二、行政審批制度改革存在的突出問題

行政審批制度改革還存在突出問題，主要表現在三個環(huán)節(jié)上。一是“最先一公里”問題，國務院和地方層面仍有大量行政審批事項和煩瑣審批程序，該簡的還沒簡到位，該放的還沒放到底。二是“中梗阻”問題大量存在，主要表現為放權時“明放暗不放”“放虛不放實”“放責不放權”“換馬甲”“合并同類項”等，放權后繁文縟節(jié)多，政策推行中上下貫通難，具體落實時橫向協調難。三是“最后一公里”還沒完全打通。地方政府存在思想上不想接，機制上不對接、實踐中接不了，老辦法管不好的問題；一些地方干部“一放了之，躺倒不干”，以“庸懶怠”對待“放管接”。中介組織存在“戴紅頂”“收黑錢”、不規(guī)范、效率低的問題，甚至出現企業(yè)辦事比以前更費時更花錢的問題。同時，監(jiān)管理念和方式陳舊，地方利益作祟，放權后監(jiān)管短板更短，以及政府服務意識和能力不足，百姓辦事難問題還大量存在。

（一）“最先一公里”的問題

1．保留的行政審批事項依然過多

縱向對比看，簡政放權后保留的行政審批事項仍然過多。目前，國務院部門還保留了1000多項的行政審批事項，地方政府層面的審批事項更高達1.7萬項，即使按照進展較快的省份取消和下放50%的比例算，地方政府仍保留了8500項行政審批事項。橫向對比看，我國仍屬行政審批事項較多國家。比如，與發(fā)達國家中行政審批較多的日本比，2008年度，據日本總務省統計，政府審批項目總共13869個，其中9808項為法律規(guī)定的審批項目，約占總項目的71%，而根據日本內閣令、各部委令及告示進行審批的項目分別為486項、3250項和325項，即日本該年度全年通過行政方式審批的項目只有4061個，占全部項目不足三成。此外，非行政許可審批項目仍然數量較多。2014年，國務院公布的行政審批事項匯總清單顯示，1235項行政審批事項中，非行政許可占了30%以上。

2．“含金量”高的審批事項下放不夠

“放權”的含金量不高，是群眾、企業(yè)和社會反映較為強烈的問題。審批事項下放不夠的主要原因：有些部門在行政審批制度改革中存在放虛不放實，放責不放權，放小不放大，放利小責重“含金量”低的、留利大責輕“含金量”高的，風險大的權力事項和審批事項推出去，有利可圖的審批權留下來；有些已經取消的行政審批項目僅僅針對特定主體、特定行為，多數人感受不到；有些下放審批權的項目，主要是權力在各級政府間縱向調整，對市場主體的實質性影響有限，很多企業(yè)“感覺并沒有松綁”。一些涉及市場主體眾多、申請頻率較高的審批項目，如項目投資、工程建設、資質資格許可等，保留較多。世界銀行《2015年營商環(huán)境報告》的數據顯示，我國“申請建筑許可”二級指標排名179，雖然較去年提高6位，但在189個經濟體中還是處于墊底位置。

3．不合法不合規(guī)不合理的收費依然較多

不合法不合規(guī)不合理收費即“三不收費”，既是老問題，也包括簡政放權后出現的新問題?！叭皇召M”由來已久，積弊日深。中國中小企業(yè)促進會2013年對兩千多家中小企業(yè)的調查顯示，被調查企業(yè)各項繳費支出在主營業(yè)務收入中占4.05%，企業(yè)收費支出負擔沉重，沖銷了一系列為企業(yè)松綁減負的定向調控措施。國家審計署2014年底的一項抽查結果顯示，地方和部門各類不規(guī)范涉企收費306.97億元。同時，一些中介組織濫權尋租，亂收費、高收費問題表現突出。如中介機構的施工圖審圖費用，2013年較2008年前增加了近4倍。國家統計局上海調查總隊2015年對168家企業(yè)的調查顯示，50%被調查者認為行業(yè)協會和中介機構收費過高。比如，2013年8月1日起全國統一取消和免征“利用檔案收費”等33項行政事業(yè)性收費。時至今日，仍有多地房地產檔案部門對于一張薄薄的房產檔案證明收取數十元費用，一些地方物價部門繼續(xù)給違規(guī)收費發(fā)放“通行證”。

4．職業(yè)資格證書過多過濫

職業(yè)資格過多過濫，不僅表現為項目繁多，重復量大，水平類和準入類界限不清，還表現為“證出多門”、認證市場亂象多、利益糾葛多。同時在職業(yè)資格“減證”過程中，出現了“取消一項冒出多項”的新問題。一是項目繁多。從全國的職業(yè)資格總量來看，職業(yè)資格制度改革之前到2013年底，國務院部門共設置各類職業(yè)資格618項，地方自行設置的有1875項。二是“證出多門”，認證和培訓管理部門眾多，各部門、機構推出的認證種類繁多，認證交叉重復。如物流業(yè)，除了人社部的物流師職業(yè)資格認證外，還有其他“資格證書”十余種，頒發(fā)機構涉及中國物流與采購聯合會、全國物流標準化技術委員會及相關商業(yè)機構等十幾個部門。此外，還有由中國交通運輸協會引進的英國皇家物流職業(yè)資質認證（ILT）等“國際認證”。三是在職業(yè)資格“減證”過程中通過混淆“準入類”和“水平類”資格證，造成“減如沒減”的新問題。比如取消房地產中介資格證，就是許可證，但還有房地產中介水平證，水平證實際上代替了許可證。再比如，一級建造師是水平證，但是主管部門又規(guī)定如果建筑企業(yè)不湊夠一定數量的一級建造師，就無法取得相應資質，所以實際上一級建造師資格證也是許可證。實踐中職業(yè)資格“減證”后，就業(yè)創(chuàng)業(yè)者還是感覺門檻太高。

（二）“中梗阻”的問題大量存在

1．審批環(huán)節(jié)多、耗時長

行政審批實踐中，一些部門和地方沒有真正做到依法依規(guī)依理設定審批環(huán)節(jié)，行政機關自行設置審批環(huán)節(jié)的自由裁量權過大，部門內人員審批簽字環(huán)節(jié)過多。比如，在地方基層一項審批從辦事員受理開始、到副科長、科長、分管局長，再到部門一把手，少一個人簽字都不行。轉到下一個部門還得經過這些環(huán)節(jié)，造成審批費力耗時的困局，出現行政機關內公章“旅行”、公文“長征”的怪象，企業(yè)和群眾對此不勝其苦。如云南大關縣要建一座水庫，從2010年開始著手，2014年12月底才走完各個審批環(huán)節(jié)，耗時長達4年多。

2．審批要件、程序、關卡林立

簡政放權，既要“放”，也要“簡”，不僅“放”存在問題。“簡”的問題也很突出。一是表現在審批要件多、審批權下放了，但審批的重重關卡還是壁壘森嚴，一些行政部門對審批事項經?；榍爸脳l件，互相推諉扯皮。如施工許可證的核發(fā)，前置要件多達15個，涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、人防、環(huán)保、氣象等部門。二是表現在審批程序繁，審批權下放了，但審批的程序還是因循照舊。有企業(yè)反映，行政審批事項下放后，部分領域由過去的“跑門口”變成了現在的“走程序”。比如，某市對房地產開發(fā)項目的調查發(fā)現，從招、拍、掛的手段拿到土地到各種證件手續(xù)齊全，具備開工和預售條件，企業(yè)要經過24個部門單位層層審批，需要加蓋48枚289次公章。國家統計局上海調查總隊2015年對168家企業(yè)的調查顯示，70.9%的受訪企業(yè)、83.3%的高新企業(yè)呼吁進一步規(guī)范和優(yōu)化審批流程。

3．“換馬甲”情況還普遍存在

簡政放權推行過程中，部門和地方政府或認識不到位，或利益丟不掉，或權力放不下，存在設計“對策”削減政策的問題，也就是“換馬甲”“躲貓貓”“玩游戲”。“對策”削減政策普遍存在的問題具體表現為：一是“合并同類項”偷梁換柱。有些部門、地方為完成任務，把權力事項“捆扎打包”，為減少審批項目人為“造數”。二是“躲貓貓”避重就輕。有些部門、地方把一些本應該取消或“沉睡已久”的事項也進行“打包處理”，或者把風險大的權力事項和審批事項推出去，把有利可圖的審批權抓在手里，將“沒用的放掉，有用的留下”，把“割肉”換成“剪指甲”。搞放虛不放實，放小不放大，放責不放權。三是以“權力內部循環(huán)”做表面文章。一些部門或地方政府為了應付上級的嚴格要求，不情愿地將相關權力事項取消，但又巧妙地轉移給“二政府”（各類與政府關聯度強的評審、中介機構），權力名義上下放了，本質上還在部門手中。

4．“先照后證”，后“證”仍然較多

商事制度改革不僅涉及工商部門，還涉及其他多個行政部門，涉及多項法律法規(guī)修改，由于不能協調推進，“先照后證”，后“證”依然較多的問題還比較突出。一是部門界限不明確。在實際工作中，工商部門與各許可審批部門的監(jiān)管界限難以厘清。部分執(zhí)法部門習慣工商部門把關，認為先照后證是工商部門將責任推給自己，對推進先照后證改革積極性不高，導致申請人照后需辦的證不僅沒有減少，辦起來還很難。對無證無照監(jiān)管責任的劃分，很多政府部門仍然認為涉及審批的無證無照經營行為都是工商部門管。二是部門信息不互通。目前工商部門登記的企業(yè)信息與其他職能部門的數據共享和交換方面由于受設施、配置、系統設計、數據標準等因素的限制，尚未實現真正意義上的信息互通、資源共享，造成了后置辦證時間壓不下來，數量減不下來。三是法律銜接跟不上。據國家工商總局的數據，推進“先照后證”改革，需要修改涉及的法律有14部，行政法規(guī)34部。“照后證多”的問題，使我國登記辦企業(yè)所需時間較長。據世界銀行2014年的數據，在213個經濟體中，我國開辦企業(yè)平均31天，與俄羅斯相差20天，與最少的韓國相差27天，排名148位，不到中位數水平。

（三）“最后一公里”沒有完全打通

1．地方接、放、管問題突出

地方不愿接、接不了、放不下、管不好的問題，既有主觀問題，也有客觀問題；既有能力問題，也有機制問題，是多種問題糾纏在一起的“并發(fā)癥”。從接的方面看，不愿接，是嫌麻煩，怕擔責。如一個電源項目通常幾十億，面臨著環(huán)境問題拆遷問題等后續(xù)問題，過去是中央承擔責任，地方很高興引進資產，而放權后是地方承擔后續(xù)問題，這就導致了上面放權下面不愿接的問題。接不了，是能力不足，機制不順。從能力上講，國務院、省政府下放的行政審批事項，在一些地方和部門，因為沒有熟悉行政審批業(yè)務的工作人員或專業(yè)技術人員，不會辦理下放的行政審批事項，致使上級下放的行政審批事項承接難，出現了“承接空白”。從機制上講，事權下放，編制、財權沒放，造成放權后有事沒人管、管不了的問題。一位基層干部反映，下放到區(qū)里的“植物檢疫證書”“產地檢疫合格證”兩項審批權，按規(guī)定必須由專業(yè)資質的檢疫人員經辦，但區(qū)農業(yè)局根本沒此類人才，有權辦不了事，最后還是繞回到市里。某市城區(qū)水務局從上級承接了19項權力，實際上區(qū)里能批的只有5項，其他14項要么是區(qū)里缺技術力量，要么是資金在上級單位，區(qū)里接了也干不了。從放的方面看，一些地方“藏著一手”“掖著一手”，看重權力的含金量，忽視下放事項的含金量。有利于權力含金量的，能少放則少放，能放小絕不放大。同時，地方政府在權力交叉運行中，制造出名目繁多的派生權力，很多部門對自己究竟有多少權力都不甚了了，也就談不上該放的放，該取消的取消。

2．放權步調不一致，實際成效打折扣

簡政放權改革實踐中，“最后一公里”不通，一些問題出在放權缺乏部門聯動、協調并進造成的“堵點”。簡政放權中有的部門放了有的部門沒放，有的事項放了有的事項沒放，“你放我不放”不僅沒有正面效果，實踐中反而增加了申請者的難度。如西部某市，一個私企業(yè)主在當地投資一家企業(yè)，簡政放權改革后，相關審批權從市發(fā)改委下放到了縣發(fā)改委，但十幾個部門，下放的只有發(fā)改委一家，原來跑市級部門，現在還得市縣兩級一起跑。

3．中介機構蠶食改革紅利問題突出

簡政放權后中介機構的問題突出暴露出來，一些地方中介組織在承接審批中不僅沒有體現出行政審批下放的好處，還制造出新的弊端，“蠶食”了改革紅利，動搖了改革信心。一是中介成為新的審批關卡。有些中介機構和政府有千絲萬縷的聯系，有些政府與行業(yè)協會“兩塊牌子，一套人馬”“二政府”現象普遍存在。同政府相比，“二政府”辦事更不規(guī)范。有企業(yè)反映，一個建設項目，從拿地到拿證，要經過24個中介機構的“關卡”、送審48個評估報告，要想加快審批，就得塞“加班費”！原本還有章可循的政府審批反而成了無章可循的中介尋租。二是中介造成新的壟斷。有些地方中介機構成為政府權力下放后的“續(xù)命草”，通過與政府千絲萬縷的聯系，換影移形，將承接的審批事項變?yōu)槟怖膲艛噘Y源。從表面上看，政府的權力少了，但從企業(yè)辦事的角度講，難度大了，成本高了。中介機構提供中介服務，主管部門實施行政審批，形成體內運作，企業(yè)幾乎沒有選擇中介機構和議價的空間。三是服務水平不高。面對大量下放的審批事項，中介機構準備不足，能力不夠，水平不高。國家統計局上海調查總隊2015年對168家企業(yè)的調查顯示，45.5%認為鑒定和評估時間過長，40.9%認為鑒定和評估程序煩瑣，甚至出現審批過程比以前更長的情況。

（四）監(jiān)管“短板”問題還比較突出

監(jiān)管“短板”問題，既有理念、機制、能力、方式的不足，也有地方政府出于自身利益對該管事項做棄權處理的問題。一是監(jiān)管理念跟不上的問題。長期以來，很多政府部門“會批不會管”“對審批很迷戀，對監(jiān)管很迷茫”，對事中事后監(jiān)管不熟悉，導致以批代管、以費代管和以罰代管的現象還比較普遍。二是監(jiān)管體制不健全的問題。多頭審批和多頭監(jiān)管導致權責模糊，既有多頭審批、多頭監(jiān)管、互相推諉、權責不明、群眾不知道向誰投訴的問題，也存在各自為政、監(jiān)管執(zhí)法信息隔絕、無法實現部門監(jiān)管聯動的問題。而且隨著審批事項的取消和下放，監(jiān)管的項目越來越多，沒有統一的、大格局監(jiān)管平臺，監(jiān)管盲點必然出現。三是監(jiān)管方式不科學的問題。不少監(jiān)管部門還是較多采用“被動式”“運動式”的監(jiān)管方式，平時不管，出了問題不知道怎么管。四是監(jiān)督作用不明顯的問題。群眾投訴舉報渠道不暢通，行業(yè)自律社會監(jiān)督使不上力，政府自身則不勝其力。五是地方本位主義在作祟。一些地方政府當前借行政審批制度改革與權力清單運動之際，將大量本應屬于政府監(jiān)管領域的社會性規(guī)制事項主動棄權。借簡政放權之名，行放棄社會性監(jiān)管義務之實，使得諸多本應加強規(guī)制的領域出現監(jiān)管真空。如為了實現地方層面的GDP競爭，環(huán)評審批的減少和提速獲得不少地方的青睞。根據商務部統計，今年一季度，全國工商機關受理消費者投訴、舉報、咨詢共170.1萬件，同比增長18.7%。消費者投訴26.6萬件，增長8.6%，呈逐年上升態(tài)勢。這個問題在很大程度上與監(jiān)管不到位有關。

（五）優(yōu)化服務需要提升

簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務協同推進的過程中，優(yōu)化服務還有很大提升空間，公共產品短缺、公共服務薄弱的問題依然突出。優(yōu)化服務的提升主要表現在三個方面：一是還不適應“雙創(chuàng)”的新要求。傳統的政府服務觀念和服務方式不適應新時期大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新需求。直接干預“雙創(chuàng)”，用舊的管理體系和工作手段去“引導”“雙創(chuàng)”等問題，在一些地方依然存在。政府為“雙創(chuàng)”提供全方位服務的水平各地不一，極不均衡。大城市明顯好于中小城市，造成創(chuàng)業(yè)者蜂擁進入大城市的問題。如何從政府層面強化資本對大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的推進作用，如何為初創(chuàng)企業(yè)提供全流程服務，如何為“雙創(chuàng)”提供優(yōu)質的平臺綜合服務，如何為創(chuàng)業(yè)者特別是青年人創(chuàng)業(yè)解除后顧之憂等問題，都需要進一步研究解決。二是服務意識和服務能力有差距。群眾辦事難的問題沒有得到根本解決，各種“證明”多如牛毛，網上辦理、代辦服務和上門服務等方式大多數地方還實現不了。新華社組織的一項問卷調查顯示，流程煩瑣、手續(xù)復雜，依然是2014年百姓去政府辦事的普遍感受。在近2500名受訪者中，超過78%的受訪者認為去政府辦事“很麻煩”或“比較麻煩”，超過81%的受訪者認為辦事流程“繁雜”和“比較繁雜”，辦一個手續(xù)，有13.1%的人跑了10趟以上，3趟以下就辦完的還不到1/3。三是多元投入機制尚未建立。社會力量投入公共服務的準入門檻不明確，社會資本投入公共服務的渠道不暢通，提供公共服務的社會組織還缺乏，政府的監(jiān)督機制不完善。同時，政府購買公共服務方面，也存在著亟須解決的“買什么”“誰來買”“向誰買”“怎么買”和如何“買得值”等問題。四是公眾滿意度不高。據中國社會科學院等機構“2014年城市基本公共服務滿意度”調查，38個主要城市基本公共服務滿意度評價結果顯示，2014年得分較2011年有所提升，但較2012年和2013年有所下降，基本公共服務要素滿意度與各城市基本公共服務滿意度得分總體較低，且不均衡，表明城市基本公共服務水平和質量、公平性和可及性提升空間較大。