1.2 網絡輿論空間治理

截至2017年6月，我國的網民已超過7.5億人，很多網民將互聯網視為了解社情民意、揭露社會弊端、開展社會監督的窗口。2009年以來，南京“天價香煙”事件、河南民工“開胸驗肺”事件、云南晉寧縣“躲貓貓”事件等熱點事件，均由網絡輿論率先關注，繼而引發媒體報道。中國社科院發布的《藍皮書》透露，在2009年77件影響力較大的社會熱點事件中，由網絡爆料而引發公眾關注的有23件，約占全部事件的30%。可見，互聯網已成為新聞輿論監督的重要平臺，特別是以開放性、匿名性及互動性為特點的微博、網絡論壇等成為網絡輿情的主要來源。

在大多數情況下，網絡輿情易受人為因素影響，特別當話語權、傳播權、定性權等輿論核心資源被社會媒體、網絡大V、輿情智庫等輿論場金字塔頂端力量所掌控，網絡輿情被人為炒作、扭轉、掩埋的概率明顯加大，衍生出來的輿論暴戾、網絡謠言、謾罵攻擊、虛假廣告等，對網絡輿情的發展和次生輿情的演變，乃至對社會的穩定、經濟的增長、國家的發展都會產生重大的影響。

針對網絡輿論空間中的種種亂象，需要通過治理與引導雙管齊下，抑制網絡輿論負能量，正確引導網絡輿論走向。

1.2.1 網絡炒作問題

隨著網絡輿論對社會和公眾影響的不斷增大，出現了以網絡炒作為營生的網絡公關公司、網絡推手、網絡水軍等，網絡公關公司受客戶的委托，在網上炒作某個話題或人物來達到宣傳、推銷或者詆毀他人或產品的目的，為此雇傭了大量的網絡推手、網絡水軍，在網絡推手的組織下，網絡水軍以各種手法和名目在互聯網的各大網絡論壇上短時期內大量地發帖和回帖，炮制網絡熱點事件，捧紅各色人物，營造虛假民意，形成虛假的網絡輿情。例如，在央視感動中國2010年度人物評選中就遭遇網絡水軍的密集刷票，引起社會各界高度關注；通過網絡炒作，使“奧巴馬女郎”、“獸獸門”、“閻鳳嬌裸照門”、“鳳姐”、“犀利哥”等原本無名人物在一夜之間名揚網絡；在網絡上被傳得沸沸揚揚的“王老吉”添加門、“360”曝黑門、“康師傅”水源門、“伊利”牛奶門等熱點事件都是通過網絡炒家人為炒作出來的。

在網絡炒作活動中，通常包括三類主體：客戶、網絡公關公司和網絡水軍。網絡公關公司是客戶與網絡水軍之間的中介，負責聯系客戶，得到任務，收取酬金，同時也負責招募、管理網絡水軍，發放任務和酬金等。其業務流程為：網絡公關公司收到客戶委托后，進行任務籌劃和分工，將任務下發給網絡推手（也稱為水軍頭目），網絡推手組織網絡水軍完成任務，并負責任務審核和酬金發放等。網絡水軍賺錢的模式為：領取新任務、完成任務、匯報任務、等待審核、審核通過、結算報酬。這樣，網絡公關公司、網絡推手、網絡水軍就形成了灰色利益鏈，他們在實現客戶目標的同時也獲得自身利益。據公安部門調查，當前國內一些大的網絡論壇，有50%左右的帖子是人為炒作推出來的。所謂“熱門帖”、“精華帖”等，很少是網民自發點擊、回帖形成的，背后幾乎都有網絡炒家在積極推動，都是由網絡水軍實施的，這種虛假的網絡輿情也稱為網絡灌水現象。

網絡水軍及其網絡灌水問題具有很大的危害性，在網絡輿情中存在歪曲失真信息泛濫、網民群體極化傾向嚴重、境內外不法分子惡意操縱、國外敵對勢力滲透性入侵等隱患，產生錯誤的輿論導向，危及政府的公信力，引發社會群體性事件等問題。

對于網絡炒作行為所產生的負面影響，已引起國家互聯網管理部門的關注和重視，央視等主流新聞媒體多次對網絡水軍及網絡炒作問題進行采訪報道和深度分析；國家互聯網管理部門制定了加強互聯網管理的有關規定，并依法懲戒了利用互聯網進行造謠惑眾、惡意炒作的不法網民。

1.2.2 網絡大V問題

所謂網絡大V是指在新浪、騰訊、網易等微博平臺上獲得個人認證，擁有眾多粉絲的微博用戶，粉絲數量通常達到50萬以上。“V”是指貴賓賬戶（VIP），賬戶會在名字后面顯示一個V字符，表示是經過微博實名認證的高級賬戶，網民將這種微博用戶稱為“大V”。

網絡大V大多是有一定知名度的學者和名人，擁有大批的粉絲。在新浪和騰訊微博中，擁有10萬以上粉絲的大V超過1.9萬個、百萬以上粉絲的大V超過3300個、千萬以上粉絲的大V超過200個。網絡大V們相當于意見領袖，其影響力不容小覷，往往成為爆料者的求助對象，他們的一次轉發就會使得一條微博迅速火起來，成為網絡熱點話題，引導著網絡輿論走向。

隨著微博的興起，網絡水軍把造謠和傳謠的主要陣地從網絡論壇轉至微博，形成一條由網絡推手、網絡水軍和網絡大V組成的網絡謠言制造和傳播的灰色利益鏈。網絡造謠者的商業模式往往是“先賺名，再賺錢”，造謠本身未必產生收益，但通過造謠，吸引粉絲眼球，這些粉絲將成為日后商業炒作的基礎。以名叫“立二拆四”的網絡大V為例，通過這種商業炒作，其公司經營最好的時候年收入將近千萬元，純利潤有數百萬元之多。在造謠傳謠的利益鏈中，網絡推手、網絡水軍的造勢再加上網絡大V的轉發影響力，才真正形成完整的將影響力變成金錢的利益鏈。

中央高度重視互聯網管理和輿論治理，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中指出，“牢牢把握正確輿論導向，健全社會輿情引導機制，傳播正能量。加強網上思想文化陣地建設，實施網絡內容建設工程，發展積極向上的網絡文化，凈化網絡環境。”

近年來，國家互聯網信息辦公室陸續發布了《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定（簡稱微信十條）》、《互聯網新聞信息服務單位約談工作規定（簡稱約談十條）》等有關互聯網管理規定，并落實到具體行動上。約談、點名批評、懲戒了一些違反規定的網絡大V，如“立二拆四”、“秦火火”等。個別網絡大V在突發重大公共事件中發表不當言論，或者以“求辟謠”、“求證”等方式故意擴散謠言，導致不明真相的網民跟風，損害了網絡媒體公信力，也擾亂了網絡正常傳播秩序。

國家工商管理總局也發布了《互聯網廣告管理暫行辦法》，指出網絡大V在微博上轉發廣告帖，如果廣告違法，網絡大V要承擔相應違法責任。

開展打擊網絡謠言等專項行動，使不法網絡大V和網絡謠言遭到壓制性打擊，一些被稱為“推墻派”、“鑿船派”、“體制婊”的網絡負能量群體被有效遏制，網絡空間霧霾漸散、晴空初現，網絡輿論空間逐步呈現風清氣正之勢。

1.2.3 政務微博作用

政務微博在網絡輿情引導上發揮著重要作用，在突發社會公共事件中，如果政府部門及時通過政務微博發布事件真相，與網民交流溝通，則能夠有效抑制謠言傳播，避免輿論風暴。這一點已經在多次的突發社會公共事件處置中得到充分的證明。

所謂政務微博是指代表政府機構和官員的、因公共事務而設的微博，主要是用于收集意見、傾聽民意、發布信息、服務大眾的官方網絡互動平臺，其目的主要在于通過與公眾的良性互動，搭建一個社會化參政、議政、問政的網絡交流模式與平臺。

政務微博最早始于2009年下半年，湖南桃源縣官方微博“桃源網”出爐，成為中國最早開通微博的政府部門。緊接著云南省委宣傳部的官方微博“微博云南”面世，隨后以“平安肇慶”、“平安北京”為代表的全國各地的公安微博，以及各級黨政機關領導的微博如雨后春筍般開通。截至2011年12月，在新浪網、騰訊網、人民網、新華網四家微博客網站上認證的政務微博客總數為50561個，其中黨政機構微博客32358個，黨政干部微博客18203個。在新浪網認證的黨政機構微博客12103個，黨政干部微博客10652個；在騰訊網認證的黨政機構微博客13911個，黨政干部微博客6748個；在人民網認證的黨政機構微博客2401個，黨政干部微博客71個；在新華網認證的黨政機構微博客3943個，黨政干部微博客732個。

政務微博關注的對象分為兩類：一類是關注其他省市自治區的相同部門的微博，及時獲取同行的信息，充分借鑒經驗、做法為自己所用，來改進本部門的工作；二是關注與自己所分管業務和行業相關領域的意見領袖（即網絡大V）的微博，這些意見領袖的微博都擁有大量粉絲，具有深厚的相應領域專業知識和豐富的實踐經驗，一部分是本領域的專家學者，其言語和行為對其粉絲具有十分巨大的影響。政務微博只有充分關注自己分管領域的意見領袖的微博，才能及時知曉行業動態、存在的問題，甚至可以從其中找到解決問題的思路、解決問題的方法和改進本職工作的方式方法等。

開設政務微博的重要意義在于：

（1）聽取群眾呼聲更便捷。微博便利了人們的溝通交流，通過微博，已經實現了手機終端和網絡的互動，而由于手機終端已經相當普及，所以通過微博就能夠非常便捷快速地交流。同時，微博簡明扼要、直奔主題的文風也與簡潔的會風高度契合。通過微博，網民可以不受時空限制地表達自己的意見和建議，這保障了人們的話語權，在民情民意的表達和收集方面具有明顯的優勢。微博的流行，調動了百姓參與公共事務、共商國是的積極性。

（2）開辟了政府發布信息的新通道。微博改變了網民的表達方式，改變了媒體的生態環境。通過發展政務微博，不僅有益于政府政策的公開和透明，還開辟了一條政府處理緊急事件的信息公開通道，同時也是對政府行政能力的考驗。生活在網絡信息時代，政府通過微博可以及時提供準確客觀的重要信息。例如，在昆明市螺螄灣商戶聚集事件中，當天在網絡上并沒有出現以往群體性事件中曾經有過的種種謠言，也沒有形成鋪天蓋地的輿論風暴。這都要歸功于“微博云南”及時發布的111 個字的信息。這使得政府改變了先處置、后發布的老套路，邊做邊說，變被動為主動，從起點就跑在了流言前面。

目前，政務微博在建設和使用上還存在不少的問題，例如：

（1）政務微博缺乏運行機制。政務微博運行處于自發狀態、沒有法律、紀律對其運行加以約束和限制。其主要表現一是信息發布不及時，信息發布數量不均。二是對用戶提出的評論、意見和建議不能及時有效地回復和解決。三是互動功能不足，沒有充分利用微博的各種交互工具來完成應有的功能。俗話說沒有規矩無以成方圓，政務微博沒有明確的規章制度和評價機制，就無法向廣大用戶提供及時、可靠的服務，同時也不利于政務微博的健康發展。

（2）政務微博缺少必要的營銷手段。由于缺少營銷理念和手段，使得政務微博的粉絲數和關注對象不足、發帖數量不足。發帖數量包括原創發帖、轉發發帖和評價發帖等。發帖數量不足，將會直接導致內容更新不及時，信息量不足，從而造成已有粉絲自然流失。客觀地說，一般情況和條件下，政務微博粉絲數的多少不是至關重要的，政務微博不能以追求粉絲數為終極目的。然而粉絲數越多，影響力越大也是不爭的事實。當突發事件發生時，政府需要在第一時間播報事態發展情況，粉絲數的多少至關重要。粉絲數越多，政府的聲音傳達越迅速，有利于爭取主動權，是防范流言和謠言的最好辦法。

（3）政務微博的功能和定位不明確。由于政務微博發展時間不長，對政務微博屬性并沒有形成統一界定，特別是黨政機構微博和黨政干部微博之間的定位和功能不清，各微博客網站對政務微博的界定范圍也存在差異。目前政務微博的主要功能還是信息發布和互動，實際應用比較少，公眾對政務微博的認識也還處于模糊狀態，政務微博的政府機構和公務人員很多還處于自發狀態。

（4）部分黨政干部對微博的認識不全面。部分黨政干部對信息化發展趨勢，以及信息化發展對執政能力的影響缺乏全面、正確、深刻的認識，有的重視不夠、認識不深；有的反應過度、防范過多；還有不少官員認為微博可能迅速傳播自己的負面信息，不敢觸及微博問政；部分黨政干部對微博應用持警惕態度，對微博這一新工具存在恐懼和抵觸心理。

（5）部分政務微博存在形式化、空心化、名利化現象。一些黨政機構和干部雖然開通了政務微博，卻不見經常更新或缺乏實質性內容；個別政府官員和政府機構開通微博后就不聞不問，成了“空殼微博”；還有一些政府官員和機構為了某種“形象名利”開設政務微博，擺花架子，缺乏實質性內容。多數政務微博僅僅作為單向信息發布工具，而沒有充分利用微博客的互動特性，“說”的多，“聽”的少，缺乏互動。

（6）缺乏統一標志，認證、評估監管和機制保障不足。政務微博的命名不規范，政府機構或公務人員微博的命名隨意性較大，導致公眾難以辨別真偽，這必然給政務微博的使用帶來隱患，有被冒用、盜用制造混亂和謠言的潛在風險。政務微博作為政府官方微博，必須保證所發布和回應的信息準確、有效、及時，而要做到這一點，就需要一個由眾多部門協同配合所構成的組織體系和運行機制予以支撐和保障。另外，對于如何發布信息、發布什么內容、按照怎樣的流程處置，以及如何答復網民、引導輿論等都缺乏制度性規范。

因此，政務微博需要從以下幾個方面進行改進，使政務微博在網絡輿論引導上發揮更大的作用。

（1）明確目標，準確定位政務微博的功能。政府的執政理念和管理方法需要適應互聯網時代的新要求，微博客特有的及時、互動、開放的信息傳播特點形成了“微博問政”式的官民溝通新路徑。政務微博作為一種新的自媒體交流工具，在促進民眾信息分享、平等對話、參與社會管理等方面發揮了積極的作用。黨政部門和公務人員要增強服務意識，正確認識政務微博的本質，按照社會管理創新、政府信息公開、傾聽民眾呼聲、樹立政府形象、有序參政議政等內容確定自身政務微博的功能，促進政務微博的健康發展。

（2）實施集群化整合，多渠道擴大影響。要重視政務微博的集群作用，整合區域和部門資源，通過粉絲收聽、轉發、評論等微博功能實現信息共享。管理和職能部門要加強統籌協調，充分發揮政務微博為民服務功能，同時加強與所在地媒體的互動。

（3）建立科學管理機制，促進良性發展。要建立政務微博開設、運營、管理的規章制度。通過建立信息采集制度，及時將有價值的信息政府對輿情的研判和把握能力；從輿情信息綜合發現與挖掘、跨媒體與多通道內容的關聯分析、輿情安全態勢推演等整理報送職能機構和決策者，形成民意直通車，減少中間環節，提高行政效率；通過建立輿情評判機制，加強網絡輿情掌控能力；通過健全工作機制，明確政務微博的響應時間、處置流程、改進辦法，落實責任部門和團隊，形成一整套與之相適應的管理機制。

（4）加強與政府網站的有機結合。政務微博應與政府網站有機結合起來，完善協同配合功能，對信息公開、輿論引導、政民互動、政策宣傳、引導動員、社會監督等內容進行梳理，設計政府內部響應、處理、回應機制和工作流程，與政府網站形成整體性效能統一的運行管理體系。

（5）開展微博客應用績效評估，促進工作持續改進。政府的執政理念和管理方法需要適應互聯網時代的新要求，微博客特有的及時、互動、開放的信息傳播特性，通過設計科學合理的評估指標體系及切實可行的政制，促進政務微博健康可持續發展。

（6）提升黨政干部信息素養，提高政務微博運營質量。黨政干部應當了解網絡運行規律，提高網上信息的甄別能力、網上輿情的研判能力和網絡輿論的引導能力。要善于利用網絡搜集信息，及時把握社情民意，以適應互聯網環境下的政府管理創新和服務型政府建設。