【編碼】2016-04

【案號】全國政協(xié)第十二屆第四次會議第2226號提案

關(guān)于支持慈善組織參與政府購買服務(wù)的提案

【提案緣起】

從2012年以來，我每年都會就政府購買服務(wù)提交相關(guān)提案，這是我政策建言的一個重要選題。參與《慈善法》的起草過程中，我們一直把推進(jìn)慈善組織參與公共服務(wù)作為一個重大命題，在制度設(shè)計上下了很大功夫。這一提案基于上述背景，突出強(qiáng)調(diào)從政策上支持慈善組織參與以政府購買服務(wù)為主要形式的政府改革與公共服務(wù)。

【提案正文】

慈善組織參與政府購買服務(wù)，對于深化政府體制改革和推動社會治理創(chuàng)新有著重要意義，它不僅推動政府職能轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)社會化，也有利于政社合作，推動政社關(guān)系轉(zhuǎn)型。在中共十八屆三中全會通過的決定中，明確提出推廣政府購買服務(wù)，相關(guān)部委也出臺了一系列辦法和指導(dǎo)意見，支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)，推動購買服務(wù)的制度建設(shè)。在實(shí)踐層面，中央和地方各級政府都在力推政府購買服務(wù)，改變公共服務(wù)供給的方式，將其作為政府與社會契約化改革的平臺。

隨著政府購買服務(wù)的推進(jìn)，越來越多的資源進(jìn)入慈善組織，慈善組織面臨的核心問題是如何有效地管理和運(yùn)作。目前的政府購買服務(wù)政策體系，主要存在兩個問題。一是政府購買服務(wù)取得的收入沒有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。購買服務(wù)的多為公共性和公益性項(xiàng)目，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，政府購買服務(wù)取得的收入不在非營利組織免稅收入的范圍內(nèi)，需要繳納25%的企業(yè)所得稅。二是政府購買服務(wù)沒有建立有效的評估、問責(zé)和監(jiān)管機(jī)制。購買服務(wù)是為了有效實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的方式之一，需要進(jìn)行產(chǎn)出的評估。但現(xiàn)行的購買服務(wù)評估程序煩瑣，指標(biāo)體系不夠完善。這些不僅不利于政府購買服務(wù)的規(guī)范化發(fā)展，也挫傷了一些慈善組織參與購買服務(wù)的積極性。

在即將頒布的《慈善法》中，明確提出政府購買服務(wù)是推動慈善事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)措施之一。草案的第八十三條明確規(guī)定：“各級人民政府及其有關(guān)部門可以依法通過政府購買服務(wù)等方式，支持符合條件的慈善組織向社會提供服務(wù)，并依照有關(guān)政府采購的法律、法規(guī)向社會公開相關(guān)情況。”盡管草案并未對購買服務(wù)及稅收優(yōu)惠方面的政策作出更為具體的規(guī)定，但是突出了其對于慈善事業(yè)發(fā)展的重要意義，為接下來推動相關(guān)政策的改進(jìn)提供了重要契機(jī)。

為在《慈善法》頒布后更好地推進(jìn)政府購買服務(wù)，我們提出如下建議。

第一，慈善組織提供服務(wù)的收入，應(yīng)享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。政府購買服務(wù)收入作為慈善組織收入的來源之一，這部分收入不能作為稅源，而應(yīng)獲得稅收優(yōu)惠。目前《慈善法》草案中對此沒有表述。從慈善組織提供服務(wù)的角度來看，將購買服務(wù)列為營業(yè)收入，需要繳納相應(yīng)的稅收，但是從稅收的角度來看，這部分資金來源于財政，對公共資金征稅是雙重收稅，盡管對于慈善組織來說，繳稅實(shí)際上并無額外損失。在實(shí)踐中，例如沿海地區(qū)的一些社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)收入來自購買服務(wù)。如果購買服務(wù)收入沒有納入慈善組織主要收入來源，對這部分組織來說，將面臨著慈善組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、資金監(jiān)管等一系列問題。從宏觀角度考慮，應(yīng)盡快調(diào)整與此相關(guān)的稅收政策，將購買服務(wù)收入納入稅收減免的范疇。

第二，完善購買服務(wù)的評估與問責(zé)機(jī)制，將其納入慈善組織綜合性監(jiān)管問責(zé)體系。購買服務(wù)的評估、問責(zé)和監(jiān)管環(huán)節(jié)相對薄弱，從體制建構(gòu)的角度，應(yīng)將其與慈善組織的認(rèn)定、監(jiān)管、評估與問責(zé)結(jié)合起來，這些也是《慈善法》頒布后需要重點(diǎn)關(guān)注的議題。例如廣東、海南等地方已經(jīng)開始實(shí)施的年度報告制度，將慈善組織放進(jìn)整個社會的問責(zé)系統(tǒng)，問責(zé)結(jié)果就應(yīng)與購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠、組織評估等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對接，從而形成一個閉環(huán)。在改革方向上，可以借鑒英國等國家的做法，將公益資格認(rèn)定、購買服務(wù)與評估等各個環(huán)節(jié)對接起來，納入慈善組織的綜合性監(jiān)管體系，避免重復(fù)問責(zé)，構(gòu)建有效的、統(tǒng)一綜合的評估系統(tǒng)。

第三，加強(qiáng)政府購買服務(wù)中針對政府的問責(zé)，提高公共服務(wù)供給效率。根據(jù)政府購買服務(wù)的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，已經(jīng)明確規(guī)定購買服務(wù)的內(nèi)容、方式、流程和監(jiān)督。一方面要加強(qiáng)對購買服務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控，做好購買服務(wù)的信息公開，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，接受社會監(jiān)督；另一方面要加強(qiáng)購買服務(wù)的政府績效評估，引進(jìn)第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，進(jìn)行獨(dú)立、綜合的評估，確保優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)供給。在實(shí)踐中，購買服務(wù)往往是政府不同部門實(shí)施的，應(yīng)該嚴(yán)格將評估結(jié)果作為客觀依據(jù)，反過來可以改善現(xiàn)行的購買服務(wù)機(jī)制。例如購買服務(wù)跟民政部門社會組織評估級別已有銜接，未來應(yīng)進(jìn)一步研究和完善相關(guān)的銜接機(jī)制。

第四，減少行政審批環(huán)節(jié)，推動政府購買服務(wù)體制改革。在深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，簡化購買服務(wù)的申請、評估、問責(zé)程序等環(huán)節(jié)，將有利于激發(fā)慈善組織參與購買服務(wù)的熱情。與《慈善法》出臺同步，慈善組織管理體制正在諸多方面進(jìn)行改革，如年檢制度改為年度工作報告制度、稅收優(yōu)惠由審批制改為備案制，以及調(diào)整公益性捐贈稅前扣除資格的確認(rèn)程序等。按照這類減少審批環(huán)節(jié)、簡政放權(quán)的改革思路，進(jìn)一步深化購買服務(wù)體制的改革，完善我國的政府購買服務(wù)體制。

購買服務(wù)是政府對慈善事業(yè)發(fā)展的支持和促進(jìn)。既然將慈善組織納入公共服務(wù)的供給方，那么對于公共服務(wù)的提供也需要社會各方的監(jiān)督和問責(zé)。在《慈善法》正式頒布后，構(gòu)建和完善購買服務(wù)的制度體系，繼續(xù)推動購買服務(wù)的發(fā)展，將是在全面深化改革背景下，加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會組織活力，支持慈善組織發(fā)展的重要舉措。

【提案結(jié)果】

本提案全文在新浪微博的轉(zhuǎn)載與閱讀量達(dá)到423次。2016年12月30日，民政部發(fā)布了《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），規(guī)定了通過政府購買服務(wù)支持社會組織發(fā)展的各種措施和制度。《指導(dǎo)意見》提出的主要政策包括：切實(shí)改善準(zhǔn)入環(huán)境；加強(qiáng)分類指導(dǎo)和重點(diǎn)支持；完善采購環(huán)節(jié)管理；加強(qiáng)績效管理；完善采購環(huán)節(jié)管理；加強(qiáng)績效管理；推進(jìn)社會組織能力建設(shè)；加強(qiáng)社會組織承接政府購買服務(wù)的信用信息記錄、使用和管理。相應(yīng)的保障措施包括：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)；健全支持機(jī)制；強(qiáng)化監(jiān)督管理。地方層面結(jié)合本地實(shí)際情況，也在積極推動通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展。比如，2017年10月，北京市財政局、北京市民政局、北京市社會建設(shè)工作辦公室聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的實(shí)施意見》，規(guī)定了在北京市范圍內(nèi)通過政府購買服務(wù)支持社會培育發(fā)展的主要政策、機(jī)制建設(shè)和保障措施等。上海市社會團(tuán)體管理局則于2017年7月11日發(fā)布《關(guān)于開展2017年度上海市承接政府購買服務(wù)社會組織推薦工作的通知》，建立并開展承接購買服務(wù)社會組織推薦工作。