中國特色話語體系視閾下新疆基層社會治理創新

陳士齋 新疆生產建設兵團黨校行政學教研部講師

關鍵詞：社會治理 話語體系 新疆 社會穩定

習近平在第二次中央新疆工作座談會上強調，社會穩定和長治久安是新疆工作的總目標，做好新疆工作必須謀長遠之策，行固本之舉，建久安之勢，成長治之業。習近平指出：黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾與問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。解決經濟社會發展和民生方面的矛盾和問題，加強和創新基層社會治理是切實有效應對之策。對于新疆來說，多種因素作用下的基層社會各種問題與矛盾交織在一起，稍有不慎就可能引發大的社會矛盾甚至是沖突。新疆基層社會治理的成效，關系到整個新疆乃至全國的和諧穩定。因此，可以說加強和創新基層社會治理是維護新疆社會和諧穩定的“長遠之策，固本之舉”。

一、加強和創新新疆基層社會治理的重要意義

1．加強和創新基層社會治理，有利于加強新疆基層政權建設

在當前簡政放權的背景下，權力從高一級政府向基層政府下放的過程中，如何使基層政府“接”得住，是一個極為重要的問題。新疆地處邊疆，社情民情復雜，傳統的管控方式仍然處于主流，基層政府更多的是作為執行者出現，其主觀能動性不能有效發揮。加強和創新基層社會治理，可以發揮基層政權的積極性、能動性，激發基層政權的活力，使下放的權力在基層得到很好的運用，政府權力得以向基層社會回歸，從而使基層政權建設得以加強。

2．加強和創新基層社會治理，有利于提升新疆基層社會治理和社會服務的整體水平

當前，新疆處于打擊民族分裂、宗教極端、暴力恐怖“三股勢力”的關鍵期，同時也是各種社會矛盾的凸顯期，在經濟社會發展、教育、就業、醫療、養老等領域中的社會問題仍沒有得到有效解決。可以說各種社會問題與和諧穩定問題相互交織，新的社會風險也不斷涌現，使新疆的和諧穩定面臨嚴峻的挑戰。手段較為單一的傳統社會管理模式，已無法有效地應對這種復雜的形勢。而解決這些問題，應對新的社會風險的“主戰場”在基層，基層的社會治理水平亟待提升。同時，加強和創新基層社會治理，必須以做好社會服務工作作為落腳點，維護好基層群眾的現實利益，這也是我們建設服務型政府的基本遵循。

3．加強和創新基層社會治理，有利于增強新疆基層社會自治、共治能力

加強和創新基層社會治理的過程，是社會治理主體由一元化向多元化發展的過程，政府不再是唯一的治理主體。一方面，人民既是歷史的創造者，也是基層社會治理的主要參與者，基層自治是社會治理的根基，其本質是人民群眾自己決定、處理自己的事務。因此，加強和創新基層社會治理，就必須以提升基層群眾自治能力作為出發點。另一方面，基層社會治理還必須要求“共治”，其關鍵是在基層黨委的統一領導下，發動各方面的積極因素，整合各方利益和盡可能多的力量，共同參與社會治理，以達成“善治”，在政府、市場和社會之間建立良好的互動關系。

4．加強和創新基層社會治理，有利于實現新疆治理體系和治理能力現代化

社會治理水平的高低，最直接的體現是基層社會治理水平。當前，新疆存在著經濟與社會發展不平衡，南北疆、民族間差距大，地方各級政府的執行力不足與公信力缺失等問題。這些問題在基層表現得最突出，也最嚴峻，但是對于直接面對這些問題和矛盾的基層來說，其力量也往往最薄弱，致使基層社會治理存在不少薄弱環節和空白點。加強和創新基層社會治理，就是要在基層構建一個橫向到邊、縱向到底的社會治理體系，消除薄弱環節和空白點，實現治理體系和治理能力的現代化。

二、新疆基層社會治理領域面臨的問題與挑戰

1．沒有實現從社會管理向社會治理的話語體系轉換

在基層，至今仍然是政府一方為絕對主導的社會管控的“管理”，注重的往往是管制、控制，缺少社會團體、公眾的有效參與，缺少交流、溝通。基層政府當仁不讓地充當了解決一切社會問題的絕對主角，壟斷了幾乎所有社會問題的話語權，管理了許多不該管又管不好的事務，基層政府越位、錯位管制現象十分突出。原本定位于自治組織的村委會、社區居民委員會淪為基層政府的辦事機構，承擔了過多的行政指派任務，擠壓了自主性空間，不可避免地會產生權責不對等、事權與能力不匹配等問題。這往往會產生“上有政策、下有對策”、表面文章、應付了事的情況，導致社會管理或社會治理流于形式。

2．基層社會治理片面化

一方面，把維穩當成社會治理。當前，新疆維穩任務是各項工作的重中之重，在一些干部、群眾當中出現了“維穩就是基層社會治理”的片面性觀點。誠然，社會穩定是基層社會治理的目標之一，但不能說“維穩”就是社會治理。單純的維穩工作只是社會穩定的治標之舉，要從根本上維護社會的和諧穩定，必須從加強和創新社會治理作為出發點，消除和化解不和諧的各種因素，這是社會和諧穩定的治本之策。另一方面，社會服務缺位。一些基層政府認為治理就是審批、收費、處罰，這種治理的行政化傾向失去了治理的本意，使基層政府成為各種社會矛盾和沖突的焦點。基層社會治理的落腳點是為基層群眾做好服務工作，這是從管制型社會管理到服務型社會治理轉變的必然要求。

3．社會組織發育不健全，社會治理主體缺失

社會組織是參與社會治理的重要主體和依托，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，也是人民群眾有序參與社會治理的重要渠道。總體上來看，新疆社會組織發展處于全國中下游水平（圖1），2015年底新疆共有各級各類社會組織8689個，每萬人擁有社會組織3.68個，低于全國4.82個/萬人的平均水平。從地域分布上來看，南北疆發展極不均衡，62.7%的社會組織分布在北疆。

雖然基層社會組織有5485個，占新疆社會組織總數的63.13%，但是這些社會組織大多屬于教育、勞動、經濟和社會事業類（圖2），服務于工商企業的行業協會、商會偏多，而服務于普通民眾的公益性、慈善性、服務性的社會組織偏少，導致基層社會治理主體缺失。

4．公眾參與社會治理的渠道不暢，效果不佳

公眾是社會治理的重要參與主體。近年來，隨著互聯網技術、手機自媒體等的快速發展，公眾參與公共事務的熱情逐年增加，渠道也在不斷拓展，但是公眾參與社會治理的整體程度仍然是偏低的。這主要有三個方面的因素：一是現實中由于傳統因素、制度環境因素等的影響，基層群眾缺乏參與社會治理的意識，不少群眾認為社會治理是政府的事情，自己只要安分守法就可以了，社會治理與自己無關。二是缺乏健全的制度設計，健全的制度是公眾參與社會治理的重要保障。對于基層社會治理來說，這方面的制度相對不足，同時由于信息公開不足，導致公眾參與渠道不暢、效果不佳。三是相關的社會組織不健全，公眾缺乏便捷有效的參與渠道，公眾作為個人，一方面可能沒有那么多的精力和智力參與社會治理；另一方面，作為分散的個體，不能有序參與社會治理。

三、中國特色話語體系視閾下新疆基層社會治理創新的路徑選擇

黨的十八屆五中全會指出“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”，這為基層社會治理指明了方向。通過對當前新疆基層社會治理的重要性及存在問題的分析，我們應該從樹立正確的基層社會治理理念、加強基層社會治理制度建設、構建有序的基層社會治理方式等方面出發，才能搞好新疆基層社會治理，實現社會和諧發展。

1．構建基層治理的中國特色話語體系，樹立正確的基層社會治理理念

構建基層社會治理的中國特色話語體系，對治理行為具有重大的指導作用，是加強和創新基層社會治理的關鍵。

（1）要樹立以人為本的理念。基層社會治理，直接涉及人民群眾的切身利益，說到底是由基層群眾參與的治理和對他們的服務。只有樹立以人為本的社會治理理念，不斷實現好、維護好、發展好廣大群眾的根本利益，真正把群眾的根本利益作為一切問題的出發點和落腳點，才能在基層社會治理中獲得他們的認同，這是達成“共治”的前提。

（2）把改善民生作為加強和創新基層社會治理的基本目標，這是實現“善治”的前提。民生問題是人類生存和發展的基本問題，是社會治理所要解決的首要目標。事關人民群眾生存的民生問題得不到解決和改善，社會的公平正義就難以保障，勢必會影響社會的和諧、穩定與發展。基于當前新疆基層社會矛盾易發多發以及社會利益協調難度大的現實，加強和創新基層社會治理必須著眼于基層群眾的民生改善，通過健全利益分配、協調、補償和調處機制，解決好民眾生存的現實問題，才能保障和改善基層群眾的民生問題。

（3）推進政府購買服務，滿足公眾的社會服務需求。推進政府購買服務一方面可以滿足公眾的社會服務需求，另一方面，有利于吸引各種社會力量參與基層社會治理。這樣政府與社會之間可以形成良性互動的關系，并在二者之間建立起公共事務管理的責任分擔和利益共享機制，在有效地滿足公眾需求的同時也可以提供大量的就業崗位。應該在基層建立以公眾需求為導向，以各類社會力量參與為載體，以購買服務為形式的社會服務多中心供給的基層社會合作治理模式，積極探索基層社會合作治理的制度空間，以達到“最大限度地激發社會活力，最大限度地增加社會和諧因素”。

2．構建基層治理的中國特色話語體系，加強基層社會治理制度建設

（1）加強基層自治建設，形成良性自治結構。基層社會治理的基礎是完善的自治結構以及在此基礎上形成居民共同管理基層公共事務的機制。但是當前基層自治組織承擔了大量的政府性事務，其自治的主動性得不到有效的發揮。應該從體制上理順基層自治組織承擔的自治事務與協助處理的政府性事務的關系，去除基層自治組織的行政化，使基層自治組織能夠將主要精力用于“自治”事務上，充分發揮基層自治組織在服務基層群眾、化解矛盾、協調利益、排憂解難的作用，同時組織公眾理性、依法、有序地參與基層社會治理。

（2）建立健全基層群眾的利益訴求表達、權益保障及矛盾排查調處機制。在利益訴求表達上，一方面通過建立群眾工作站、領導熱線電話、微信公眾號等形式建立健全民意收集渠道，讓社情民意表達渠道更加便捷、高效；另一方面，借鑒“訪惠聚”的形式在全疆推行領導干部下基層制度，密切與群眾的聯系。在權益保障方面，把人民群眾的生存權和發展權放在首位，健全社會保障制度，積極促進就業，鼓勵自主創業，促進基本公共服務均等化發展。在矛盾排查調處方面，建立健全各項制度，形成便捷高效的矛盾排查調處機制，加強基層調解組織和調解人員隊伍建設，提高化解矛盾糾紛的能力和水平。

3．構建基層治理的中國特色話語體系，形成有序的基層社會治理方式

（1）確立多元化的基層社會治理主體。黨的十八屆三中全會指出：改進社會治理方式，“要堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”也就是說以往的社會管理要向社會治理轉變，必須改變過去單一的政府管理主體的格局，形成黨委、政府、社會各方面、居民為主體的治理格局。

（2）積極培育基層社會組織，確保公眾有序參與基層社會治理。內地發達省市社會組織發育相對較好，比如可以借鑒江蘇省的經驗，以“政府支持、民間興辦、專業管理”為模式建立孵化社會組織的基地，采取資金、項目、人才、場所等多元化扶持方式加快社會組織的培育。同時應以“對口援疆”為契機，以優惠的條件吸引內地優秀的社會組織在新疆成立分支機構，發揮其示范引領作用，有利于本土社會組織的發育。此外，還應積極引導社會組織參與基層社會治理，鼓勵它們在提供服務、解決就業、改善民生、反映訴求、化解矛盾、維護穩定、促進和諧中發揮積極的作用，使公眾在社會組織的組織下有序參與基層社會治理。

（3）借鑒“參與式預算”，提高公眾參與的積極性和效果。對于基層社會治理來說，公眾作為重要的治理主體，其積極、有效的參與是達成“善治”的基礎。如何提高公眾參與的積極性和效果一直是基層社會治理的“難點”，在這方面可以借鑒“參與式預算”的經驗。“參與式預算”是政府將涉及公眾利益的公共項目交給公眾討論，并由公眾決定，同時監督政府公共預算支出，使政府管理更加公開、民主、透明。對于基層社會治理來說，可以實行“參與式治理”，在基層黨委和政府的組織和引領下，以基層自治組織村民委員會、社區居委會為依托，將涉及公眾利益的公共事務交由公眾討論決定，并形成制度加以實行，使公眾參與基層社會治理的積極性和效果得以提升。