二 統(tǒng)治與治理的主要區(qū)別

我開(kāi)頭說(shuō)過(guò)，從社會(huì)管理到社會(huì)治理，從國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家治理，是重要的理念創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在我來(lái)解釋一下統(tǒng)治和治理的區(qū)別。

1．權(quán)威主體不同

統(tǒng)治的權(quán)威是單一的，就是國(guó)家公共權(quán)力，在我們中國(guó)包括黨和政府，因?yàn)槲覀凕h政也是核心權(quán)力部門(mén)。而治理的主體可以是國(guó)家公共權(quán)力，也可以是社會(huì)組織、民間組織、企事業(yè)單位、基層社區(qū)組織、公民，換言之，治理的主體是多元的。原來(lái)我們講社會(huì)管理，現(xiàn)在講社會(huì)治理，按照字面的理解，社會(huì)管理就是政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管控，原來(lái)確實(shí)給人這樣的印象。讓政法委負(fù)責(zé)社會(huì)管理，也確實(shí)給人感覺(jué)就是對(duì)社會(huì)進(jìn)行管控。但是社會(huì)管得過(guò)來(lái)嗎？這么多社會(huì)事務(wù)，政府一家肯定管不過(guò)來(lái)。我剛剛從廈門(mén)來(lái)，廈門(mén)有一些社會(huì)治理做得很好，如“美麗廈門(mén)，共同締造”，就是把居民、社會(huì)組織都動(dòng)員起來(lái)，官民共同來(lái)治理社會(huì)。我去看了一個(gè)義工組織，臺(tái)灣有一些義工也在幫助病人，做志愿工。只有廣泛的公民參與，才能營(yíng)造官民共治的格局。

2．權(quán)威性質(zhì)不同

統(tǒng)治的性質(zhì)就是強(qiáng)制，就是暴力，是合法的暴力。政府的行為帶有強(qiáng)制性，公民必須服從，不服從可以被依法處理，國(guó)家就是合法壟斷暴力的工具。治理的行為可以是強(qiáng)制性的，但經(jīng)常不是強(qiáng)制性的，是自愿的，或者說(shuō)大量是自愿的。許多社會(huì)問(wèn)題光靠強(qiáng)制解決不了。強(qiáng)制是必需的，沒(méi)有強(qiáng)制是不行的，但強(qiáng)制的作用是有限的，不是所有事情都要依靠強(qiáng)制。社區(qū)的事務(wù)光用強(qiáng)制行嗎？用強(qiáng)制，有的時(shí)候把一個(gè)簡(jiǎn)單的事情弄復(fù)雜了，矛盾反而激化。如果換一種手段，大家協(xié)商，兩相情愿，問(wèn)題就可能解決了。

3．權(quán)威來(lái)源不同

統(tǒng)治權(quán)威的來(lái)源就是國(guó)家的法律，國(guó)家法律授權(quán)政府應(yīng)當(dāng)怎么管制，政府就按照法律的規(guī)定去做，違法就要受處罰。政府權(quán)威的來(lái)源就是法律，法律沒(méi)有授權(quán)，政府是不可以作為的。治理的來(lái)源可以是法律，但大量是社會(huì)契約，不一定是國(guó)家法律。比方說(shuō)村規(guī)民約，比方說(shuō)自治章程，每個(gè)社會(huì)組織都有章程，每個(gè)村里面都有村規(guī)民約，這些不是國(guó)家法律，但它們有約束力。按照社會(huì)契約對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，這就叫作治理。有的時(shí)候，這種社會(huì)契約的效率不見(jiàn)得一定低于國(guó)家法律，尤其是在一些基層社會(huì)事務(wù)當(dāng)中。

4．權(quán)力運(yùn)行向度不同

統(tǒng)治和治理的運(yùn)行方向不同。統(tǒng)治作為一種權(quán)力，運(yùn)行的方向是自上而下的，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是我命令你服從。治理的方向可以是自上而下的，但更多是平行的，要協(xié)商，大家商量著辦，雙方是平等的，不是居高臨下的。比方說(shuō)我們現(xiàn)在倡導(dǎo)協(xié)商民主，但對(duì)協(xié)商民主就有兩種不同的理解。一種就是居高臨下地聽(tīng)聽(tīng)意見(jiàn)，政策要出臺(tái)了，領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)明的話(huà)就讓大家提提意見(jiàn)。這不是協(xié)商民主，至多是咨詢(xún)民主，這在中國(guó)古代皇帝那里早就有了。協(xié)商民主是平等的，當(dāng)我們?cè)趨f(xié)商的時(shí)候，主體之間是平等的，都是為了推進(jìn)國(guó)家民主法治，都是為了某一個(gè)地方的公共利益。前者屬于統(tǒng)治行為，后者就是治理行為。

5．作用范圍不同

治理的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)治的范圍。統(tǒng)治的范圍就是政府權(quán)力能夠到達(dá)的地方，這就是它的范圍。而治理的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越統(tǒng)治的范圍。比如說(shuō)在國(guó)際領(lǐng)域，要是政府的權(quán)力超過(guò)了國(guó)界，我們就說(shuō)你是霸權(quán)。但是我們現(xiàn)在很多事務(wù)又需要各個(gè)國(guó)家來(lái)協(xié)作，比如說(shuō)傳染病、金融危機(jī)、恐怖主義，特別是氣候變化，哪一個(gè)國(guó)家都很難改變這種現(xiàn)狀，要徹底改變只能靠全球各個(gè)國(guó)家共同努力。我們迄今沒(méi)有世界政府，聯(lián)合國(guó)不是世界政府，所以我們不可能有全球統(tǒng)治。但我們必須要解決這些問(wèn)題，所以我們可以有全球治理，全球治理又是一個(gè)特別重要的概念。

對(duì)內(nèi)也是這樣，有一些社會(huì)事務(wù)，政府不能干預(yù)，權(quán)力不能無(wú)所不及。尤其是經(jīng)濟(jì)事務(wù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)是主體，只要企業(yè)不犯法，政府不能干預(yù)，要是干預(yù)了，企業(yè)就可以按照相關(guān)國(guó)家法律進(jìn)行訴訟。但是企業(yè)內(nèi)部需要治理，所以我們提倡公司治理，但不會(huì)說(shuō)公司統(tǒng)治。總之，治理的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)治的范圍。