第三節 商業銀行的監管

一、商業銀行監管的沿革

在世界各國立法進行商業銀行監管之前，通常都實行自由經營的銀行制度，即任何人只要遵照政府設定的銀行條件，就可以開辦銀行。于是私營、股份制性質的大小商業銀行紛紛建立，其中多數中小銀行普遍資本不足，而是依靠發行各種各樣的銀行鈔券，這些鈔券起初都與中央銀行發行的紙幣同時混雜流通，但是當這些信用券發行量大大超出社會需要的承受量時，信用危機便爆發了。于是就有了1844年的《英格蘭銀行條例》（又稱《比爾條例》），從此英格蘭銀行正式行使中央銀行職能，依法壟斷發行銀行鈔券。1863年美國國會為保護各銀行鈔券持有人的利益，通過《國民銀行法》，并設置了通貨總監辦公室來依法核準國民銀行的注冊開業，負責提取存款準備金，后又在1913年成立聯邦儲備銀行來統一通貨的監管。

隨著經濟自由競爭的加劇，1929—1933年整個資本主義世界爆發經濟大危機，西方國家的大批商業銀行紛紛倒閉。據資料統計，美國就有9,765家銀行因公眾對銀行完全失去信心，頻繁發生擠兌后喪失清償力而倒閉。此次大危機所導致的銀行業發展史上的空前大災難震驚了國際金融界、經濟界和政界，引起了立法部門的反思。在總結這次大危機的原因時，人們普遍認識到，從金融監管角度來看，僅僅監管通貨是遠遠不夠的，而必須從立法和體制上建立一個完善、有效的商業銀行監管制度。通過一系列的金融行政管制，限制銀行在市場上的權利，才能從根本上保護存款人的利益，維持和促進經濟的穩定增長。

從1933年起資本主義經濟大國——美國率先在立法上作出了關于銀行監管的特別規定：

1．限制銀行開業（許可注冊規定）；

2．限制設立分支機構以及合并或收購其他銀行；

3．銀行資產數量和結構比例；

4．法定存款準備金比率；

5．存款期限和最高利率上限；

6．銀行資本的法定額度；

7．經營金融業務的限制；

8．經營信托業務的限制；

9．商業銀行必須向監管當局呈送各項報表；

10．必須對客戶、股東披露有關信息；

11．必須接受現場檢查。

同時相應健全了美國特色的銀行交叉監管體系，即除了原有的通貨總監和聯邦儲備委員會外，另設了財政部的貨幣監管局、證券交易委員會、聯邦存款保險公司和各州的銀行管理委員會。

二、商業銀行監管的重要性

從以上美國銀行監管法規、制度及其他國家的銀行監管的內容可以得出，所謂銀行監管就是指政府和金融管理當局對商業銀行進行的包括分業管制、分支機構設置管制、業務經營范圍管制、利率價格管制、資產負債比例管制等為主要內容的現場和非現場監督管理活動以及制定相應監管法規、規章的活動。

商業銀行監管的目標主要是促進銀行合法穩健經營，維護公眾對銀行業的信心，促進和保護銀行之間的公平競爭，提高銀行的經營能力和經營效率。從監管目標我們可以引申得出商業銀行監管的多項重要性：

1．有利于保護和拓展商業銀行在整個社會經濟活動中的特殊功能，如資金中介、資金支付、信用創造、信用調劑等，促進宏觀經濟的健康發展。

2．有利于避免經濟危機的沖擊，保護存款人利益。商業銀行經營嚴重依賴外部資金來源，面臨利率、信用、市場價格等各種風險，是一個具有內在不穩定性的高風險行業，而且一個銀行的清償能力不足可能會累及整個金融體系的不穩定。因此通過對銀行各種業務事先、事中的現場和非現場監管控制可以使銀行資產負債結構保持合理狀態，從而能避免突發或周期性經濟危機的沖擊，最大限度地保護存款人的利益。

3．有利于克服銀行財務信息公開程度低的缺點，避免多米諾骨牌效應對金融體系穩定的沖擊。商業銀行（包括上市的股份制銀行）業務都包含一定的商業秘密，即使依法定期披露，其信息公開度也很低。因此當一家銀行出現問題時不僅本銀行的存款人、債權人擔心，而且其他銀行的存款人也會擔心自己的存款銀行是否也可能有問題或被拖累。結果一傳十、十傳百，導致擠兌，從而威脅到整個銀行體系的安全。銀行監管的存在使當局事先就得到了被監管銀行的基本信息資料，在銀行出現問題時監管當局可以通過行政措施加以整頓和挽救，對那些清償能力強、流動性差、合法經營的銀行則可以動用再貸款鼎力相助，從而起到穩定人心，減少多米諾骨牌效應沖擊的不良影響，保持整個金融體系的穩定。

三、商業銀行的監管原則

1．依法監管原則，這是各國監管機構共同遵循的基本核心原則。該原則要求所有商業銀行應毫無例外依法接受監管；其次，監管活動必須依法進行，以法定標準為依據；再者，無論被監管銀行還是監管機關或監管人員，違反國家有關法律法規的都應當承擔相應的法律責任。

2．預防為主原則，商業銀行監管主要是預防性監管和保護性監管。盡管保護性監管非常重要，但是通過事先的監控，防危機于未然，阻止一家銀行的危機擴散從而產生連鎖反應導致系統性風險預防性監管則更為重要，所以各國的商業銀行監管都堅持預防為主的原則。

3．結合銀行自律和社會審計原則。銀行業監督管理機構的專業監管固然重要，然而有時候受制于專業監管力量單薄，作用有限，所以各國在強化專業監管的同時，充分發揮銀行業公會在制訂行業標準、行業紀律和行業檢查方面的積極作用，并建立法定的外部審計制度，支持社會審計作出獨立性較強的專業審計報告以利于銀行業監督管理機構的綜合分析。

4．交叉結合監管原則。世界各國當今普遍實行銀行混業經營，少數國家雖然仍堅持分業經營，但業務仍有交叉，各類金融機構彼此之間又密切聯系、相互影響，因此有必要將銀行放在一個整體內加以交叉監管，共同提高金融機構防范金融危機的能力。

5．國際合作原則。當今世界經濟一體化使資本在全球范圍內流動和配置的速度加快，各國的金融市場相互影響程度加深，系統性風險爆發概率增加。再加上一些無任何管制的離岸金融中心的出現，有效的銀行監管已非銀行所在國可以勝任。為此巴塞爾銀行監管委員會在1988年頒布了《統一國際銀行資本衡量和資本標準協議》，并且把跨國銀行的監管重任落實到東道國身上。目前跨國銀行的國際監管合作已在多個層面上取得進展，但從金融日益國際化的趨勢來看，仍然有很多的監管措施需要迅速跟上。

四、商業銀行的監管內容

商業銀行的監管是整個金融監管的重點，然而不同的監管機構依照其法定職責監管內容和分工是不同的。下面僅就各國中央銀行通常的分工范圍作為主要監管內容進行歸納：

（一）預防性監管

這是中央銀行為促進商業銀行依法穩健經營、主動消除信用危機或降低風險而事先采取的一系列監管措施。

1．設立監管。為提高商業銀行經營素質，增強“體質”和防范經營風險能力，各國都采用核準制，甚至還有許可證數量限制，對商業銀行設立的市場準入設置高門檻。

2．變更、中止監管。與設立監管一樣，為維護正常的金融市場秩序，保護存款人合法權益，中央銀行通常要對商業銀行兼并和其他重大變更加以監管，同樣還設置了商業銀行市場退出的程序和核準制度。

3．業務范圍監管。不管是分業經營還是混業經營，監管機關都要對商業銀行的業務經營范圍加以監管，要求商業銀行將短期貨幣信用業務與長期資本市場業務分離，或采用“隔離墻”方式允許商業銀行有限的進入銀行業以外的其他金融服務領域。

4．資本充足監管。資本是銀行緩沖業務風險、彌補虧損的基礎和財產保障，所以銀行資本是否充足自然就成為監管的主要內容。資本充足監管的指標有資本與資產、資本與負債以及與風險資產之間的比例，其中資本與風險資產之比的國際標準是大于8%。

5．風險監管，主要由流動性風險監管、貸款集中度風險監管、關系人貸款監管、匯兌和利率風險監管等。

（二）保護性監管

保護性監管是當商業銀行已經或者將要出現支付或信用危機時所采取的臨時監管措施。主要目的在于通過挽救某些有問題銀行，為存款人提供保護，從而達到維護金融秩序正常運行的目標。

1．緊急拯救制度，拯救對象僅限于暫時遭遇流動性困難，具有一定清償能力的銀行，而各國中央銀行作為此項制度中的最后貸款人，通常是保護性監管的主體。個別國家也有采用一個或多個商業銀行在官方監管機構支持下，提供拯救資金方式的。

2．存款保險制度，該制度是當投保銀行倒閉時，有專門的政策性存款保險機構（通常是監管部門的附屬機構）按一定比例或在一定的限額內給予補償。它不僅起到了保護存款人特別是小額存款人利益的作用，而且能起到有效控制系統性風險，防止信用危機全面爆發的緩沖作用。

（三）商業銀行的資產負債監管

銀監會對商業銀行的業務經營監管主要是通過對商業銀行的資產負債比例管理來制約其資產規模和結構，提高其資產安全性、流動性，從而減少銀行經營風險，最大限度的保護存款人合法權益。1995年頒布的《商業銀行法》規定的四項基本資產負債比例是：

1．資本充足率，即商業銀行的資本總額與其風險加權計算后的資產總額比例，不得低于8%。其資本總額中核心資本不得低于4%。此項規定的目的是促使商業銀行在擴充其經營規模的同時，必須按比例增補其資本，并通過改善其資產質量和結構的方式來提高其資本充足率。

2．存貸款比例，即商業銀行各項貸款余額與各項存款余額的比例不得超過75%。存款是銀行的主要資金來源，基于銀行存款的特殊性，盡管許多銀行定期儲蓄存款有期限約定，但銀行為了保證存款人的隨時提款，必須保持一定比例的存款備付金，不能冒險超負荷放貸，否則商業銀行隨時因可能的存款人擠提而倒閉。此項比例規定的意義一方面是促使商業銀行朝資產多元化、流動性好的方向發展，另一方面也是為了提高銀行存款的安全性。

3．資產流動性比例，即商業銀行流動性資產余額與流動性負債的比例不得低于25%。商業銀行的流動資產與一般企業和會計準則中的流動性資產定義都不同，不僅要求可以變現，而且期限僅為一個月。包括：庫存現金、在央行的存款、同業存款、國庫券投資等，而流動性負債也是指一個月內到期的儲蓄和單位存款、同業拆入款等的累計余額。該法定比例的規定旨在保持商業銀行作為貨幣信用經營的特殊企業的資產流動性，增強其應付可能發生的存款擠提和快速資產變現的能力。

4．單一存款比例，即商業銀行對同一借款人（無論是一個自然人還是一個法人）的貸款余額與商業銀行資本余額的比例不得超過10%。銀行的資產運用有資產分散化以便轉移風險的必要性。

五、商業銀行業務經營的監管

國外的商業銀行因金融同業競爭和生存發展的需要，其業務范圍不斷擴大，已涉足投資、信托、保險、證券等市場。走進銀行就像步入一個金融百貨商店。金融商品齊全暫且不說，在交易方式上，資金批發、零售業務都可以做，柜臺交易、遠程交接、期買期賣業務銀行全部都受理。而且各國法律，甚至在此方面立法一貫嚴厲的美國在2000年到來之際也放棄了分業經營的限制。

這幾年，為爭取客戶國內外銀行在沿海城市競爭激烈，非銀行金融機構也積極參與，蠶食了國內銀行的傳統客戶，國內銀行界已出現利潤快速下滑、信貸資產出路少、安全性差的行業經營風險，要求改變分業經營機制的呼聲很高。但是考慮到我國目前金融業發展的實際情況，中央銀行尚未有取消分業經營機制的打算，商業銀行從事核準范圍之外的新業務，如國債柜臺交易、股票質押貸款等仍需報請中央銀行和銀監會批準后方能開業。并且商業銀行的新老業務經營始終處在銀監會監管之下，商業銀行必須按時提供各項業務報表，必須無條件接受銀監會的各種現場或非現場的業務稽核。

我國商業銀行具體業務經營范圍是由銀監會嚴格審批和監管的。甲銀行可以經營的某項外匯業務，乙銀行未經批準不得擅自經營；銀行總行享有的同業拆借、國債承銷業務資格，其分行和支行不能當然享有。包括外資商業銀行在內的所有銀行及其分支機構任何變更、擴大業務經營范圍的舉動，事先都應取得銀監會的批準和備案。商業銀行經營過程中的監管主要體現在以下幾個方面。

1．存款業務的監管

監管內容主要是根據有關法律法規監督商業銀行必須將儲蓄存款業務與單位存款業務分開。儲蓄存款應實行實名制，禁止公款私存，儲蓄存款必須嚴格執行中央銀行的基準利率和存款原則，對采用贈送禮品、開辦貼現儲蓄等不正當吸儲手段攬存和侵犯儲蓄存款人合法權益的行為，銀監會應進行行政處罰。對單位存款，商業銀行要嚴格執行賬戶開戶審查和現金管理制度，檢查其是否存在縮短營業時間或擅自停業現象，對違規或放棄法定授權監管職責的商業銀行銀監會可依法進行行政處罰。

2．貸款業務的監管

除上述的資產負債比例監管以外，商業銀行貸款的具體流向、安全性、損失準備金、關聯交易狀況也都屬于銀監會的監管職責。如商業銀行向關系人發放貸款，為提高商業銀行資產質量，防止以貸謀私，銀監會將依照《商業銀行法》要求商業銀行及其分支機構及時申報其關系人貸款情況，檢查是否有發放信用貸款或擔保不符要求的情形。

3．同業拆借和債券發行業務的監管

商業銀行存款資金來源不足時，法律允許它通過同業拆入短期資金，也可以發行金融債券或到境外借款。由于國內商業銀行經營約束機制不強，同業拆借市場規范不嚴，20世紀90年代前后，我國同業拆借市場兩度出現失控局面。一些金融機構利用資金拆借，盲目擴大固定資產投資，炒賣房地產，導致銀行信貸資金大量流失，部分借款人發生支付危機，嚴重破壞了穩定的金融秩序。商業銀行發行金融債券、到境外舉債也有以上類似問題，影響到社會上眾多債券投資者的利益，甚至有損我國銀行的國際聲譽。為此，1995年《商業銀行法》和中央銀行的現行規章對商業銀行同業拆借進行嚴格規定，內容包括：拆借主體、拆借最長期限、拆借資金來源和用途、拆借規模等，還要求拆借市場按月向當地央行分支機構報送資金拆借統計表。對商業銀行的對外舉借和發行金融債券，則嚴格執行一事一審的嚴格審批制度和外債登記制度，違法者除追究各項行政責任外，構成犯罪的還要追究刑事責任。

此外銀監會在履行其監管職責時，還依法對商業銀行的投資外匯、國債業務進行監管，檢查其是否違規從事信托投資、股票和非自用不動產投資以及其他直接投資業務。除此之外商業銀行的結算業務、其他中間業務和商業銀行的呆賬、壞賬的處置等非經營性風險管理活動也歸入銀監會的監管范圍。