三、深入推進行政審批制度改革的政策建議

2015年是全面深化改革的關鍵之年，是全面推進依法治國的開局之年，也是穩增長、調結構的緊要之年。簡政放權、放管結合、優化服務的任務更加緊迫，更加艱巨。深入推進簡政放權等改革，必須進一步加大取消下放行政審批等事項的力度，深化商事制度改革，打通“最先一公里”；切實嚴格規范行政審批流程，建立權力清單、責任清單、負面清單制度，力破“中梗阻”；加強事中事后監管，優化政府服務，加強督查、檢查和評估，確保政策措施落實，打通“最后一公里”。

（一）著力解決“最先一公里”

1．進一步深入推進行政審批改革

深入推進行政審批改革的重點是繼續取消下放行政審批事項。相關調查顯示，32.7%的受訪企業認為，近三年來，本企業涉及的行政審批事項基本沒有改變，有11.3%的受訪企業甚至認為有所增加，48.2%的受訪企業希望政府進一步減少行政審批事項。這反映了市場主體對繼續減少行政審批事項的愿望。《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》中已經明確提出，要全面清理中央指定地方實施的行政審批事項，公布清單、鎖定底數，今年取消200項以上。這是當前穩增長、促就業的重要舉措，必須抓緊落實，盡早完成。

同時，要全部取消非行政許可審批。當前，一些非行政許可審批變成了行政許可審批項目的“轉移站”和“避風港”。2014年，國務院公布的行政審批事項匯總清單顯示，1235項行政審批事項中，非行政許可占了30%以上。針對這個問題，要盡快落實今年的《政府工作報告》中明確提出的全部取消非行政許可審批的任務目標，徹底消除審批的“灰色地帶”。

此外，還要深入推進投資審批改革。按照《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》，進一步取消下放投資審批權限。進一步簡化、整合投資項目報建手續，提高投資審批效率，盡可能地方便企業投資。要鼓勵地方在投資審批改革上積極探索，一些創新做法和成功經驗要及時推廣。比如，青島對社會投資類項目實行“施工彈性許可制度”，項目施工許可手續既可按原規定程序申請辦理，也可在具備一定條件后，提前辦理施工許可證，實行“先證后圖后費”，最大限度壓縮企業開工手續辦理時間，減輕企業資金壓力，縮短項目建設工期8個月左右，促進了項目早開工、早建設、早落地。

2．進一步提高“含金量”

企業等市場主體之所以對行政審批改革感受不深，與改革的“含金量”不高密切相關。進一步取消和下放行政審批事項，要敢啃社會關注度高的“硬骨頭”，提高“含金量”。對此，要堅持開門搞改革，以企業、社會和群眾需求為導向，改什么、怎么改，人民群眾最有發言權。要使改革主要由政府部門“端菜”轉變為人民群眾“點菜”，由此來確定深化改革的重點、措施和路徑，切實把那些該放的真正放開、放到位，提高行政審批改革的“含金量”。

3．嚴格清理規范收費

當前，行政審批過程中企業要負擔的費用仍然較多。比如，一些項目竣工時需按規定安裝行業裝置，一些公用事業儀表設備可選擇的資質單位不多，導致部門壟斷，收費往往較高。一些企業反映，有些收費項目缺乏合理性，如，企業接入自來水管網時，除收取安裝的儀表、管材和施工費外，還要收取高額的“排管貼費”。這說明亂收費問題仍然突出。要切實減輕企業和群眾負擔，必須認真清理和嚴格規范行政事業性收費和政府性基金。要按照《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》中的工作安排，切實推進收費清理改革。重點是建立目錄清單管理制度。制定、公布中央和地方行政事業性收費和政府性基金目錄清單，目錄清單之外的，一律取消。擅自提高征收標準、擴大征收范圍的，一律停止執行。屬于政府提供普遍公共服務或一般性管理職能的行政事業性收費，不適應經濟發展的政府性基金，一律取消。超過服務成本的收費和有較大結余的基金，一律降低征收標準。此外，要建立規范、透明的管理制度，加強社會監督，強化舉報機制，有效遏制各種亂收費，切實為企業和群眾減輕負擔。

（二）著力破除“中梗阻”

1．規范審批流程

在投資審批過程中，自由裁量權過大、多頭管理、繁文縟節、重復審批等，嚴重影響了行政審批效率。因此，必須嚴格規范審批流程，壓縮前置審批環節并公開時限，推行并聯審批和網上審批，著力解決環節多、時間長、隨意性大等問題。在這個問題上，許多地方已作了積極探索創新，積累了成功經驗。比如，一些地方借助電子政務系統設定的程序，推進公開化、電子化，減少了自由裁量權，方便群眾辦事。又如，廣東制定了《行政許可監督管理條例》，出臺了《行政審批事項編碼規則》、行政許可事項辦事指南和業務手冊的編寫規范，對審批依據、條件和流程進行規范。再如，河南在省政府和各部門門戶網站建立行政審批專欄，公開項目名稱、辦理機構、實施依據、辦理程序和時限、受理條件、材料明細和收費情況等。這些規范審批程序的好經驗好做法都值得中央及地方借鑒、推廣。

2．在“先證后照”基礎上推進“先照減證”

商事登記制度改革后，企業出生變容易了，但新出生的企業仍然需要辦理各種許可證，這些“證”關系到企業能否開張運營，能否存活。因此，需要探索推進“先照減證”，對那些沒有法律法規依據、不必要的后置辦證事項，一律取消，徹底解決“辦證難”“辦證多”“證難用”和“證出多門”等問題，真正清除創業創新路障。

（三）著力打通“最后一公里”

1．提高地方政府承接能力

打通“最后一公里”關鍵是確保放下去的審批事項地方政府能夠接得住、管得好。這首先需要提升地方政府的履職權限。上級政府在下放審批事項的同時，要賦予下級政府足夠的空間和權限，按照“人、事、財”匹配和“責、權、利”統一的原則，建立事權、人權、財權相對等的保障機制，讓地方政府有動力、有能力、有責任去承接好、監管好審批事項。

同時，注重提高基層公務員的能力。有些審批事項，專業性比較強，基層公務員缺少相應的能力和素質，因而存在“接不住、接不好”的現象。下放審批事項的同時，要對接權的基層政府工作人員進行必要的履職培訓，配備必要的監測設備、儀器。

2．清理規范中介服務

審批過程中，中介評估事項過多、收費過高等問題突出，這直接降低了簡政放權等改革的效果。清理規范中介服務首先要徹底解決收費高和亂收費問題。對審批過程的中介服務事項，實行清單管理，明確項目名稱、設置依據、服務時限，明確收費依據和收費標準。對于那些沒有法定依據的行政審批中介服務收費，行業協會商會打著政府旗號擅自設立收費項目應該堅決清理取消。

同時，培育和支持中介組織發展。從國家層面制定政策，嚴格實施證社分離，實現社會組織的徹底“去行政化”，摘掉中介機構的“紅頂”。出臺社會組織的發展扶持政策，從資質資格管理、行業自律控制、行業標準制定、行業發展規劃等方面對行業組織充分賦予權力和責任，激發行業組織的作用。通過營造公平競爭環境，強化服務職能，使其更好更快發展。

3．加強改革橫向協調

要提升改革成效，必須解決好部門協調問題，要注重不同部門之間的協同銜接、信息共享、配套推進。首先，同一事項所涉及的部門要同步放開、同步下放，不能你放我不放、我放你不放。其次，部門之間應當加強信息溝通、信息共享。如工商注冊登記允許“一址多照”和“一照多址”后，稅務登記還是要求一戶一個門牌號；稅務部門信息顯示一些企業已違法，工商部門信息顯示仍是優秀企業。這種現象表明改革還存在部門間缺乏協同的問題，必須加強部門間的橫向溝通，改革成效才能切實顯現出來。

（四）加強事中事后監管

要轉變監管理念，創新市場監管機制和監管方式，加強事中事后監管，使市場和社會既充滿活力又規范有序。各地在監管機制和監管方式上進行了積極的探索，積累了很多好的經驗和做法。要在總結推廣的基礎上，創新監管機制和監管方式。比如，天津市制定了《市場監管隨機抽查聯合檢查暫行辦法》，將市場監管規則、流程和標準，向社會公示，使市場主體明曉界限、守法經營，并縮小監管者自由裁量權。浙江借助信息化手段，對商事主體進行信用管理，基于政府部門的內部信息共享、結果互認和基于外部信息檢索、統一發布的信用公示平臺，將其作為商事登記“寬入”與“嚴管”的橋梁，通過信息公示平臺將全省近400萬市場主體的信息向社會開放，任何單位組織和個人都可以登錄該平臺進行企業信息查詢，通過信息公示制度，失信的企業、有污點記錄的企業就將會寸步難行，保障了商事制度改革的順利推進。以上“隨機抽查聯合檢查”“互聯網+監管”的做法在事中事后監管中發揮了很好的作用，值得總結推廣。

（五）大力優化政府服務

改革過程中，出現了“改革看似改了很多，但滿意度不高”的情況，究其原因就是服務能力跟不上。對此，應該以群眾和企業創業、創新需求為導向，著力提升審批事項減少后的服務供給能力，提高服務的針對性。一是為“雙創”提供全方位服務。要為創業創新提供平臺綜合服務，加大政策支持力度，切實幫助創業者解決難題。要辦好行政服務中心和辦事大廳，最大限度地運用網上辦理、代辦服務、上門服務等方式，最大程度地便民利民。在這些方面，一些地方的做法值得鼓勵和推廣。比如，亳州市政府依托電子政務外網和互聯網，統籌搭建了集信息公開、網上辦事、效能監察于一體的亳州市網上辦事大廳，率先推行網上辦事，實現了電腦互聯網和手機移動網“雙網雙待”網上辦事，開啟了互聯網“數據跑腿”的新模式。二是提供公平可及的公共服務。創新公共服務發展新機制，調動社會力量參與公共服務的積極性，通過合作、委托、承包、采購等方式，撬動社會資本參與公共產品和公共服務供給。擴大社會保障的受益面，解決好困難群體的就業、社保、教育、醫療等基本民生問題，政府兜底，為創業者解除后顧之憂。

（六）注意改革策略與方法

開門搞改革。尊重基層和群眾的首創精神，是我國改革開放的一條基本經驗。改革要在國務院總的要求和原則的指導下，注重學習，積極吸收好建議、好經驗、好做法，大膽探索創新。要堅持開門搞改革，以企業、社會和群眾需求為導向，改什么、怎么改，人民群眾最有發言權。要注重問題導向，廣泛調研，征求意見，積極消化吸收利益相關者、專家學者等的建議，避免閉門造車，提高政策的科學性、操作性和實效性。

加強監督檢查。推進改革過程中需要加大督查力度，創新督查方式，發現的問題要抓緊解決，對落實不力的要嚴肅追究責任，確保各項改革措施落到實處。

強化社會監督。要發揮社會監督的作用，確保各項改革措施落到實處。去年國務院委托第三方機構開展“取消下放行政審批事項，激發企業和市場活力”政策措施落實情況的第三方評估，取得了良好效果，得到了社會好評，應該將第三方評估常態化、規范化。

課題組組長：王滿傳 中國行政體制改革研究會秘書長、教授

馬寶成 國家行政學院決策咨詢部主任、研究員

執筆人：呂洪業 國家行政學院發展戰略與公共政策研究中心副研究員