第三節(jié) 兩類教育需求方籌資機制的比較

根據資金是否回報的性質，將教育籌資體系劃分為“轉移支付性質資金”和“交易性質資金”兩類資金，籌資機制也相應地分為“轉移支付機制”和“交易機制”（圖1-7），教育資金運行機制是指用于教育的資金在其收入、支出以及管理過程中各個相關要素之間形成的相互聯(lián)系、相互作用的關系。“轉移支付機制”和“交易機制”在資金回報、流動關系，以及資金供求雙方的關系上有顯著的不同，從而印證了金融工具的效率原理。

一、轉移支付機制分析

廣義的轉移支付機制包括社會轉移支付、財政轉移支付和家庭轉移支付。從長遠看，家庭教育資金是一種分成制教育資金。教育財政資金是當前學生資金的最重要組成部分，本節(jié)以此為轉移機制的代表來分析其制度特征和制度效應。

（一）教育資金流動路徑

教育財政資金運行機制是指教育需求方的資金主要來源于政府，由政府決定其投入對象、投入渠道、管理過程，并由政府進行其績效評價的資金運行機制。這種機制是我國教育需求方獲得資金的重要機制之一，其相關主體與現金流路徑如圖1-8所示。

在教育財政資金機制下，根據渠道特征不同，作為教育需求方的學生獲得資金的方式表現為以下三種。

渠道一：財政部門通過教育機構將教育資金按照某種規(guī)則直接撥給學生的機制。這些學生是通過某種特定的甄別機制篩選出來的。獎學金、助學金、補助以及助學貸款中國家的補貼利率等均屬于直接教育財政機制的資金供給方式。這種渠道表面上看可以稱為直接教育財政機制，但是教育資金也并不是直接到達學生手里，中間仍然要經過很多環(huán)節(jié)，各級財政部門、行政機構需要層層管理監(jiān)督，因而帶有較強的間接性。

渠道二、渠道三：與直接教育財政機制相對應的是間接性教育財政機制，即國家財政部門通過為學校或者其科教人員提供轉移支付資金從而間接使學生受益。例如，國家撥款為學校提供基建投入、教學設備、儀器、圖書、工資及日常運營費用；國家根據需要照顧某些專業(yè)和學校而提供資金補貼，放寬準入規(guī)則等；國家對教師的一些優(yōu)惠政策，住房補貼、免費培訓等；財政部通過科研項目的形式使一部分教職員工或其他組織獲得資金，然后由主持項目的負責人吸收學生參與，使學生獲得教育資金。

表面來看，在間接教育財政投入下，學生并沒有直接獲得財政教育資金。但是無論教育經費用于學校基礎建設還是作為補貼給教師、科研人員，最終受益者還是學生。學校基礎建設是為了給學生提供良好的學習環(huán)境，給教職工的補貼也是為了吸引優(yōu)秀的人才、激發(fā)教職工的工作積極性，更好地為學生服務。

本章對教育金融籌資體系下財政性轉移支付資金的研究是基于受教育者的需求而言的。通常，財政性轉移支付資金主要有以下幾種表現形式：（1）財政撥款。由政府財政部門直接或間接地經過教育管理部門撥付給各級各類學校，這是政府財政性教育投資的基本形式；（2）征收教育稅費。包括開征用于教育的稅收或稅收附加費，由稅務部門征收后，再直接或間接地轉撥給學校。美國征收教育特稅是地方辦教育的經費來源之一，公立中小學的大部分收入來自于財產稅和州的稅收；（3）專項補助。政府對學校專項計劃的補助，如對重點實驗室或某項科研項目的資助；（4）對受教育者的資助。一些發(fā)達國家為了幫助家庭經濟較差的學生享有受教育的機會，政府提供條件較為優(yōu)惠的教育貸款計劃。同時政府還為成績優(yōu)異者頒發(fā)獎學金。

在參與主體方面，教育財政資金運行機制的利益相關方包括政府、企業(yè)、家庭、學校、教師、學生和其他，他們之間的關系可以從圖1-3中看出，即國家政府機構通過稅收、捐贈、發(fā)行彩票等手段從家庭、企業(yè)等形成教育資金池，財政部根據國家當前發(fā)展的需要，進行預算，通過各級政府和相應行政機關，最終把教育經費通過一定項目、按照一定標準撥款給學校、教職工和學生。

（二）基本特征

教育財政資金運行機制主要有以下四大基本特征。

第一，資金供給主體一元化。

盡管財政資金來源于各種各樣的納稅人，但是由于征收并無教育指向性，所以教育資金供給主體在此處特指政府。顯然，在財政運行機制下，教育資金供給主體政府化了。我國教育資金的主要來源是政府財政，財政性教育經費作為國家整個財政的一個組成部分，在教育事業(yè)中國家就成為天然的主導者。在教育經費的整個流程中，教育經費的來源、管理、分配完全由我國政府部門決定。因此，政府在教育中的主體性也就表現為教育經費的收入主體性、管理主體性和分配主體性。

第二，決策機制的計劃性。

全國教育經費中大部分是國家財政性教育經費，而預算內教育經費又是國家財政性教育經費的主體，預算內教育經費的自身特征也就代表了我國教育經費的整體情況。在教育經費流程中，教育經費的來源、管理、分配完全由我國政府部門采取預算撥款的方法加以決定，其他主體只是被動接受。這種機制帶有典型的計劃性質，與以產定銷的生產體制相聯(lián)系。

第三，資金傳遞過程的間接性。

從教育需求方來看無論是直接教育財政機制還是間接教育財政機制，各種教育資源在到達學生的過程中要經過多個傳導環(huán)節(jié)，路徑較長。直接教育財政機制并不是表面看來的政府直接把教育資金分到學生手里，中間經過各級財政部門以及行政部門的轉移、下?lián)埽涍^各層級的管理再分配等，最終分配給學生。而間接教育財政機制下學生并沒有直接獲得教育資助，除了具有直接教育財政機制的各中間環(huán)節(jié)外，還要通過學校、老師等的作用最終使學生受益。

（三）財政教育資金效率

我們可以從4個方面，即獲取效率、甄別效率、使用效率和運行路徑來理解教育財政機制的效率問題。

1．資金配置效率低

教育財政的配置機制效率不能有效反映教育需求方真實的資金需求程度以及邊際使用效率。第一，教育財政預算機制與行政性競爭機制。教育財政預算的大小有賴于政府對教育發(fā)展的主觀預計與主觀規(guī)劃，也有賴于教育部在所有類似需要參與資金競爭部委中的力量對比。第二，“跑部錢進”的分配機制。有限的教育財政資金的配給也服從教育部預算與發(fā)生在各學校中的“撥款申請競賽”。那些“申請不力”而真正需要款項的學校往往得不到撥款。

2．甄別標準不合理

以比較普遍的“貧困標準”和“成績標準”為例。“貧困標準”依據的書面標準是“貧困證明”，依據的行為標準則是“日常花費”。這種機制易于誘導學生開虛假證明和偽裝等逆向選擇行為。另外，由于歧視貧困生的社會心理存在，以貧困為標準一定程度上會造成心理敏感學生放棄助學金或者產生心理陰影；“成績標準”也可能激勵一部分學生的作弊行為。學習素養(yǎng)不是一天養(yǎng)成的，那些獲得學習能力的學生可能成為“常勝將軍”，在獲取資格方面產生“馬太效應”。另外，以課程成績作為教育成績的指標具有片面性，實踐能力強、身心全面發(fā)展，或者具有特殊能力的人才會被排除在獎勵之外。

3．資金使用效率不高

教育財政機制的委托-代理鏈過長，又缺乏適當的監(jiān)督管理機制。財政教育資金在很長的流動鏈條中會帶來很多問題。第一，管理成本高。環(huán)節(jié)越多，就需要越多的人力和物力來管理財政資金，以使其順利達到資金的最終分配者手中。第二，難以實行有效的監(jiān)督。資金分配流程過長，透明度不高，很難有效測量資金的分配情況，給監(jiān)督帶來了較大挑戰(zhàn)。第三，時效性差。教育資金從政府到資金最終分配者手中，需經過層層環(huán)節(jié)，往往花費很多時間。另外，對于學生來說，獎學金獲取的評比機制會激發(fā)心理不平衡效應，引發(fā)請客吃飯等平衡行為。獲獎的不確定性也不利于學生對資金進行高效使用，更不可能產生高效的理財機制。獲獎的非等價交換機制也不利于對學生行為產生硬約束效應。政府對科教人員的諸如補助類的政策是為了讓他們更好地為教育，為學生服務，而又缺少有效的約束機制，就存在科教人員的道德風險問題。對于學校來說，直接給予學校的撥款，有直接要求其用途去向的，也有由學校自己決定資金用途的。但無論是哪一種分配方式，其資金的使用效率不是太理想。直接用于固定項目的，由于政府不能把握學校真實的需求，存在錯誤分配的可能性；由學校自己決定資金用途，又缺乏透明性和高效的監(jiān)督管理機制，資源得不到優(yōu)化配置。從這兩個角度來看，教育財政機制資金的使用效率比較低。

4．激勵效應的不公

政府根據社會和國家發(fā)展的需要，為了發(fā)展學生某一方面的才能，或者某一行業(yè)、某一地區(qū)的發(fā)展，會給予激勵措施，辦法可能是收取較少學費或者提供費用補助，從而來傳遞某種信號，促進教育事業(yè)發(fā)展。這種機制有其正面效應，但也有一定的負面效應。往往會激勵那些經濟上不寬裕的貧困生放棄自己的興趣而屈就并不喜歡、并不擅長的專業(yè)學習，有可能學習效果不佳，也有可能失去了成為特殊人才的可能性。例如，國家近期大力發(fā)展鋼鐵行業(yè)，會注重學校此類專業(yè)學生的培養(yǎng)，給予優(yōu)惠政策或者資金的支持，這就會傳遞一種信號，讓一些本來對此不感興趣的貧困學生，因為這些優(yōu)惠政策和補助而選擇不喜歡或者不擅長的學校或專業(yè)，影響了學生個體的發(fā)展。

（四）財政教育資金的優(yōu)劣勢

1．財政資金優(yōu)勢

第一，體現教育的公共產品特性、彌補市場失靈。根據社會公共需要理論，教育屬于準公共產品，介于公共產品和個人產品之間。教育的這種特性就決定了教育必須由政府和市場共同提供。研究表明知識和科技是GDP增長的重要因素之一，由于教育具有明顯正的外部效應，只靠個人供給遠遠沒有達到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，直接表現為“市場失靈”。面對“市場失靈”，政府介入就起到了關鍵作用，有利于配合市場機制共同使教育的供給邊際效用等于邊際成本，從而使教育更接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)，有助于效率的實現。

第二，促進公平。在注重“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，彌補市場失靈的同時，教育的財政運行機制還充分考慮到了公平性問題。就個體而言，教育可以帶來精神和物質兩方面的收益，從而在市場中獲得競爭資本。教育成為人們改善社會地位的重要機制。人們一致認為，教育公平是最大的公平。為了社會穩(wěn)定以及國家的整體可持續(xù)發(fā)展，國家也積極參與教育事業(yè)，投入教育資金，制定一系列的教育政策。然而，教育權力與教育資源是教育選擇的兩大約束條件。國家轉移支付型供給機制正是為了保證這兩大約束條件的實現。

第三，注重長遠利益，整體發(fā)展。市場有利于引導經濟體進行有效的個性化、即時性教育選擇，但在促進共同選擇、著眼長遠利益方面效率較低。充分利用有限的國家財政籌集教育資金，有利于集中力量辦大事。在新中國成立初期，我國教育水平顯著落后的前提下，根據我國現實情況，從整體發(fā)展考慮，用財政機制實現教育的發(fā)展，最直接快速、針對性強，對我國教育事業(yè)的發(fā)展起了巨大的推動作用，也促進了我國社會、經濟等的全面發(fā)展。現階段國家利用集體決策優(yōu)勢，通過計劃和配套財政預算推動和支持共性教育項目和長遠教育項目的發(fā)展。基礎教育、互聯(lián)網整體推進、人類基因組計劃等都符合國家甚至人類的整體和長遠利益。

2．財政資金劣勢

第一，資金來源單一。教育財政資金由國家或地方財政部撥款，而國家財政收入主要是來自家庭、企業(yè)的稅收，這就限制了教育資金來源渠道。政府對家庭、企業(yè)獲得稅收資金的邊際使用效率不一定就比家庭或企業(yè)對這部分資金的使用效率高，而且社會上仍然會存在大量的閑置資金沒有利用起來。我們可以充分認識到僅僅依靠財政教育經費遠遠不能滿足教育需求的不斷增加，應該使用更多有效的渠道充分利用社會的閑置資金。于是，有沒有這樣一種教育資金籌資渠道，在不增加財政收入、不影響其他發(fā)展的前提下，充分利用社會的閑置資金，解決我國教育資金缺口嚴重的問題，就成為解決我國教育資金短缺的關鍵。

第二，資金短缺性失學率高。從我國各個年份的發(fā)展情況看，教育財政資金供給增長速度很快，國家財政性教育經費占國民生產總值比例總體呈上升狀態(tài)。縱向分析可得公共教育占公共財政支出總額基本上與國際水平持平，但是我國教育經費占GDP的相對比重卻遠低于世界經濟發(fā)達國家、世界平均水平。我國與中低收入國家平均4.5%的水平仍有很大差距，而且也沒有達到國家4%的目標。從人均財政性教育經費來講，我國的人均教育經費實際增長是緩慢的，存在嚴重的教育投入不足，使教育事業(yè)發(fā)展的正常需求得不到滿足，使學生得不到足以支付上學的費用，存在大量由于資金短缺而上不起學或者退學的現象。

二、交易性教育資金機制

“交易性籌資”就是利用金融工具通過市場來籌集資金的一種機制。與教育財政資金運行機制不同，教育金融資金運行機制不是以國家財政為主導，沒有教育的壟斷，教育資金的運行完全是依靠市場的力量，市場起了主導作用。廣義的教育金融資金運行機制包括教育供給方融資機制和需求方的融資機制。教育供給方融資問題屬于組織機構類融資問題，類似于企業(yè)融資模式，有許多現成的研究模式可以借鑒，實踐發(fā)展也很快，理論較成熟。相對而言，基于教育需求方的市場化融資問題，幾乎沒有受到足夠的關注。本章所說的教育金融資金運行機制特指基于教育需求方的教育金融資金運行機制，包括教育需求方為了消費教育服務市場化的融資過程，以及利益相關方的相互聯(lián)系、作用和調節(jié)關系。

（一）交易類資金的流動路徑

市場化的融資方式可分為兩種，即債務性融資和權益性融資。債務性融資包括銀行貸款、發(fā)行債券和應付票據、應付賬款等；權益性融資主要指股票融資；另外，還有兩者的混合形態(tài)的融資方式，即夾層融資。債務性融資構成融資方（企業(yè)、個人等）的負債，要按期償還約定的本息，債權人一般不參與融資方的資金使用決策，對資金的運用也沒有決策權；權益性融資構成融資方的自有資金，投資者有權參與融資方的資金使用決策，有權根據資金的贏利情況獲得紅利，但無權撤退資金。

依照市場化的一般融資方式，教育同樣也可以應用債務性融資和權益性融資兩種方式。其中債務性融資的收益是預先給定的，而權益性融資收益則根據經營成果的好壞分成，所以按照收益分配的不同方式，教育金融機制包括固定收益機制和分成收益機制。然而現階段，我國教育金融融資結構不完善、機制不健全、分成收益機制沒有得到充分利用。事實上，固定收益機制和分成收益機制具有各自的優(yōu)勢，可以彌補相互的缺陷，應該結合使用。我們應該充分認識到教育金融融資機制的重要性，既使用資本市場一般的金融工具，也要創(chuàng)新符合教育規(guī)律的特有的金融手段，為教育金融融資提供空間。

在交易性籌資機制下，相關主體與現金流路徑如圖1-9所示。

在債性教育金融中，合約的模式不同，所涉及的主體也不同。抵押貸款只涉及學生和銀行；擔保貸款除學生和銀行外還涉及擔保方；純粹信用貸款可能只涉及學生和銀行。目前的助學貸款實際上不是純粹的信用貸款，而是教育財政機制與教育金融機制的復合品，是有高校參與擔保的復合性貸款。后來演化出來的生源地貸款，實際上是一種在傳統(tǒng)助學貸款的基礎上加入了家庭擔保的貸款形式。

對于股性合約而言，任何愿意投資于教育需求方的經濟主體都可以成為投資方。如果將基金機制引入，投資方可能演化為最終出資方與專業(yè)化投資機構之間的合作體。研究表明，比較有效的合作方式是有限合伙制。

由于股性合約還沒有普遍存在，我們主要先對債性合約進行了分析，分析結果表明：第一，隨著市場化的加深以及人們對市場化方法的精細化掌握，依靠市場化解決教育需求方的可能性增強；第二，隨著教育自主化的加強，教育市場化的需求也越來越強；第三，隨著教育長周期化和教育投入在個人支出中所占比例的提升，單純的轉移支付合約籌資效率低，籌資機制亟待向交易性質過渡。

（二）基本特征

交易性教育金融資金機制的基本特征主要表現在以下4個方面。

第一，資金供給主體多元化。資金供給主體除了政府以外，理論上說，其他所有經濟主體都可以參與。比如，個人、企業(yè)、事業(yè)單位、金融機構、基金等。

第二，決策機制的市場化。出資主體、受資主體、資金管理主體都是籌資過程中的不同的決策主體，各自承擔不同的功能，共同實現了籌資目標。充分發(fā)揮市場這只看不見的手的作用，把社會閑置的資金通過金融中介從資金多余者手中轉移到資金需求者手里，實現資源的優(yōu)化配置。不同的決策者都會依據利益最大化原則進行行為選擇。

第三，資金的有償性。教育金融資金運行機制是市場化的資金運行機制，資金作為一種重要的社會資源，資源要得到合理利用，要使其流向教育領域，就必須使資金的供給方獲得與市場均衡的報酬。市場利用看不見的手根據教育資金需求情況來控制教育資金在將來應支付的報酬。這是符合市場運行機制內在要求的。教育金融中的資金是依據等價交換的原則有償轉移的。債性教育金融資金的價格相對固定，表現為利息。股性教育金融的價格則表現為分成收益。

第四，資金傳遞的直接性。資金從供給者通過金融中介流通到需求者手里，一直是處于市場中流通的，沒有經過各層政府和學校的傳遞和削減。教育資金并沒有轉化為其他形式，如通過補貼學校老師，提高老師教學效率達到使學生受益；改善學習環(huán)境，修建教學樓等。資金需求者直接獲得供給者提供的資金，自由支配資金。由于金融資金運行機制的直接性，也使資金流通過程簡化和透明。

（三）資金運行的效率

教育金融機制資金運行的高效率主要表現在以下幾個方面。

第一，資金具有流動性。

從資金的靈活性來看，資金供求雙方可以根據自己的意愿和交易價格自主決定資金的多寡、節(jié)奏和使用方式。首先，教育需求方能把資金用到最迫切需要的地方，最大化資金使用的邊際效益；其次，資金需求方可以按照自己的需要通過選擇適合自己的金融工具以獲得教育資金，充分體現市場融資的“以銷定產”。

從資金的流動性來看，由于金融市場上金融衍生品的存在，滯留在教育領域大量的寶貴資金可以通過資產證券化等金融工具繼續(xù)流通，從而加快了資金的流動速度，投入教育的資金可以迅速地轉移到其他領域。

第二，降低監(jiān)督管理成本。

教育資金的正常運行需要人力、物力去維護，這就要投入大量成本，而資金在教育金融機制中的流程大大簡化，縮短了資金的運行路徑，降低了管理教育資金的成本。此外，流程的透明化使教育資金的流通因人為因素造成資金浪費的成本加大，發(fā)生道德風險的可能性降低。

第三，提高資金獲取效率和使用效率。

其一，獲取效率的提高。在教育資金供給方和需求方中間只有起中介作用的金融中介，并且金融中介只是根據資金需求方的要求通過簡單的程序把資金轉移到教育資金需求方手里，并不支配資金的流向。這樣教育資金運行流程大大簡化，使得資金需求方能夠在很短的時間內獲得資金，也不會因為資金到位不及時而影響自己的正常學習。

其二，運行機制的低成本保證有限的資金能夠最大限度地用在學生身上。學生支配教育資金也受資金供給方、金融中介、政府、學校等各方的監(jiān)督，這促使學生能最大化效用地使用教育金融資金，最終使資金的使用效率大大提高。

（四）教育金融機制的優(yōu)勢

從宏觀角度看，教育金融機制的優(yōu)勢主要表現在以下三個方面。

第一，優(yōu)化資源配置。

有別于財政機制下的“總量配給機制”與“結構競賽機制”，教育金融資金運行機制遵循的是資金供求雙方的“自愿合作機制”。資金供求雙方依據的是“成本-收益-風險”的對稱性原則。只要某一合約符合該原則，雙方的資金供求行為就會發(fā)生。資金供求行為的發(fā)生具有內生性，不存在由第三方附加一個外生性甄別標準的情況。教育金融的供求機制同時完成了總量和結構上的配給功能。所有需要接受教育的人都能如愿獲得教育資金。在結構上資金的配給使資金獲取者不需要受任何附加條件的約束。學生獲得了資金，可以選擇合意的學習目標與學習方式，有利于資源配置效率的提升。

第二，促進教育公平。

在我國教育總體水平低下的情況下，教育財政機制統(tǒng)一壟斷教育產業(yè)，政府在意愿上是促進教育公平，在一定程度上也的確有利于受教育機會的公平。但是在我國進入社會主義市場經濟的時代以后，教育財政采用分級管理，由于教育需求方的家庭條件和所在地區(qū)發(fā)展水平、教育政策的不同，往往會有一大批學生因為沒有教育資金或者得不到教育補貼而失去公平的受教育機會。教育的客觀公平原理表明，教育離不開資源的支持。如果將資源與收入對等起來，教育權利的實現將會產生“馬太效應”。富裕者有權接受教育，貧窮者將失去受教育的權利。如何實現教育的全面公平，使人人都享有相對均等的教育機會？一個方向性的方法就是要淡化收入對教育權利實現的決定作用。教育金融制度的普遍化就可以實現這樣的目標，無歧視性的融資機會會給受教育者帶來無差異的教育資金，這使得教育公平函數的自變量從收入轉化為資金的可得性，從而促進了教育公平。

第三，利于人才培養(yǎng)。

因為受教育期限很長，資金就需要在教育領域滯留很長一段時間，加大了投資教育者的風險。為了降低風險并獲得高收益，教育投資方會密切關注國家教育政策，參與國家教育政策的制定，從而使國家易于獲取各方面的意見，保證了教育政策真正的從學生成才出發(fā)。同時，學校的發(fā)展情況也受到投資者的監(jiān)督，隨時掌握學生的近況，督促學生成才。同樣，金融中介為了自身利益的考慮也積極的參與進來。學生掌握了選擇學校和專業(yè)的主動權，就會給學校施加壓力。公平競爭機制引入各學校之間，為了獲得足夠的生源，學校會及時了解學生的需要，提高教學環(huán)境和教學質量。