并隨著歷史的發展而不斷深入。

（一）早期分權學說

人們對于行政權力的認識最早發端于分權學說。一般認為是亞里士多德（Aristotle）開了分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能：議事、執行和審判。古羅馬的波利比阿（Polybius）在描繪古羅馬體制特征時，又孕育了元老院、執政官和平民大會之間相互制約的思想萌芽。雖然古代的三種權力與近代以來的三權分立內容有許多不同，當時執政官的執行權力與現代行政權力也不能等量齊觀，但是無疑的，早期分權學說所描述的執行權力屬于行政權力的重要組成部分。

（二）三權分立學說

近代意義上的分權學說是從洛克（John Locke）開始的。而集分權學說之大成、明確劃分國家權力的是查理·孟德斯鳩（Charles Montesquieu）。他把國家權力劃分為三種：立法權代表國家的一般意志，行政權主要執行國家意志，司法權則主要在于保護民眾的利益。后來，人們又將三權分立深化為立法、行政和司法三種權力的機構分立、職能分工和人員分離的諸項具體內容?，F代政治學進一步發展了以三權分立為代表的分權學說，通過研究分權之后出現的權力不平衡現象，強調了分權基礎上權力制衡的重要意義，人們對于行政權力的認識也日趨深化。戰后初期美國著名行政學家保羅·阿普爾比（Paul Appelby）就是這方面的著名代表人物。

（三）政治與行政二分法

一般認為，近代德國學者喬漢·布隆赤里（Johann Bluntschli）較早提出了將政治與行政分開的思想。行政學創始人伍德羅·威爾遜以及社會組織理論之父馬克斯·韋伯都對此做了進一步的繼承與發展。美國政治學家古德諾全面闡明了“政治與行政二分法”的理論。古德諾認為，國家只有政治與行政兩種權力。其中，“政治與政策或國家意志的表達相關，行政則與這些政策的執行相關”。這種區分是與資本主義民主制度的要求分不開的。二分法與三權分立相對應，它把行政權力作為一個獨立的領域來看待，促成了行政科學的誕生，從而為對行政權力的專門研究奠定了基礎。然而，進一步的研究表明，政治與行政二分法對于權力所進行的分割過于簡單化，在解釋復雜多變的權力運行時顯得力不從心。因此，它先是遭到管理決策學派的反對，后來又遭到新公共行政學派的反對。但是，管理決策學派和新公共行政學派對于政治權力和行政權力之間的關系，并未能給出令人滿意的解釋。經過長期的探索，20世紀末期出現的新管理主義又在政治與行政二分法的基礎上，對于政治權力與行政權力之間的交互作用進行了專門研究，提出了國家治理權力問題，在一定程度上克服了政治與行政二分法的局限性。這也可以說是對政治與行政二分法的新發展。

（四）五權憲法學說

五權憲法是孫中山先生在借鑒西方三權分立學說的基礎上，結合中國的政治傳統所創立的一種學說。五權憲法將國家權力分作立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。這是孫中山在總結西方歷史并看到了三權分立的弊端之后，為克服行政權力膨脹趨勢而提出的設想。五權當中的考試權就是指國家錄用公務人員時要通過考試選賢任能，監察權也就是要對行政官員進行監督?？梢姡谌龣嗷A上所增加的考試權和監察權，實際上是從三權之中的行政權里分離出來的兩大權力。五權憲法學說表明，孫中山對于行政權力的復雜特征已經有所察覺。

（五）議行合一學說

議行合一理論既不同于三權分立學說，又不同于政治與行政二分法的學說，這是馬克思主義的觀點，認為行政權力與立法權力是統一的。法國巴黎公社首創了議行合一的先例。公社兼有立法和行政兩種權力，并統一行使這兩種權力。馬克思對這種形式給予了充分肯定，后來列寧又對此進行了進一步闡述。隨著社會主義理論與實踐的發展，議行合一理論日臻完善，其形式也漸趨多樣化。在議行合一的權力結構當中，民主集中制原則成為權力運行的基本原則。后世的社會主義國家比之巴黎公社雖然有所改變，分別設立行使立法權力的代表機關、行使行政權力的執行機關和行使司法權力的司法機關，但執行機關由代表機關產生，對代表機關負責，向代表機關報告工作，并接受代表機關的制約與監督。這從原則上講仍屬于議行合一?？梢姡h行合一在當代并非是議行不分，而是在現代社會權力的所有者與執行者分離條件下解決二者關系，保證權力執行者切實執行權力所有者意志的重要理論。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權力失控的現象，而且更能夠體現民主原則。它把政治上的民主與行政上的權力集中統一特性有機地結合在一起。

（六）組織權力學說

組織權力學說是組織理論產生之后出現的一種權力學說。它從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面。從一般組織的共同意義出發，這種學說把行政權力視為組織中的權力。組織權力學說所著意研究的是行政權力作為一般組織權力的功能和特點，其主要代表人物包括阿道夫·貝利（Adolf Berle）、赫伯特·西蒙、約翰·加爾布雷思（John Galbraith）、米歇爾·克羅齊埃（Michel Crozier）、諾頓·朗（Norton Long）、詹姆斯·馬奇（James March）和杰弗里·普費弗（Jeffrey Pfeffer）等人。他們認為，組織權力普遍存在，其重要功能在于建立和維持特定的秩序。根據普費弗等人的總結，組織權力學說傾向于把權力看成是一種結構現象。在組織權力學說中，一個明顯的特點是表現在對決策問題的重視。行為主義研究方法在美國社會科學界興起之后，以赫伯特·西蒙為代表的行政學家看到了政治與行政二分法的缺陷，認為它沒有表達出行政權力的本質內容。他們認為，行政權力不簡單表現為純粹的執行，決策同樣是其重要的基本功能。諾頓·朗則把行政權力放置于整個政治權力之中進行研究。普費弗等人在研究決策權力的基礎之上，進一步探討了組織內部的權力與政治問題，提醒人們注意在決策過程中權力的地位和作用。

上述種種學說，從不同的側面對于行政權力作了一定程度的分析，并在一定程度上揭示了行政權力的本質和運行規律。然而，由于它們大多并非是對行政權力所做的專門研究，因而面對復雜的行政現象，這些學說對有些問題還不能做出令人滿意的解釋。因此，作為專門的行政科學，有必要全面正確地解釋行政權力的實質與特征，并闡述其運行規律，對行政權力做進一步的研究。

三、行政權力的結構

行政權力結構建立在行政管理活動中權力分工的基礎之上，它指的是行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程，既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態活動過程。

（一）行政權力的靜態結構

行政權力的靜態結構是指行政權力與其行使主體結合之后所形成的一種網絡架構。它表現為行政權力關系及其制度安排的總格局，是行政管理活動賴以展開的基本框架。構成行政權力靜態結構的首先是縱向的層級結構。行政權力的層級結構簡稱層級制，它與行政組織體系的金字塔結構相一致，表明行政權力主體在垂直方向上的差異，是組織直線權力的體現。馬克斯·韋伯將這種結構稱為科層制或官僚制。

構成行政權力靜態結構還應當包括橫向的部門結構。但是，行政權力的這種橫向結構往往被人們忽略。必須看到，除去垂直方向上的差異外，行政權力尚包括水平方向的差異，這主要來自行政管理活動所需要的專業化分工，表現為功能、資源、技術、信息等方面的差別。橫向結構屬于組織職能權力關系和參謀權力關系的結構，此類權力關系同直線權力關系相比，不能不說是有限的。一方面，此類權力是由直線權力分割的結果，另一方面，它們若無限擴張，便可能削弱直線權力。所以，橫向權力關系在行政權力結構中的定位非常重要。

（二）行政權力的動態結構

廣義而言，行政權力是一種政治權力。因而，它和政治權力一樣，其動態結構也是由權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合在一起所構成的權力運行模式。雖則行政權力的這種模式離不開靜態結構的框架，但它所構成的動態結構卻更能夠體現行政權力的實際內容。

第一，行政權力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向。在行政權力運行過程中，它的作用呈現出自上而下的方向，其軌道呈傘狀放射。這種結構恰恰與行政權力金字塔式的組織結構相一致。之所以如此，是因為行政權力的發生機制和國家意志的形成相關。統治集團的意志通過社會意志的形式集中到一個最高點，行政權力才開始發揮作用。也正因為如此，行政權力的勢能很高，作用范圍很廣。為了政令統一，為了使國家政策得以普遍地有效貫徹，行政權力運動必然表現為一種自上而下的方向，并作用于放射狀的層級軌道當中。

第二，行政權力的運行呈現明顯的層次性，其中間過程存在許多中介。行政權力運行的這種層次性通過行政組織的層級結構體現出來。國家行政體系從中央到地方再到基層按照嚴密的層次進行劃分即是如此。法約爾、韋伯等人就此進行過經典論述。行政權力的層次性使得行政管理的主體和客體之間不能簡單發生直接作用，而是要經過若干中介的傳遞過程。因此，在行政權力的實際運行過程中，其“衰減”或“折射”就不可避免。在行政管理實踐中，要解決好管理層次問題，就必須把握上述因素的變化。與行政權力衰減問題相關，尚存在一個層級化地補充行政權力的問題，這就是政治權力對于行政權力的逐級授權。因而，處理好代議立法權與行政權力的關系，也是行政權力運行層級結構的重要內容。

第三，時間在行政權力動態結構中是一個必不可少的因素，此乃行政權力的動態結構和靜態結構之間的最大區別。行政權力的運行必須在有效時間內起到應有的作用，否則將失去其活動的意義。所以，行政效率問題就成為行政權力運行的基本原則和直接目的。行政效率與行政權力作用的方向以及行政權力的層次性等因素都有著直接的關系。行政權力方向的偏差或層次過繁都會影響到行政權力運行的時間，進而影響到行政效率的高低。于是，行政權力動態結構當中的層次因素和時間因素之間存在某種沖突。法約爾所提出的“跳板原則”就是針對這一問題的方案。

第四，行政權力動態結構中還應該包括權力作用的結果，這是反映行政權力結構效應的因素。行政權力作用的結果主要體現為行政權力客體服從于主體的狀況，亦即社會成員及其所賴以存在的組織對于政府的服從情況。結果的如何反映行政權力強度的大小及其運行狀況，也是檢驗行政權力之目的和公眾需要之間距離的重要標尺。在實際的行政管理過程中，行政權力作用的結果表現為政府績效，對行政權力作用結果的測量演變為專門的績效評估技術。

四、行政權力的特征及其與其他權力的關系

（一）行政權力的特性

通過對行政權力內容的分析可見，行政權力具有一般國家權力所表現出的合法性、強制性和普遍性等特點。然而，我們同時也看到，行政權力具有獨特的結構，這又是它不同于一般國家權力的，也就是說，行政權力還有著自己獨自的特性。這些特性主要表現在：

1．公共性。作為一種國家權力，行政權力本來就屬于公共權力，公共性自然是其主要特征。它的運作集中體現為公共管理和公共服務等活動，其目的在于提供公共物品、維護公共利益。但因為集體物品的非排他性，行政權力的公共性又引發一系列問題。我們認為，公共利益乃公眾利益制度化的表現，是一種動態平衡結構。而作為公共權力之一的行政權力，就是公共利益制度化的重要手段。至于行政權力采取什么樣的制度化機制才能體現公共利益，則又是一個眾說紛紜的問題，或曰通過市場式的廉潔高效機制來實現，或曰通過政治性的公眾參與機制來實現，或曰通過應變式的惠民機制來實現，或曰通過解制式的政府活力機制來實現。實際上，這些模式都是在不同時期或不同領域行政權力組織機制和運行機制的不同表現，并不存在非此即彼的選擇。各種模式都是圍繞行政權力的公共性而產生的制度化機制。

2．手段性。行政權力本身不是目的，而是實現目的的手段。行政權力要實現的目的并非產生于行政系統本身，而是來自于行政權力之外。從法理上講，行政權力屬于派生性的權力，是經公民政治授權或經立法權力委任之后產生的，它必須執行賦予它權力的公民或國家立法機關的意志。所以，威爾遜在其行政學的開山之作《行政學之研究》當中就曾揭示道：行政管理就是“政府的執行、政府的操作”。毫無疑問，行政權力也具有決策功能，但這種決策功能不同于立法決策權或政治決策權。從整個國家權力的運行過程來看，行政權力是在立法權力的輸出功能之后起作用的，行政決策屬于國家權力輸出過程中的決策。如果說輸入過程是國家目的的形成過程，那么，輸出的過程乃是通過一定的手段實現該目的的過程。行政權力所充當的正是這種手段。它與政治權力相比，不能不說更加帶有策略性和手段性。

3．自主性。行政權力的自主性首先是其相對獨立的特性，也就是說，行政權力與其他國家權力和社會組織、公民個人的權利不同。這些不同主要表現在兩個方面：即相對于社會權力的獨立性和相對于統治權力的獨立性。行政權力相對于社會權力的自主性源自于其公共性。馬克思認為，“正是由于私人利益和公共利益之間的這種矛盾，公共利益才以國家的姿態而采取一種和實際利益（不論是單個的還是共同的）脫離的獨立形式，也就是說采取一種虛幻的共同體的形式”。這也就是說，行政權力所代表的利益，是獨立于社會上各種單個的或集體形式存在的特殊利益之外的，公共政策應該免受個別勢力的直接干預。行政權力相對于統治權力的自主性，主要指它在執行管理國家事務和社會公共事務的功能時，必須保持社會公平，而不能偏向于某個強勢集團。作為執行國家法律的權力，它必須堅持非人格化的原則。否則，社會分利集團將會導致大量排他性政策的出現，違背政府提供公共物品的原則。而且，如果分利集團的增多“加劇了利益分配斗爭、增加了法律的繁文縟節、強化了政治統治、激化了討價還價、造成了協議的復雜性”，這將大大降低社會活動的效率和經濟生產率。行政權力自主性還有一種更為具體的表現形式，即行政權力在行使過程中所表現的自由裁量性質。對于相當一部分需由行政主體自己決定是否采取行動和如何采取行動的職權，法律只規定原則，行政主體可在法律范圍內以合法手段自由行使之。當然，由于行政權力獨立于社會權力和統治權力的特性，加之其本身手段性所帶來的操作性、技術性和事務性，它也存在用自身利益置換公共利益的可能性；自由裁量權的不當使用，也可能會損害公民權利和其他公共利益，這些都屬于非常態的行政權力自主性。但是，行政權力作為執行國家意志的手段，并不是而且也不能是完全脫離于政治權力之外的東西。所以，行政權力的自主性也只能具有相對意義。

4．一元性。行政權力的一元性表現在三個方面：其一，在一個國家內，擁有和行使行政權力的組織系統只能是一個，否則，如果存在其他主體的干擾，行政權力的強度、軌道和效能都將受到影響，這最終還會影響到行政權力目標的實現。其二，在一個國家的行政系統內部，只能存在一個權力中心。政出多門必然帶來行政客體的無所適從。由于行政權力作用方向和方式的特殊性，集中和統一就成為行政權力的固有特點。所以，首長負責制是一般行政管理機關的領導原則。其三，行政權力的一元性還表現在行政權力主體與客體之間的不可逆性，亦即行政權力運行的單向性。行政權力作為國家權力的輸出端，其運行是從較高勢能點出發的自上而下的線性運動過程，其原因在于行政權力要執行的是已經集中了的國家意志。

5．時效性。如果說立法權力重在公正表達公共利益，司法權力重在明了界定公共利益的話，那么行政權力則主要是要有效地執行國家意志，以迅速實現公共利益。所以，時間就成為行政權力結構中重要的坐標，效率也才成為行政權力所追求的直接目的。注重時效是行政權力明顯的特征之一。當然，從時間角度看，時效還有短期、中期和長期之不同。所以，注重時效并不一定意味著單純追求時間距離的長短。否則，行政權力的運作就會出現短期行為，不利于行政管理長遠目的的達成。這也就是說，效率和效能是兩個互相關聯的概念，效能更加偏重于行政權力運行的結果和長期效應。時效的概念應該包括效能在內。時效性還涉及效率和民主的關系問題。需要指出的是，不能將效率和民主兩個概念進行簡單對立，也應該看到效率的追求和民主的發展之間并行不悖的關系。這里所涉及的其實是人類政治社會長期存在的公平與效率之間的二律背反問題。這種二律背反在當代社會通過權力分工得到了一定程度的統一。立法權力和司法權力是達成社會民主與公正的必要途徑，行政權力是實現效率的必備手段?？梢姡裰髋c立法權力密切相關，公平和司法權力密不可分，效率與行政權力緊密相連。一個國家的制度結構在保證行政權力時效性的同時，對于民主和公正的制度安排也不可偏廢。行政權力與立法權力、司法權力之間在權力分工基礎上的有機關系，正是現代社會實現民主與效率相結合、公平與效率相結合的必由之路。

6．膨脹性。行政權力還有一個很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現為兩種情況：一種是行政權力的自然增長，由行政權力的結構功能正向發展所決定，屬正常狀態；另一種是行政權力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣，屬異?，F象。行政權力的自我膨脹導源于行政權力的自身結構、行政權力的性質以及行政權力客體的狀況。行政權力的運動是自上而下的放射結構，且每經過一層中介，其放射都要擴大一定的范圍；而由于自主性的邏輯，各級權力的行使者又常常產生擴大權力的本能沖動，這就使行政權力具有一種無限延伸的能力；隨著社會的發展，行政權力作用的對象也必然日益增加，行政權力也就隨之擴大，這樣又自然會帶來行政權力結構的變化，形成連鎖反應。如此三種因素相互作用，行政權力的膨脹就成為不可避免的事情，對行政權力的制約和以精簡為主要內容的行政改革也就成為政治學和行政學永恒的主題之一。

（二）行政權力和其他政治權力的關系

1．行政權力和立法權力

行政權力和立法權力同屬國家權力，但二者之間是有區別的：（1）從權力的性質和作用結果看，立法權力是各種社會權力集中的直接體現，其方向和軌道是多數人向少數人的集中，在整個國家權力回路中是輸入的過程和階段；行政權力則是由少數人向多數人的擴散，在整個國家權力回路中是輸出階段。（2）從權力的功能看，立法權力的功能在于制定國家的法律和政策，其作用在于根據社會發展的情勢和規律，概括出社會活動和各種集體行動的準則與規則；行政權力則是要執行國家法律，推行政府政策，其作用在于將立法權力確定的制度規則和一般準則再具體應用于行政權力客體，即行政管理的對象。（3）從權力的價值原則看，立法權力追求民主，行政權力追求效率。

2．行政權力和司法權力

二者也同屬于國家權力，所不同的是：（1）權力運行方向不同。行政權力運行的方向是自上而下的，司法權力的行使則帶有某種平行性，它可以視作國家權力運行過程當中的平衡調節器。（2）主體在權力體系中的獨立性不同。行政權力的下級主體受上級的指揮與控制，司法權力的各級主體則獨立行使審判權。（3）權力的作用和功能不同。行政權力是要積極地去實現國家意志，而司法權力主要在于消極地保障國家意志的實現不受干擾。行政權力的作用一般是主動的，而司法權力的作用一般是被動的。（4）從權力的價值原則看，司法權力追求公正，行政權力追求效率。

3．行政權力和政黨權力

如果說行政權力與立法權力和司法權力的區別是國家權力內部區別的話，那么其與政黨權力的區別則屬于國家權力與其他政治權力之間的關系問題。行政權力和政黨權力的區別在不同社會制度下的表現是不同的。在現代民主政治條件下，行政權力和政黨權力之間的區別是相當明顯的：（1）權力的目的不盡相同。行政權力的目的在于執行國家意志，實現社會公共利益或保證社會利益的實現，此乃所謂普遍主義的價值取向。政黨權力的目的則是執行本黨集體的意志，其所要實現的目的只能代表社會當中部分人的利益，即所謂特殊主義的價值取向。（2）權力結構不同。一般說來，行政權力是國家權力運行回路的一部分，但政黨權力卻自成回路，本身就有一套完整的權力輸入和輸出系統。（3）權力的合理合法程度不同。行政權力作為國家權力的重要組成部分，它具有自然的合法性基礎，其對于國家意志的執行，在社會看來是天然的合理而且正當的。政黨權力屬于一種集團性權力，它沒有必然的合法性，需由法律專門規定，其在社會當中的合理性和正當性也是有限的。（4）權力客體不同。行政權力的客體是整個社會，而政黨權力的客體只限于黨內。（5）權力手段不同。行政權力擁有暴力威懾的后盾，且主要通過法律手段行使權力，而政黨則依靠意識形態等符號力量，主要通過紀律手段行使權力。

五、行政國家——20世紀行政權力發展的獨特現象

歷史地看，行政權力萌芽于原始社會的管理權，是人類社會組織分工發展的結果。作為國家權力的重要組成部分，它是隨著國家的產生而出現的。行政權力產生以后，經歷了一個由傳統向現代的不斷發展過程。傳統行政權力是與農業社會發展狀況相適應的行政權力。它在內部結構上表現為個人權力大于職位權力，人格權威大于職務權威；在外部權力關系上表現為和立法、司法權力交織存在，與宗教、宗法權力的連結也根深蒂固；在功能上與國家政治權力的統治職能及社會組織的經濟功能亦無明確界限?，F代行政權力是與現代工業社會發展狀況相適應的行政權力。馬克斯·韋伯曾對現代行政權力進行了專門研究和經典概括。現代行政權力內部分化相當完備，不僅科層分工嚴謹，而且職位權力大于個人權力，法律權威大于人格權威；其外部權力關系呈現出明顯的自主性，在和其他國家權力明確分立的同時，也和社會組織的權力保持相對獨立，公私分明和非人格化的運行使其成為典型的法理型權力；其功能也因同政治統治的剝離和經濟經營的脫鉤而表現為顯著的公共性。如同工業社會的發展速度一樣，現代行政權力的發展也是突飛猛進的，這導致在20世紀出現了一種特殊的現象——行政國家。

近代國家形成以后，出于對絕對主義專制制度的深惡痛絕，人們提出“管得最少的政府就是最好的政府”，在政府與社會關系方面提倡自由主義的同時，在政府權力內部結構方面也極力推崇分權與制衡的原則，來盡可能限制行政權力。然而，后來的歷史發展證明，行政權力并沒有按照人們想象的方向去發展。進入20世紀以后，在工業化和都市化潮流的沖擊下，經濟生活瞬息萬變，科學技術日新月異，社會生活方式不斷改變，政治結構大幅度調整，國際格局變幻不定，從發達國家開始，在世界范圍內逐漸出現一種普遍的現象，那就是行政權力的急劇擴張，行政國家登上歷史舞臺。

行政國家在當代的發展已經不僅僅是結構上的龐大而已，它正在沿著管理、政治和法律三個維度擴張，這從本質上而言對于個人自由是一種潛在的威脅。20世紀行政權力的擴張主要有三種情況，一種情況是純粹的行政權自身擴張即“自由裁量”活動，另一種情況是行政權向立法權的擴張即“委任立法”猛增，再一種情況是行政權向司法權的擴張即“行政司法”突顯。此外，行政權力在擴張過程中也不斷侵蝕著各種經濟與社會權力的領域。不同于古典自由主義警察國家的福利國家開始出現，亞當·斯密“看不見的手”開始為弗雷德·錢德勒“看得見的手”所取代。公共事務的擴張帶來了公共利益的擴大化，行政管理機構在其規模、作用和自主權方面都明顯增大，行政管理與民主政治之間的張力也凸現出來。

簡而言之，20世紀的行政權力已不再僅僅是擔負“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執政治牛耳之位。在行政制度充分發展的國家，行政事務、政府職能、官員制度都相當發達，以自由裁量權、委任立法權和行政司法權為主要內涵的行政權力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。對于這種情況，英美法學家形象地將其概括為“行政國家”是恰如其分的。美國行政學家沃爾多又對此進行了專門的系統描述。

如何認識“行政國家”現象呢？早在20世紀初期，列寧在看到行政權力擴張的消極作用時，曾經提出了一個著名論斷：“民主適應于自由競爭。政治反動適應于壟斷。”他把行政權力擴張現象概括成壟斷資本主義的必然產物。許多人也因此認為，行政國家現象是資本主義世界政治反動的表現之一。后來，西方有些學者又提出了所謂“行政的政治”等概念，以此來否定政治與行政二分法學說對行政權力特征的某些描述。對此，究竟應該如何判斷呢？我們認為，行政國家現象是歷史發展的必然產物。它有積極的一面，同時又有消極的一面。但是，它并沒有使行政權力的本質和特性發生根本改變。一味地肯定或否定行政國家現象都是有失偏頗的。

首先，行政國家的出現，是大工業時代科學技術突飛猛進和生產力迅速提高所導致的結果。隨著工業革命的完成，社會經濟高度發展，社會分工因此越來越細，公共事務迅猛增加，行政權力的社會管理功能日益擴大。其結果是，人類社會由傳統農業社會演進到了現代工業社會。在工業時代，國家治理活動也改變了原有的面目。政務紛繁，公務擴張，社會對于管理的需求膨脹導致了行政權力的自然增長。從20世紀初期開始，世界范圍內發生了一場“管理革命”。這場管理革命首先是從經濟領域開始的。它源于財產所有權和經營管理權力的分離，在此基礎上形成了所謂“沒有財產權的權力”，亦即具有相對獨立意義的組織管理權力。與此同時，統治與管理之間的區分打開了自主政府部門的新篇章。隨著管理權力的擴張，管理者漸趨支配整個社會，政府權力涉足經濟與社會的領域也越來越寬。行政國家現象便是這場管理革命的產物。

其次，應該看到，與行政國家現象相伴而生的行政越權現象，是在行政權力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。它是行政權力自然膨脹過程中所產生的負效應。所以，面對行政國家現象，關鍵的問題在于如何控制行政權力。這既為現代立法權力和司法權力提出了新的要求，又迫使傳統行政權力進行某種分解與轉移。譬如將預算權和審計權從行政權力中獨立出來，就成為時代的新要求。再如各種非政府組織在公共事務管理中的作用，也成為時代發展的新趨勢。同時，正確處理行政國家現象，還需要增加公民對于行政權力的各種直接控制方式，如信任投票、輿論監督、參與管理、社會自治等也都勢在必行。

最后，必須強調指出，行政權力在由“守夜警察”的消極身份轉變為社會積極干預者身份的過程中，其本質特征并沒有發生根本改變。毋寧說，行政國家現象的種種表現，正是由行政權力的本質特征所產生的，是行政權力自主性、膨脹性等特征所造成的。所以，不能由行政國家現象的出現而抹殺行政權力固有的特性，更不能因此將行政權力和其他政治權力混淆起來。

六、21世紀的行政權力展望

行政權力隨著經濟、政治、科技和文化的發展而不斷發展，受到社會經濟制度、政治制度和社會非正式制度的制約。傳統行政權力與現代行政權力是一種典型意義上的劃分。傳統行政權力是以傳統農業社會為基礎的，現代行政權力則與近現代工業社會相適應。然而，即便是在現代化的工業社會，傳統行政權力的痕跡也并非是蕩然無存了。在由農業社會向工業社會過渡的國家里，行政權力的發展狀況就更為復雜。此時，傳統行政權力的特征依然部分地存在，而現代行政權力的特征已大量出現，但卻尚未完全具備。于是，在轉型期社會，行政權力的現代性與傳統性兩種特征就盤根錯節地交織在一起。這種轉變中社會的行政權力可稱為轉型期的行政權力，是20世紀行政權力發展的一種重要現象。值得注意的是，在20世紀后半葉出現了后工業社會的端倪，21世紀伊始信息社會又以超乎想象的速度進入人們視野，這使得本來就復雜的行政權力更加撲朔迷離。如何把握行政權力在21世紀的發展趨勢，成為行政學的前沿問題之一。

信息時代的到來，使得社會發展呈現出和工業時代根本不同的特征，更遑論農業時代。未來學家阿爾溫·托夫勒（Alvin Toffler）早就指出：“創造財富的新系統的出現，削弱了舊權力系統的每一根支柱，最終改變著家庭生活、商業、政治、民族國家以及全球權力本身的結構?！?img alt="〔美〕阿爾溫·托夫勒：《權力的轉移》（劉江等），北京：中共中央黨校出版社1991年版，第18頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754270461-G00XxhHJ2lrCgymmwyrhj346JLwzs2jw-0-3f565160b395fe846f91ce7ab229372c">隨著權力基礎的變化，權力的結構、特性、關系、規則都在變化，行政權力也在經歷一個轉移和轉換的過程。在較早進入信息社會的發達國家，行政權力發展循著固有的邏輯開始進入一個更高的階段，后現代的思想與實踐業已開始進入行政管理領域。與此同時，由于經濟全球化趨勢的加劇，科技創新和信息傳播速度迅速提升，加之為克服數碼鴻溝而采取的積極努力，發展中國家也開始步入信息社會的門檻。這樣，發展中國家本來就復雜的轉型期行政權力變得異常斑駁。觀發達國家新型行政權力之濫觴，察發展中國家行政權力新的轉型之端倪，我們可以預測21世紀行政權力發展的基本趨勢。

（一）權力結構的扁平化

在20世紀下半葉，隨著信息社會的孕育，以沃倫·本尼斯（Warren Bennis）為代表的一批學者，早就斷言了韋伯官僚制模型行將就木。20世紀80年代開始，隨著社會其他部門與等級制度分道揚鑣，新公共管理學派也開始關注公共管理當中“等級制度的沒落”問題，提出“集思廣益的協商”模式取代“命令控制”模式是一種必然趨勢。世紀之交，在美國舉辦的“再造政府”全球論壇上有人斷言：“21世紀的政府很可能會將更多的政策制定權和管理職責移交給政府治理的較低層次?！?img alt="Donald F.Kettl:《有效政府：全球公共管理革命》（張怡），上海：上海交通大學出版社2005年版，第62頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754270461-G00XxhHJ2lrCgymmwyrhj346JLwzs2jw-0-3f565160b395fe846f91ce7ab229372c">從現實的發展來看，在社會網絡化、經濟模塊化、技術電子化和組織團隊化情勢的推動下，行政權力結構扁平化的趨勢日益呈現出來。“完成各項任務的組織將不再是實際上主要由上面控制的等級金字塔”，而將是“交織在一起的網絡，在這些網絡中，控制是寬松的，權力是分散的，決策中心是多元的”。行政權力扁平化的主要表現是：上下級之間、人與人之間的權力距離日漸縮短，權力中心逐漸下移，盡可能地縮短決策鏈以減少決策在時間和空間方面的延遲問題，盡可能地減少管理層次和中間環節以提高施政效率，最大程度地面對權力客體以體現便民原則和人本價值。行政權力扁平化實質上是一種動態化的權力結構狀態，其影響力更多來自知識、信息、人格和社會資本。

（二）權力分配的均等化

信息社會人們的自主性空前增強，工作方式和生活方式的變化也使人們強化了獨立思考和行動的能力，人們開始更自覺地關注高層次的需求，包括發展事業的機會、個人興趣、獨立自主和影響決策的權利等。權力均等化的需要應運而生。權力均等化是組織理論中的一個概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權力分配，就是在行政權力分配過程中更加突出公平和均衡的價值，堅持以人為本，貫徹機會均等的原則，擴大公眾在從事公共服務、管理自己工作和生活等方面的參與權，讓權力有更多的人執掌，適當增加人性化社會因素在權力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網絡化、管理分權化的權力模式。宏觀而論，在國家行政管理體制方面，權力均等化的關鍵是努力保障市場主體的公平競爭，包括維護公民權利和地區間發展權利的均等諸多方面，其基本目的在于實現公共服務水平的均等化。在行政體系內部，權力均等化的關鍵問題是行政權力在地區之間和政府不同部門之間的分配關系問題，也就是財政關系和制度安排的平衡問題。就此意義而言，權力均等化可以看作是行政權力在政府間關系方面的一種走向，是處理府際關系的新策略。

（三）權力行使的共享化

信息社會的重要特征之一就是資源共享。資源共享造成利害相關，利害相關又導致權力相互依賴。信息時代行政權力對于社會提供的公共服務就是在這種權力相互依賴關系中進行的。行政權力共享化首先是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容；行政權力共享化更是一種伙伴關系，即政府、民營部門和民間社會的有機結合；行政權力共享化還體現為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。行政權力的這些共享機制是彌補其因等級化運行而發生衰減的重要方式，其效果是在分享過程中實現增權，加強治理能力。質言之，行政權力共享化是政府與社會關系在權力行使過程中的一種具體模式。在豐富的內涵當中，行政權力共享化的核心內容是國家治理過程中的伙伴關系。聯合國大會早在1996年關于公共行政發展的決議中就強調了這一點，千年首腦會議和《千年宣言》又將其列為新世紀公共行政發展的重要議程。2003年第四屆政府創新全球論壇主題就定為“市民、商界和政府：為實現民主與發展的對話和合作”，突出了伙伴關系的價值。2004年，聯合國公共行政專家委員會專門提交了一份報告，題目就是《為實現千年發展目標而強化公共行政：建立伙伴關系的辦法》。從新世紀開頭的發展趨勢看，在“公私伙伴關系”的帶動下，以關系平等、觀點分享、知識互補、倫理互信的合作伙伴關系為基礎，行政權力共享化在全球范圍內廣泛發展開來。

（四）權力運行的透明化

權力透明化是權力共享化邏輯的必然結果。行政權力透明化本質上是一種制度設計，它集中表現為在法律制度框架內的政府信息公開化。據不完全統計，截至2002年，全球已有50多個國家進行了信息公開化立法，其中在1993到2002年十年間立法的國家和地區高達34個，超過200年間總數的一半，這不能不說是一種新的趨勢。2005年第六屆政府創新全球論壇的主題確定為“增加政府工作透明度和公眾參與”。概括地說，作為一種制度設計，行政權力透明化的目的是確保公眾的權利和利益不受侵害。行政權力透明化至少有三個基本方面：一個方面是作為權力主體的政府信息公開化，即政府有責任和義務公開信息，并以低成本傳播信息；另一個方面是作為權力客體的公眾依法享有信息自由權利和表達自由權利，這里包括尋找、接收與傳播信息的權利；再一方面是權力載體的電子化，電子技術、信息技術和網絡技術在作為權力運行透明化支持條件的同時，其所帶來的電子政府、電子政務和網絡傳遞本身也成為權力運行透明化的基本要件。此外，信息安全本身也應該屬于透明化的應有之義。這些方面結合起來，透明化的權力、公開化的運作、陽光下的行使、監督中施政，將是21世紀行政權力運行機制的發展方向。

（五）權力約束的法治化

前述透明化是行政權力運行的重要約束機制，但只是其中的一部分。約束行政權力的根本出路在于法治化?，F代法治首先意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權利和自由，更意味著法律面前人人平等。這就要求限制行政權力，用憲政制度和法治原則對行政權力的發生、配置、行使、監督等方面進行全方位的制約。早在1959年，當國際法學家會議試圖解釋當代法治涵義時，專門論述了法治原則在行政權力領域的應用：“法治原則不僅要對制止行政權力濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護法律秩序，借以保證人們有充分的社會和經濟的生活條件”。無論人們怎樣界定，制約政府權力以保障公民權利的法治都成為良治的基本要素之一。進入新世紀，聯合國《新千年第一個十年國際發展戰略草案》在把良治作為理想目標時，又對良治內涵進行了勾勒，指出“良治包括法治、國家制度有效性、公共事務管理的透明度和問責制、尊重人權以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與”。顯然，法治是良治目標的第一要件，是新千年國際發展戰略的重要組成部分。

（六）權力價值的合意化

進入21世紀的網絡化時代，在合理合法基礎上，行政權力的價值更突出了合情問題。合情問題也就是以人為本的問題。以人為本并非是與非人格化的理性原則完全對立的東西，而是和以物為本不相容的管理理念，強調的是對人性的理解和尊重，注重的是人的權利與自主，追求的是人的全面發展，目的是為了實現社會的全面進步?！堵摵蠂晷浴诽岢鲂虑暌谌蚺崿F維護人的尊嚴、平等與公平的價值和原則，提出：“我們決心使每一個人實現發展權，并使全人類免于匱乏。”2005年5月在韓國首爾召開的第六屆政府創新全球論壇上，人本理念進一步得以深化，使人們對善治的追求從20世紀的技術和結構層面進展到倫理和文化層面。縱觀治理理論與實踐的發展，從有效治理到民主治理，再到人本治理，不能不說是人們對行政權力發展規律認識的進步。以人為本的行政權力就是合情化、合理化、合法化有機統一的行政權力，簡言之就是合意化的行政權力。具體而言，行政權力的合意化表現在三個主要方面：其一，合意化意味著行政權力合法性的進一步增強，摒棄單一的工具理性，做到價值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎；其二，合意化意味著行政權力共識機制的形成，認定公共利益是公民與政府共商形成的社會共識，而非由行政主體單方面判定；其三，合意化意味著行政權力回應性的增強，行政主體主動、積極、程序化、制度化地對行政客體的要求做出反應，最大限度滿足公民需求。須知，行政權力價值合意化、人本化的實現殊非易事。權力是要求客體按照主體意志行為的能力，而以人為本則強調對公民人格與權利的尊重，二者之間存在某種張力。人本化的過程就是從制度和文化上緩解并銷蝕這種張力的過程。為此，在微觀方面要正確處理行政權力和人格尊嚴之間的關系，在宏觀方面要正確處理政府治理和公民權利之間的關系。化解了權力與權利之間、政府與公眾之間的張力，實現了行政權力價值的人本化，才能真正實現國家對于社會的和諧治理。

總而言之，扁平化、均等化、共享化、透明化、法治化與合意化是21世紀行政權力發展的大勢所趨。伴隨著全球化時代的深入發展，行政權力的這些趨勢在世界各國程度不同地顯現出來。歷史的機遇使發達國家先行一步，而發展中國家行政權力發展的任務就顯得異常艱巨。面對著傳統、現代和后現代的混雜局面，行政權力的發展至少需要四個方面的進程并行：首要的是改革弊端，排除傳統社會所遺留的其他權力對行政權力的不必要干擾；同時要防患于未然，制約由工業時代所造成的行政權力自身無限膨脹；而且要與時俱進，趕上信息時代行政權力發展的步伐；另外還需要未雨綢繆，引入以人為本的可持續發展價值，應對后現代行政權力發展中可能出現的問題。這樣，才能使行政權力在新的世紀里真正實現公正、廉潔、高效的運轉。