第一節(jié) 《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》

（中發(fā)〔2015〕9號）

（2015年3月15日發(fā)布，以下簡稱“9號文”）解讀

 

一、“堅持市場化改革。區(qū)分競爭性和壟斷性環(huán)節(jié)，在發(fā)電側和售電側開展有效競爭，培育獨立的市場主體，著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局，形成適應市場要求的電價機制，激發(fā)企業(yè)內在活力，使市場在資源配置中起決定性作用。”

解讀：把握四個關鍵詞：“競爭性”“壟斷性”“發(fā)電側”“售電側”。

一是提出了在售電側開展有效競爭，即放開售電側，也就是將原先屬于電網(wǎng)企業(yè)的“購電-售電”業(yè)務鏈條中的售電業(yè)務定性為“競爭性環(huán)節(jié)”，并對全社會放開，引入競爭。

二是提出了競爭性和壟斷性環(huán)節(jié)的概念，對電力產業(yè)而言，進一步將業(yè)務細分并定性，具體而言，就是發(fā)電側、售電側（包括配售電）屬于競爭性環(huán)節(jié)，輸電環(huán)節(jié)屬于壟斷性環(huán)節(jié)。但是要注意，配售電環(huán)節(jié)中的配電業(yè)務也是壟斷性質的，雖然一個配售電公司轄區(qū)內的用電客戶可以自由選擇售電公司購電，但是配電網(wǎng)的建設運維是壟斷性質的，用戶需要繳納相應的“配電費”。

三是售電側放開成為本輪電改最大的亮點之一，在原先放開發(fā)電側的基礎上，繼續(xù)提出放開售電側，將電力產業(yè)的三個主要環(huán)節(jié)“發(fā)電”“輸電”“售電”的兩頭放開，是電力體制改革邁出的重要一步。

 

二、“建立市場主體準入和退出機制。根據(jù)開放售電側市場的要求和各地實際情況，科學界定符合技術、安全、環(huán)保、節(jié)能和社會責任要求的售電主體條件。明確售電主體的市場準入、退出規(guī)則，加強監(jiān)管，切實保障各相關方的合法權益。電網(wǎng)企業(yè)應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務，按約定履行保底供應商義務，確保無議價能力用戶也有電可用。”

解讀：把握四個關鍵詞：“準入”、“退出”、“無歧視”、“保底”。

一是規(guī)定市場主體的準入和退出，這里的市場主體應該包含電力用戶、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、售電公司等，“電力市場”是一個由市場管理者（能源主管部門及電力交易中心）、買方（電力用戶、售電公司）、賣方（發(fā)電企業(yè)、售電公司、電網(wǎng)企業(yè)）、服務方（售電公司、電網(wǎng)企業(yè)）等多個主體構成的市場，進入和退出市場應當遵循一定的市場規(guī)則，所以需要建立準入和退出機制，而非所有主體都可以隨意進出；

二是明確了電網(wǎng)企業(yè)在電力市場中的定位和角色。在本輪電改初期，電網(wǎng)企業(yè)依然延續(xù)了一直以來的電力購、輸、配、售等經(jīng)營業(yè)務，所以仍然是電力市場的主角，而且這個主角擁有較大的發(fā)言權，甚至一定的行政決策權，所以從構建公平的電力市場角度出發(fā)，9號文警示性地要求電網(wǎng)企業(yè)無歧視提供供電服務，而不允許依仗自己的強勢地位，利用所謂的潛規(guī)則、利益關系區(qū)別對待市場主體，破壞市場的公平性。同時，要求電網(wǎng)企業(yè)履行保底供電業(yè)務，保證所有用戶，包括進入電力市場和未進入電力市場的用戶，都能安全公平用電。

 

三、“多途徑培育市場主體。允許符合條件的高新產業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，組建售電主體直接購電；鼓勵社會資本投資成立售電主體，允許其從發(fā)電企業(yè)購買電量向用戶銷售；允許擁有分布式電源的用戶或微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易；鼓勵供水、供氣、供熱等公共服務行業(yè)和節(jié)能服務公司從事售電業(yè)務；允許符合條件的發(fā)電企業(yè)投資和組建售電主體進入售電市場，從事售電業(yè)務。”

解讀：把握兩個關鍵詞：“允許”、“鼓勵”。

從字面含義上來看，“允許”表示“答應、同意”，帶有審核批準的意味，對象一般是既得利益者；鼓勵表示“鼓動、激勵”，帶有提倡支持的意味，對象不一定是既得利益者，有可能是被動行為。

所以，我們看到，允許組建售電主體的是高新產業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、發(fā)電企業(yè)，這些園區(qū)和發(fā)電企業(yè)本身就有從事售電業(yè)務的優(yōu)勢，園區(qū)擁有買方（用電客戶）、發(fā)電企業(yè)本身就是賣方，擁有商品（電能），所以政策放開，對于它們就意味著改革紅利的釋放；并且，還允許分布式電源用戶和智能微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易，這一條提供了無限的想象空間，如此看來，將來只要能夠發(fā)電的任何裝置都可以參與電力交易，完全恢復了電能的商品屬性。

同時，也看到，鼓勵組建售電主體或開展售電業(yè)務的是社會資本、供水、供氣、供熱等公共服務行業(yè)、節(jié)能服務公司，這些社會資本或者行業(yè)企業(yè)先前并不直接從事電力業(yè)務，或者雖然從事電力相關業(yè)務，但是產業(yè)經(jīng)驗并不十分豐富，所以他們不一定具有售電業(yè)務的競爭優(yōu)勢，鼓勵他們進入售電市場，是從打破壟斷、提高資源配置效率的角度提出的，筆者認為，對于這類售電主體，還應出臺相應的鼓勵措施，以提高它們的積極性。至于這類售電主體將來是否能夠長期生存，是個未知數(shù)，我們拭目以待。

 

四、“賦予市場主體相應的權責。售電主體可以采取多種方式通過電力市場購電，包括向發(fā)電企業(yè)購電、通過集中競價購電、向其他售電商購電等……鼓勵售電主體創(chuàng)新服務，向用戶提供包括合同能源管理、綜合節(jié)能和用能咨詢等增值服務。”

解讀：把握三個關鍵詞：“權責”、“市場購電”、“增值服務”。

一是權利責任的統(tǒng)一對等是普遍的社會準則，要求市場主體承擔責任，也應享受相應的權利，這些權利包括售電公司和電網(wǎng)企業(yè)開展的市場化購售電業(yè)務、增值服務業(yè)務、輸配電服務業(yè)務等權利，電力用戶自由選擇售電公司、自行開展市場化購電等權利，與這些權利對應的，就是要承擔輸配電價、電力基金、政策性交叉補貼、普遍服務、社會責任等責任和義務。

二是提出了一些市場化購電方式和售電主體的業(yè)務范圍。雖然并不是很全面，但是可以看出國家鼓勵開發(fā)多種市場化交易方式（品種）以及創(chuàng)新電力增值服務的政策導向。這對于下一步實際開展電力市場化交易和啟發(fā)售電公司的經(jīng)營發(fā)展具有非常積極的引導作用。對于購電主體而言，可以采取各種方式的購電，于是可能出現(xiàn)雙邊交易、集中競價交易、掛牌交易、合同轉讓交易等豐富的交易品種，對于售電公司而言，也不僅僅是開展購售電業(yè)務的“售電”公司，而且可以開展包括合同能源管理、節(jié)能用能咨詢及改造、售電套餐設計、配電運行維護等業(yè)務，成為經(jīng)營范圍更加廣泛的“綜合能源服務”公司，甚至在將來，所有的電力企業(yè)甚至能源企業(yè)都將轉型為“綜合能源服務”公司。

 

五、“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務。按照有利于促進配電網(wǎng)建設發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務。”

解讀：把握三個關鍵詞：“社會資本”、“有利于”、“混合所有制”。

一是“社會資本”，筆者認為，此處的社會資本，應該是相對于原電網(wǎng)企業(yè)資本的資本，可以是其他集體資本、民間資本以及各種風投、銀行等金融資本，所以鼓勵社會資本，就是鼓勵各種形式的資本參與配電網(wǎng)建設，而不限于某一種資本形式，即建立了公平公開的投資環(huán)境；

二是“有利于”，筆者認為，之所以放開社會資本進入，目的也是文中提高的“促進配電網(wǎng)建設發(fā)展和提高配電網(wǎng)運營效率”，言下之意就是原電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的存量配電網(wǎng)，普遍存在營運效率不高的情況，至少還有提升空間，所以，雖然對社會資本放開，但是配電網(wǎng)投資經(jīng)營者仍然承擔促進配電網(wǎng)發(fā)展和提高運營效率的責任；

三是“混合所有制”，筆者認為，之所以鼓勵混合所有制，而不是鼓勵純公有制（國有、集體）或者非公有制（民營、外國），是由我國的經(jīng)濟制度決定的：“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”，電力行業(yè)是關系國計民生的重要行業(yè)，在經(jīng)濟發(fā)展乏力、社會資本無從投資的時候，開放電力行業(yè)的投資大門，是一項重要舉措，可以有效盤活沉淀的電網(wǎng)資產，特別是配電網(wǎng)資產，以激發(fā)新的發(fā)展動力，但是受制于我們的經(jīng)濟制度，在關系國計民生的電力行業(yè)，仍然要保持國有經(jīng)濟的特征，因此，混合所有制是一種折中的選擇，既可以盤活社會資本，又可以保證公有制的地位。

然而，筆者認為：社會資本以混合所有制的形式投資配電業(yè)務應慎之又慎，切不可盲目投資。一是從歷代經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律來看，國有資本投資可以獲得較高的收益，根本原因是受政策保護，而本輪電改允許社會資本進入配電領域，是在全社會經(jīng)濟低迷、國有資本投資乏力、社會資本閑置太多的背景下，為盤活配電網(wǎng)沉淀資產、撬動一部分社會投資的目的而提出的，即開辟一個新的投資領域，為社會資本提供一個新的投資渠道，在此，社會資本很可能充當?shù)氖且粋€“承擔社會責任”或者“救火”的角色，要想同國有資本投資一樣受政策保護或者確保盈利是有一定難度的；二是在混合所有制的股權模式下，往往政府、國企等擁有絕對的話語權，并且很可能將國有企業(yè)體制機制的弊端和劣勢帶到混合所有制企業(yè)中，造成混合所有制企業(yè)難以適應市場的局面。