第四節 政策性銀行

市場經濟體制的國家除了大量商業銀行外，還成立了政策性銀行和其他政策性非銀行金融機構。這說明國家對宏觀經濟的干預政策，難以通過市場化運作、自負盈虧的商業銀行去完成，于是成立政策性銀行進行干預。

一、政策性銀行概述

政策性銀行是由政府出資設立，以貫徹政府的各項經濟政策為宗旨，在特定的領域，經營政策性金融業務的非營利性銀行業金融機構。

（一）政策性銀行的特征

1．非企業法人。世界上大多數政策性銀行都是由政府直接全資設立的，但政策性銀行不以盈利為目的，它不必以投資驗證作為其設立的條件。法律對政策性銀行既無最低注冊資本要求，也無對外承擔有限或無限責任的規定，但是政策性銀行在從事銀行業務等民事行為時，仍然要依法承擔民事主體的相應法律責任。

2．以貫徹政府經濟政策為宗旨。政策性銀行的經營方針和經營計劃必須聽從政府及其主管部門——中國人民銀行的領導和監管。其高級管理人員也由政府來任命。在經營上主要服務對象是政府承諾資助或實行政策傾斜的出口創匯企業、科技創新企業及農產品經營者等，利率一般低于商業性融資。

3．經營貨幣信用業務。與商業銀行一樣，政策性銀行也經營貨幣信用業務，因而同樣要接受銀監會的監管。但貨幣信用業務與財政籌集資金和撥款的非信用資金周轉形式不同，它是以貨幣本金的償還和有償使用為前提的。這就是說政策性銀行不以盈利為目的不等于不講經濟效益，相反的是它在追求宏觀經濟穩定的目標的同時，要比商業銀行進行更加嚴格的經濟核算，不同的是它更注重整體經濟利益或社會效益。

（二）政策性銀行的特別作用

在計劃經濟體制下，銀行是計劃經濟運轉的神經中樞，銀行信貸全部納入整個國家的信貸計劃。那時無所謂商業金融和政策性金融區分，連中央銀行業務也同時進行這兩類金融業務。市場經濟體制確立后，商業銀行應運而生，政策性金融業務從商業銀行中分離出來，否則商業銀行難以真正成為自負盈虧的企業法人。總之，市場經濟體制越是完善的國家，商業銀行越是成熟，政策性金融越是健全。在市場經濟體制下，政策性銀行的特別作用體現在：

1．拾遺補闕。這里補闕作用主要是指功能上的，而不是指凡商業銀行不經營的信用業務全部由政策性銀行經營。商業銀行的企業性質決定了它不會也不能去經營利率倒掛或無還貸保障的信用放款業務。但如果與國計民生緊密相關的農業、漁牧副業、外貿、水利、交通等部門沒有特別優惠的信貸資金支持，就可能會影響到宏觀經濟的整體平衡。因此本應由政府給予資金支持的這些部門企業，采用政策性金融支持是最恰當的選擇，當然政策性銀行的投、融資對象也要根據市場變化適時進行修整。

2．引導投資。政策性銀行一般不參與純商業性投、融資項目，但是某些投資項目開始不適宜商業運作，然而從長遠來看很有商業發展前途，可是商業銀行的盈利性目標和對風險管理的要求使得商業銀行不可能去冒這樣的風險。例如高科技風險投資項目、東方明珠電視塔、南浦大橋等基礎設施的融資，如果政策性銀行率先投、融資或牽頭組織銀團貸款，這樣商業銀行才會跟進補充貸款或參加風險相對較小的銀團貸款。盡管政策性銀行的投、融資數量不大，但是其引導投資的作用是明顯的，它讓商業銀行和社會公眾看到了政府長期扶持的政策取向，這種作用無論對一國國民經濟的穩定發展，還是對項目建設本身都是非同尋常和難以替代的。

3．經濟調控。政策性銀行除了其拾遺補闕和引導投資的作用外，它還具有經濟調控作用。例如政策性銀行可以通過轉移投、融資方向、退出銀團或給予利息補貼、提供擔保、再融資支持等方式，遏制或擴大固定資產投資規模。同時政策性金融對國民經濟生產力的平衡布局、高效率的專業分工等經濟發展目標都能起到積極的經濟調控作用。

二、政策性銀行分類

我國政策性銀行成立時間不長、數量不多，除了專業分工外，其他還沒達到分類的最低數量要求。世界各國的政策性銀行按照不同標準可劃分以下類型：

1．按業務經營范圍可以劃分為全國性和地方性政策銀行。

全國性政策銀行，其業務范圍涵蓋全國，通常由中央政府出資和直接領導。例如我國的國家開發銀行、農業發展銀行和進出口銀行。世界各國的政策性銀行多數也是業務覆蓋全國范圍的。而地方性政策銀行通常由地方政府出資領導，主要為地方經濟發展提供政策性金融支持。在我國，這些地方性政策銀行還要承擔協助經濟體制改革的職責，為體制改革提供融資、結算、專項資金監管使用、個人單列賬戶設置和運轉等服務內容。例如我國的煙臺住宅銀行、蚌埠住宅銀行就是為地方住房體制改革，為個人購買商品房提供房地產金融支持的地方性政策銀行。

2．按內部機構設置方式不同分為總分支和單一制政策銀行。

總分支這種商業銀行的分類在政策性銀行中也可以照樣使用，而單一制的政策性銀行與單一制的商業銀行也不完全相同。一般單一制的商業銀行是不設分支機構，其總行管理部門與營業部業務部門合署辦公營業，而單一制的政策性銀行雖然沒有分支營業機構，但為了工作聯絡方便，又在全國各地乃至國外按需要設置了一些辦事處、聯絡處之類的機構，如我國的國家開發銀行、中國進出口銀行。而總分支的政策性銀行則與總分支的商業銀行基本相似，除了總行外，另外在異地設立眾多分支營業機構，如中國農業發展銀行在北京設立總行，在各省市分別設置非獨立經濟核算的分行、支行。總行是管理部門，業務由分支機構經辦。

3．按分管業務領域劃分，政策銀行有農業、外貿、住宅、交通、中小企業、教育、科技創業等行業劃分的區別。

我國的政策銀行的名稱已經清楚地表明了自己的行業分工。但是我國仍有一些基礎薄弱的行業，如采礦業、造船業、軍工企業等缺少政府的政策性金融支持，而是繼續沿用傳統的財政減免稅、國家不分利、指定國有商業銀行優惠利率貸款或停賬掛息等直接行政手段，給予政策上、資金上以及對外民事責任方面的支持。這種計劃經濟體制下的傳統辦法的代價是使稅負公平原則被破壞，使一部分納稅人對稅法的嚴肅性喪失信心，同時使一些投機者可利用承包、借抬頭等手段偷逃稅款。其次它阻礙了國有銀行商業化市場經營的步伐，使得承擔部分政策性貸款任務的國有銀行信貸資產質量低下，處于競爭弱勢地位。

三、政策性銀行與其他銀行、金融機構的關系

政策性銀行是一個具有獨立法人資格的金融機構，它與其他銀行、金融機構共處在市場經濟體制下，它們的關系如何？下面分別闡述。

（一）政策性銀行與政策性非銀行金融機構的關系

政府管理國民經濟，為了使之持續、穩定、平衡的發展，可以采用貨幣供應、利率杠桿等貨幣政策，也可以通過增加開支、減少稅收等擴張性的財政政策予以刺激、拉動經濟增長。而政策性銀行只是政府金融支持的一部分，其他還有政策性保險公司、政策性投資公司、政策性的金融資產管理機構，它們和政策性銀行一起構成了政府政策性金融支持網絡體系，它們之間是相輔相成的非競爭關系，它們從各自的政策金融分工方面推動我國商業性金融全面市場化，完善我國的金融體系。目前我國主要政策性非銀行金融機構分為：

1．政策性保險公司。它是承擔政府保險扶持政策業務的專業性政策金融機構。過去我國政府為推動國內商品出口創匯，分擔出口企業商品出口貸款的信用風險和出口融資銀行的經營風險，降低出口企業的信用保險開支和出口成本，指定中國人民保險公司專門辦理此種政策性保險業務。此外，美國9.11事件之后，各商業保險公司不再接受5000萬美元的飛機的戰爭、劫持附加險，而美國政府航管部門為防止類似民航飛機襲擊事件發生，不允許他國未全額投保戰爭、劫持附加險的民航飛機在美國機場著陸，于是我國政府為扶持中國的民航業，只得以政府擔保5000萬美元以上風險的方法救急。

2002年3月我國成立了第一家專司出口信用業務的政策性公司——中國出口信用保險公司，該公司的成立解除了商業性保險公司業務虧損和出口貨款回籠的風險。但筆者認為，在目前政策性保險機構單一和國家財政仍然有較多赤字的前提下，不應期望政府將政策性保險業務全部承包，而是通過建立政策性保險公司，使我們的出口企業逐步適應這種有償但低費率的政策性保險機制，然后逐步承保現有政府出面擔保的飛機戰爭、劫持險以及農業保險等政策性業務與機動車第三者責任強制保險，使政策性盈利和政策性虧損業務結合起來，從而減少財政支持負擔。當然該保險公司應當改名為“中國政府保險公司”。

2．政策性投資公司。我國自20世紀80年代后期起，逐步建立了一大批半政策性的投資公司，其中有中國農業信托投資公司、中國經濟技術開發公司、中創投資信托公司，屬于地方政府投資的有上海國際信托投資公司、福建省國際信托投資公司等，后來這些公司全部轉為商業化經營。由于這些吃皇糧背景的官方公司體制缺陷和商業經營失控、違法違規事件不斷等原因，多數已被關閉或被兼并。另外還有一批由地方政府投資的無金融業務許可證的非金融性投資公司，它們是在我國法律禁止地方政府發行地方債券，金融投資公司須依照《信托法》由中國人民銀行審批和政府不得辦經營性企業的法律法規夾縫中應運而生的，它們獲得了地方財政、稅收、土地核批等政策以及地方規章的特別扶持，同時也承擔地方政府的指令性項目投資、墊款、公司債券融資和對外擔保的指定業務。這些投資公司一般都經過工商登記注冊成為公司企業法人，與國內的其他政策性金融機構尚有距離。

3．政策性金融資產管理公司。它們是經國務院批準為解決商業銀行不良資產問題專門設立的非銀行金融機構。它們是信達資產管理公司、長城資產管理公司、東方資產管理公司和華融資產管理公司。它們由國家財政投資，享有國家財政、稅收、金融多項優惠，分別負責剝離中國建設銀行、中國銀行、中國農業銀行、中國工商銀行四大國有銀行的不良金融資產，然后將這些不良資產分門別類或債轉股、或債權轉移、或打包拍賣、或整理包裝后上市。這種為國有銀行轉制服務的臨時性政策金融機構，目前看來還得存續下去，其原因一方面是國有商業銀行要上市，但還有一批新的不良資產需要剝離；另一方面是已接受的金融資產處理難度較大，法律問題較多。最近一些地方財政部門、國有資產控股集團公司也在嘗試成立一些地方資產管理公司為下屬國有企業轉變經營機制提供解決不良資產服務，但這些公司不屬于政策性金融資產管理公司，不享有企業法人的資格，也不受政策性金融機構規章的約束。

（二）政策性銀行與商業銀行的關系

兩者都是具有投、融資功能的銀行。政策性銀行是非營利性質的經濟組織，業務上具有強烈的政策支持色彩，它享有較多的政府扶持，同時對服務對象提供優惠的金融支持。政策性銀行與商業銀行不是同業競爭對手關系而是職能互補關系，商業銀行留下的業務空白，凡需要政府金融支持的由政策性銀行去拾遺補闕，同時它們之間還可以相互合作，如政策性銀行沒有分支機構的地方，它可以委托商業銀行代為轉賬、審核和代辦其他業務。接受了大型項目的商業銀行可以請政策性銀行牽頭，協調各銀行之間的關系或由政策性銀行提供利息補貼或擔保，降低商業銀行項目貸款風險。

（三）政策性銀行與中央銀行的關系

中央銀行是一國的貨幣發行和金融管理機構，政策性銀行作為我國金融體系的一員，同樣也要接受中央銀行的監管，它們之間顯然是管理和被管理的關系。但由于政策性銀行一般不接受公眾存款業務，不具有創造派生存款和信用的能力，其資產業務通常不以營利為目的，因此政策性銀行不是中央銀行金融監管的重點。此外，政策性銀行在資金來源上需要中央銀行的再貼現、再貸款支持。同樣中央銀行基于穩定貨幣和宏觀經濟調控的需要，也可以委托政策性銀行對優惠對象發放政策性貸款。

（四）政策性銀行與政府的關系

政策性銀行與政府的關系相當密切，具體表現在：

1．政府是政策性銀行的惟一投資人，政策性銀行則是以貫徹政府金融支持政策為經營宗旨的特殊金融機構。

2．政策性銀行的高層主管人員由政府任免，政府對政策性銀行的業務經營及政策的貫徹情況實行監督。

3．政策性銀行的營運資金有的由國家財政撥款，有的由國家擔保自行向外發債籌集，政策性銀行虧損和對外的最終責任則由政府承擔。

4．政策性銀行的管理，除銀監會外通常由政府指定專門部門歸口日常管理，如我國農業發展銀行由農業部管理，國家開發銀行由國家計劃委員會管理，進出口銀行由外經貿部管理。