【編碼】2016-03

【案號】全國政協第十二屆第四次會議第0478號提案

推動公益創新，探索建立公益金融體系

【提案緣起】

這是我近年來圍繞相關主題提交的第四個提案。2014年在全國政協十二屆二次會議上，我圍繞公益銀行和志愿銀行先后提交了兩個提案，2015年在全國政協第十二屆三次會議上，我提出通過公益創新探索建立“公益金融體系”的建議案，今年基于《慈善法》，我進一步完善了這一提案，呼吁加大力度推進公益金融體系的建設和發展。

【提案正文】

即將提交全國人大十二屆二次會議審議通過的《慈善法》（草案），明確指出國家為慈善事業提供金融政策支持，鼓勵金融機構為慈善組織、慈善信托提供金融服務，并以專章形式對慈善信托作出了具體規定。此前，國務院在2014年11月下發的《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》中，明確提出公益慈善與金融創新相結合的政策命題，即一方面“倡導金融機構根據慈善事業的特點和需求創新金融產品和服務方式，積極探索金融資本支持慈善事業發展的政策渠道”；另一方面要“支持慈善組織為慈善對象購買保險產品，鼓勵商業保險公司捐助慈善事業”。

這兩個重要的法律政策文件，勾勒出具有重大政策意義和社會意義的公益金融體系的建構方向，即一方面推動金融資本進入并推動公益慈善領域的發展，另一方面推動公益組織借力金融工具盤活資源提高效率，形成自我支持、自我運作、自我發展的公益生態鏈。本提案以此為據，呼吁積極推動公益創新，探索建立中國特色的公益金融體系。

在公益領域，金融的作用長期以來沒能得到有效利用。其因主要有三：一是國家政策對公益組織尤其是作為公益鏈條上游的基金會能否從事金融活動一直諱莫如深，既不許可也無規制，其風險控制和收益處于事實上的放任與無效控制之張力中；二是公益產業鏈不完整，公益融資困難重重，公益領域的大量閑置資產和金融資源遠未得到激活和利用；三是政策、制度、體制和相關規制措施普遍缺失，尤其是管理機構不明確，稅收優惠政策不到位，使得監管漏洞多、運營效率差、參與者積極性不高。

公益金融有別于傳統的商業金融，更強調社會責任、社會價值和社會影響力；公益金融也有別于西方的社會金融，更強調普遍的公益性而非傳統的慈善或社會救助。公益金融的具體形式包括公益創投、公益信托/慈善信托、小額信貸、社會效益債券、社會價值投資、互聯網眾籌等，公益金融在組織上既可采取公司形式，也可采取社會組織形式。

深化社會體制改革的一個重要目標是構建現代社會組織體制，大力發展公益慈善事業，如果能夠與深化經濟體制改革中的金融體制改革相結合，將有助于發揮經濟體制改革的牽引作用，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展。為此，我們提出如下政策建議。

第一，推動以基金會等社會組織為主體的公益金融活動。

在我國，基金會原來有一定的準銀行功能，被賦予特殊金融機構的地位，但因改革開放初期農村合作基金會過度發展破壞了原本脆弱的金融秩序，基金會的金融功能被取消。現階段，基金會雖未明確具有金融機構的地位，但其在實踐中所開展的活動及其運作，還是體現了一定的金融功能，如募集資金、存儲資金、投放資金及投資主體地位等。公益金融體系的建設須重提基金會的金融功能，鼓勵基金會積極參與公益創投，同時推動其他類型的、經資質認定的社會組織以慈善信托等方式從事相關金融活動。政府應適當減少行政干預，尊重基金會等社會組織從事相關金融活動的主體地位，幫助他們學習商業領域的投資理念和財富管理方式，制定合理的退出機制，形成完整的公益投資鏈。

同時，應以政策優惠吸引商業投資者參與，進一步釋放社會潛在的公益創投資源，將“風險投資”嵌入公益創投。為激勵商業投資的進入，應加強公益創投的績效評價機制，努力將社會效益與經濟效益平衡量化，提高公益創投效率。

第二，開展慈善信托試點，為蓬勃發展的公益慈善事業加油。

《慈善法》頒布后，要盡快建立慈善信托試點，落實慈善信托作為區別于公益慈善組織的制度安排，推動公益慈善事業的多樣化和迅速發展。慈善信托在實踐中已經通過種種機制安排獲得了一定發展，但仍然面臨著制度和政策上的障礙，同時由于專業性機構、人員、特有的運作機制等原因尚未形成成熟的經驗，可以通過建立不同領域、區域、層級的慈善信托試點，總結經驗，發現問題，完善公益信托的相關配套措施，推動信托在公益領域的實踐，通過慈善信托為我國正在蓬勃發展的公益慈善事業加油加速。

第三，借鑒國際經驗成立公益銀行，形成完整的現代銀行系統。

商業性銀行和政策性銀行是我國銀行體系中并行互補的兩大金融機構。公益銀行作為第三支力量，可起到彌補“政府失靈”的作用。公益銀行可運用市場手段解決社會公益領域的金融問題，也可在商業性銀行和政策性銀行之間發揮橋梁和補充作用，形成更為健康和可持續發展的現代銀行體系。基金會因其產權、績效評價、投資回報和增值保值等方面的缺陷難以取代銀行。公益銀行可針對公益領域中市場機制、政策機制的盲域發掘新機會，將公益事業與金融市場融合，一方面靠金融手段保值增值，另一方面以公益價值約束規范金融市場，從而引導金融功能與價值的本位回歸。同時，公益銀行作為流動的資金池，可為公益創投、公益信托和小額信貸提供支持，形成多元互補、協調共濟的公益金融體系。

國際上有不少公益銀行的成功經驗。孟加拉的鄉村銀行為窮人提供小額貸款服務，成為現代扶貧的一面旗幟。伊斯蘭銀行以《古蘭經》為原則，存貸無息，對促進伊斯蘭國家民族經濟和文化教育事業發展發揮了重大作用。在我國，近年來不僅小額貸款蓬勃興起，依托四川省城鄉統籌發展基金會規劃成立的四川統發銀行，明確提出公益銀行的定位，積極探索公益與金融的深度融合模式。

第四，創新金融模式，推動公益金融的創新運轉。

一是要學習借鑒傳統金融體系中豐富的創新產品和設計，探索社會效益債券；二是要創新小額信貸發展模式，借力公益銀行推動整體扶貧計劃；三是要對社會價值投資、互聯網公益眾籌等公益金融領域的創新采取包容性支持，推動公益金融的創新發展。

第五，建立科學有效的監管機制和績效評價機制。

要基于慈善信托、公益創投、公益銀行、社會價值投資等自身的特性分類建立科學有效的監管機制，保持其公益屬性和商業手段之間的平衡。及時出臺相關法律法規，對商業性金融、政策性金融與公益性金融進行協調，構筑不同金融領域之間的防火墻，推動我國金融體系改革，構建完整的現代金融體系。要建立對公益銀行績效的科學評價體系。基于公益銀行在金融體系中的特殊性及其自身的使命，在其績效評價體系上應區別于商業性銀行和政策性銀行，要考慮到社會投資回報是對公益銀行績效評價非常有借鑒和參考意義的工具。社會投資回報不僅關注其經濟效益、政策效益，更關注由投資帶來的對社會、社區的改變。

【提案結果】

本提案提交后很快得以立案，并得到有關部門的重視。2016年8月3日，中國銀監會經商民政部、證監會后，針對提案內容作出答復。第一，關于推動以基金會等社會組織為主體的公益金融活動的建議。證監會和民政部對此作了較多工作。下一步，證監會將主要從六個方面著手，繼續支持創業投資基金發展：①在已經明確創投基金管理機構恢復在新三板掛牌的基礎上，做好后續融資和投資運作的服務與引導工作；②積極支持各地政府利用政府引導基金促進創業投資基金發展；③推動為公司型、合伙型等各種組織形式私募投資基金創造公平稅收環境；④鼓勵企業年金、各類公益基金等長期資本投資創投基金；⑤研究發行股債結合型產品，提高創投資金的募資能力；⑥推動出臺針對天使投資個人的投資抵扣稅收政策，支持設立天使投資人聯盟。第二，關于開展慈善信托試點，為蓬勃發展的公益慈善事業加油的建議，銀監會將會同民政部盡快研究制定《慈善信托備案管理暫行辦法》。第三，關于借鑒國際經驗成立公益銀行，形成完整的現代銀行系統的建議。銀監會認為當前建立公益銀行的時機和條件尚未成熟，需要進一步研究。第四，關于創新金融模式，推動公益金融的創新運轉的建議。銀監會將論證在我國發行社會效益債券的可行性，同時確認銀行金融機構在此過程的角色定位。目前嚴格意義的股權眾籌融資尚未開展，證監會等相關部門正在深入研究股權眾籌融資監管規則。第五，關于建立科學有效的監管機制和績效評價機制的建議，對此銀監會做了一定的努力。下一步，銀監會將進一步深入研究公益金融相關問題，積極探索通過構建科學有效、差異化的監管機制，引導銀行業金融機構加強公益事業的金融服務。

2017年12月7日，民政部就《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見。不少公益資深從業者對此表示，慈善組織投資的春天可能要來了。2017年12月12日，新華網發表題為《凝聚共識 創新實踐 推動公益金融再上新臺階》的文章。