第二節 美國霸權

2008年的國際金融危機重創了美國的經濟自信，也為“美國衰落論”的卷土重來創造了條件。但值得注意的是，當前，多數美國人對美國實力地位的認知，仍如亞洲協會政策研究所主席、多邊主義獨立委員會主席、澳大利亞前總理陸克文（Kevin Rudd）在2013年所指出的那樣：“在美國幾乎沒有人認為美國作為經濟及軍事超級大國已經走到終點。”

約瑟夫·奈斷言，美國并未衰落，并仍處在全球權力平衡的中心。

美國哈佛大學肯尼迪政府學院教授、美國前助理國防部長約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）的《美國世紀結束了嗎？》專著指出：“美國有很多麻煩，它們也確實提出了許多問題，但它們沒有造成絕對的衰落，更不能給我們一個明確的答案，以回答美國世紀將在何時結束。”約瑟夫·奈的《特朗普將如何削弱美國》文章指出，美國的確存在很多問題，但還不是絕對的衰落，在可以預見的未來美國的實力很可能比其他任何國家都更為強大。美國仍處在全球權力平衡的中心，并在全球公共產品的供應中發揮主要作用。

弗朗西斯·福山則認為，雖然美國飽受政治衰敗之苦，但修復這些問題還為時未晚，政治衰敗也不意味著美國文明已經處于長期衰敗之中。

美國斯坦福大學民主、發展與法治研究中心主任、高級研究員弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）的《美國的政治衰敗或重生？》文章指出，兩年前，我曾在本刊撰文指出美國正遭受政治衰敗之苦。表面上看，2016年的總統大選似乎在印證這一分析。然而，事實上，混亂的選舉表明美國的民主正以某種好于預期的方式在運轉。這次大選的真實故事在于，在數十年之后，美國的民主終于對大多數人所經歷的不平等與經濟停滯的擴大作出了回應。今天，社會階級（social class）回到了美國政治的中心。在兩代人的時間里，精英與其他人財富的差距一直在增長，但直到今天這一問題才開始主導國家政治。此外，美國的政治體系并非如許多人假定的那樣是受到有錢精英的操控，知道這一點雖然是好事，但民粹主義斗士們所兜售的靈丹妙藥卻幾乎全無用處。就民粹主義的社會基礎而言，近年來，大多數美國人的收入一直停滯不前，精英們的日子卻好過以往，這導致美國社會的不平等日益嚴重。就政治的失敗而言，沒有政治黨派很好地服務于衰落的群體（declining group），其中，共和黨的傳統主張直接與工人階級的利益相對立，這導致今年在共和黨內部發生了激烈的爭斗；民主黨在傳統上自視為普通百姓的守護者，但自比爾·克林頓（Bill Clinton）起，民主黨的立場就開始接近于共和黨，此外，更重要的問題是民主黨將身份政治（identity politics）視為核心價值。在21世紀的最初10年，美國丟失了超過200萬個工作崗位，而這本來是可以通過采取一定的措施避免的。特朗普和伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）出人意料的出現，可能意味著巨大的機遇。特朗普打破了共和黨自羅納德·里根（Ronald Reagan）以來盛行的低稅、小的安全網絡的正統信念，這種信念更有利于企業而非其工人。桑德斯同樣動員了左派自2008年起就銷聲匿跡的反彈。總之，美國的政治體系事實上一直遭受真正的衰敗之苦，除非民眾的怒火與明智的領導、良好的政策聯系起來，否則這一體系不會修復。一切還為時未晚。

一些中國學者對近年來的“美國衰落論”也進行了反思。

北京大學國際關系學院國際政治經濟學系教授查道炯（Zha Daojiong）2014年6月18日發表于香港《南華早報》網站、后又于2016年7月13日被美國戰略與國際研究中心轉發的《美國步向衰落？中國不應想當然》文章指出，“美國是否步向衰落僅是觀點問題，而非既成事實”。就算美國衰落，“受益者肯定不是中國”。

多數美西方專家基于美國并未衰落的認知，就如何加強美國的全球領導地位積極建言獻策。

全球參與研究所（Institute for Global Engagement，簡稱IGE。網址https://globalengage.org/）總裁兼首席執行官、美國外交關系委員會終身成員、曾在美軍中服役20多年的約翰·加拉赫（John Gallagher）的《復雜與危機中的美國領導》文章指出，美國仍是全世界尋求領導以在一個不確定的時代幫助找到危機感、加強聯盟并扮演前路上的設計師的目標國家。美國試圖通過使用包括外交、軍事行動、經濟政策以及人道主義援助與開發在內的國家權力工具向盟友提供保證并威懾敵人以支撐國際秩序。最近兩屆政府期間，美國在全世界的參與和支出水準已被證明是不可持續的。從安全的角度來看，在過去10年間，美國在阿富汗和伊拉克實施了投入成千上萬美軍的作戰行動，投資了數十億美元以建設一些東道國軍隊的合作能力，宣布了向亞太地區的“再平衡”，同時還對“阿拉伯之春”的挑戰與機遇作出了反應。加上與俄羅斯在烏克蘭和其他地方的新的競爭，美國幾乎完全沒有犯錯的余地。在同一時期，美國經歷了歷史性的財政調整。戰略的“目標-方法-手段”（ends-ways-and-means）中的“手段”所面臨的這種下行壓力，使得美國在危機發生之前就積極介入并緩解之的努力，以及對由于危機的持續而不能后退的責任分擔同盟的積極領導，都變得更為困難。然而，在廣泛的全球不確定與變化中，無論從戰略還是道德來看，領導的必要性仍然存在。從小布什到奧巴馬，歷屆美國政府的國家安全戰略都堅持了美國在世界上領導地位的重要性。這些論述似乎表明了歷屆美國政府對美國在世界上的角色的認知的連續性，這可能也為美國的盟友與敵人提供了一種可預測性。事實上，正如斯蒂芬·謝斯塔諾維奇（Stephen Sestanovich）在《最高綱領派：從杜魯門到奧巴馬的美國》一書中所指出的，美國在世界上的參與傾向于在兩種風格——最高綱領（maximalism）與緊縮主義（retrenchment）——的總統領導之間波動。除了美國在世界上領導的這種周期性波動，美國已經喪失了一些確定危機感與設定前路議程的清晰與自信。一個非常可以理解的原因是全球危機的絕對數量。部分地，掠奪性治理（predatory governance）是一些地區的規則，在這些地區被排除出社會契約的公民變得日益邊緣化，并日益遭受迫害，最終導致了不穩定。另一個原因是當前危機的絕對復雜性。這些危機不僅僅是非線性的，在性質上也可以被認為是千變萬化的，在許多危機中善意的投入常常會產生意想不到的、適得其反的結果。例如，雖然已進行了超過15年的大量的財政、人力和政治投資，但美國在對抗當前全球性的宗教激進主義的威脅上，卻幾乎沒有什么持久的收獲。無論是當前中東的難民危機，中東以外的“移民危機”，或者巴黎等地的恐怖襲擊，宗教激進主義的影響范圍正日益全球化。地區大國和地區之外的大國在危機中立場分化，使得現有的對抗加劇，也使得這些國家更接近可能導致傳統沖突的失誤或挑釁。由于人類的身份和價值的基本問題危如累卵，這些問題需要開明的領導和美國的參與。然而，解決一些復雜的問題，特別是那些具有突出的宗教維度的問題，要求整合政府與公民社會，國內與國際利益相關者，硬實力與軟實力，以及宗教事務、世俗政治進程甚至技術平臺。太多的時候，這些努力仍然是分開的。當前，在華盛頓和其他地方的機構與智庫舉行的無數的安全與政策對話，通常不包括宗教領袖與文化專家等。這種缺乏跨部門的整合，威脅或者甚至阻止在一個正在逐漸威脅全球穩定的緊迫議題上取得持久的進展。當然，與治理、公民權和安全有關的問題，在中東與北非之外都是存在的。不可避免的是，下一任美國總統將在所有這些國家和地區面臨無數的挑戰和機遇。美國的領導能力在很大程度上將取決于我們理解并參與這一過程中的身份與宗教的關鍵因素的能力。當然，在這一點上，美國已經取得了一些進展。總的來說，持續的美國領導要求下一任美國總統對美國如何確定其利益的優先次序、如何與傳統和非傳統的盟友合作以及如何在世界各地展示其外交、國防與開發能力等進行認真的審查。十分有限的資源與交叉重疊的全球不穩定之源，使得消息靈通的、關照全局的美國領導比以往任何時候都更為重要。雖然美國歷屆政府的全球參與水準可能周期性波動，但下一任總統有機會和義務去吸取過去15年的教訓。全球環境中的不確定與動蕩固然是一個值得憂慮的理由，但美國在復雜與危機中的領導可以是一個希望之源。

美國喬治城大學客座講師、世界經濟論壇（World Economic Forum。網址http://www.weforum.org/）全球議程理事會成員、西班牙前外交大臣、世界銀行前高級副總裁安娜·帕拉西奧（Ana Palacio，女）的《重建美國領導》文章指出，美國仍然是自由世界秩序的核心，這一地位十分穩固。同時，美國需要做更多的事才能滿足其國際地位所要求的領導責任。下一屆美國政府只有追求真正的深度可持續合作——不管在國內還是國外——才能確保未來幾年會比過去幾年更好。

美國約翰·霍普金斯大學保羅·尼采高級國際研究學院戰略研究項目主任、美國國務院前國務顧問埃略特·科恩（Eliot Cohen），美國國防部負責政策的前副部長埃里克·埃德爾曼（Eric Edelman），美國國務院負責國際組織的前助理國務卿布賴恩·霍克（Brian Hook）的《總統的優先事項：恢復美國的領導地位》文章指出，今天，美國的外交政策在每一項用以檢驗大國外交政策的測試中都失敗了。美國既不被敵人畏懼，也不被朋友信賴。無論是美國人民，還是全世界，都不能理解美國權力的目標，甚至更糟的是，不能理解形成這些目標的原則。事實上，在中東和南亞的15年的沖突后，一些美國人得出結論，最好的辦法是從世界及其麻煩中抽身回來。有人認為，美國作為全球秩序的保證人的角色不再是必要的，歷史已經隨著冷戰而“終結”；其他人則認為，國內的國家建設是一種替代海外參與的選項。但是，在這些困惑與沮喪的喧囂之外，有一件事是自二戰結束以來就一直十分明確的：一個強大的美國對于維護開放的全球秩序仍是必不可少的，在該秩序下美國和世界的其他部分自1945年以來得以安享繁榮。美國“必不可少”的替代選項，不是一種獨立國家之間的和諧的、自我調節的平衡，而是一種以混亂與破壞的集中噴發為標志的國際圖景。很明顯，可以理解的是，過去的政策既有成功之處也有失敗的地方，因為領導就是去選擇，而在世界上進行選擇是不可避免會出錯的。事實上，美國的領導人需要從過去70年的成功與失敗的政策上吸取經驗教訓，但他們不能忽視這樣一個事實，即總體而言，美國在自信地宣示權力和影響力時對世界的貢獻，要遠好于退于一隅自我質疑和無能為力時。這并不是說美國應該在不考慮國際體系的持續變化的情況下大行其是。今天的世界要比20世紀更加復雜、更不穩定——如果不總是更加危險的話。美國在世界各地面臨的種種挑戰，要求對美國外交政策——該政策以承認美國必須在維護國際秩序上發揮領導作用為前提——的細節進行認真的反思。這些威脅要求更多的資源和創新的治國之道。即將在2017年1月就職的美國新政府在逆轉近年來的不足與重申美國在二戰后的世界中的作用——有時不盡如人意，有時十分熟練，但總是可以預見的——時要有耐心和毅力。新政府將不必從頭開始。在國際政治中，美國仍然比中國或其他任何潛在的對手或對手組合更強大。那么，美國在國際政治中發揮作用時，應秉持何種原則呢？在談論這些原則之前，首要的是要摒棄外交政策要么是基于理想，要么是基于利益的理念。美國是一個既有其理想，也有其利益的國家。美國外交政策的第一條原則，應該是謹慎（prudence）。這并不意味著放棄自己的價值觀，而是意味著采取那些能夠最好地維護那些盛行與持久的價值觀的政策。謹慎也意味著選擇我們的戰斗。我們的資源將是有限的，我們的領導人一次專注于數個問題的能力也將是有限的。在美國外交政策的核心，必須是一個新的承諾，以支持我們所知道的國際秩序的理念。美國不能單單通過修辭與典范來發揮其影響力。美國的軍事力量與軟實力都是不可或缺的。其次，下一任總統及其內閣官員應該向美國人民解釋國防開支的保險功能。準確地描述這個世界——其中的許多國家與非國家行為者對美國深懷敵意——的準確的、現實的危險，是下一代美國領導人義不容辭的責任。我們需要學會說出我們敵人的名字。美國是時候重新武裝了，但應比以前更聰明地重新武裝。即將到來的時代將會有許多巨大的、在某種程度上前所未有的挑戰。此外，我們的軟實力工具必須被重新審視和部署。第三個優先事項必須是重塑和加強美國的全球聯盟結構。當前，我們還沒有面臨類似于20世紀30年代晚期的那種災難。但我們即將迎來一個類似于這樣的時代：民主國家喪失了道德激情、自信、軍事優勢以及使用他們的力量以反對最終目標是顛覆國際秩序的時代。在一個可以在毫無預兆的情況下變得幽暗的世界，無論是力避沖突、保持安靜的極簡的外交政策，還是急于草率地改造世界的外交政策，都不會取得成功。相反，美國需要一個建立在實力之上，根植于價值觀和利益之中，并以謹慎和智慧巧妙實施的外交政策。

美國卡內基國際和平基金會總裁、美國前副國務卿威廉·伯恩斯（William J. Burns），波士頓咨詢集團（The Boston Consulting Group，簡稱BCG。網址https://www.bcg.com/）高級顧問、哈佛大學貝爾弗爾科學與國際事務中心高級研究員、新美國安全中心董事會成員、美國國防部負責政策的前副部長米歇爾·弗盧努瓦（Michèle A. Flournoy，女），美國和平研究所（United States Institute of Peace，簡稱USIP。網址https://www.usip.org/）所長南希·林德伯格（Nancy E. Lindborg，女）的《美國領導與國家脆弱性的挑戰》報告指出，在一個對二戰后美國領導的國際秩序的挑戰的數量與復雜性都日益增長的非常時刻，美國人正在提出有關他們希望自己的國家實施的全球領導的類型的艱難問題。經歷了15年的持續戰爭與一代人所經歷的最糟糕的金融危機之后的持續的經濟不安之后，美國人以及他們選出的代表正越來越希望回家。坐下來并等待當前的失序時刻過去的誘惑是可以理解的，但卻是目光短淺的。我們根本沒有那種奢侈。美國的利益，我們盟友與伙伴的利益，以及全球和平與安全，都瀕于險境。激增的挑戰，以及與之同時的應對它們的有限的欲望和資源，需要下屆政府在何處以及如何選擇施展美國的領導上展示卓越的紀律與想象力。沒有什么比美國應對國家脆弱性（state fragility）的挑戰更緊迫了。脆弱國家（fragile states）處于許多當前的區域失序與全球動蕩的中心。隨著國家努力跟上日益增長的公民需求，這一挑戰很可能會隨著時間的推移而變得更加嚴重。在解決脆弱性上，沒有簡單的藥方。美國不能也不應該試圖修復每一個脆弱國家。我們能也應該表述合理和現實的政策原則，以決定在何處和如何投入稀缺的資源與關注去實現最大效果。我們能也應該在塑造全球反應和加強主要組織與合作伙伴的能力上發揮領導作用。我們提出了4個參與原則，以指導一種應對脆弱國家挑戰的更嚴格的方法。總之，我們認為這些原則將使美國在較低的成本和可管理的風險下做得更好。我們建議如下的“4S”框架。第一，戰略性的（Strategic）。集中精力在美國利益最大的地方，特別關注那些脆弱性能夠顛覆地區秩序的國家。與國際組織和合作伙伴密切合作，以加強他們有效應對的能力。預防優先，在其演變為沖突與不穩定之前，解決日益惡化的根本原因。投資于脆弱國家與社會的恢復力（resilience）。警惕可能破壞長期目標并進一步加劇脆弱性的短期行為。第二，系統性的（Systemic）。將安全、政治與能力的挑戰聯系起來而非彼此孤立地加以解決。運用治國方略的整個工具箱是一件事。確保工具箱朝著共同的目標工作是另一件事。第三，選擇性的（Selective）。專注于那些美國的利益與力量是最大的、目標是可以實現的、這些目標與當地合作伙伴的利益和能力是一致的情況。授權國際合作伙伴與組織去領導那些他們擁有更大的利益與影響力的情況。當我們的利益很大而力量有限時，我們應該堅持至少我們的參與不會使事情變得更加脆弱，同時探索和精煉可用的“大棒”與“胡蘿卜”以改變精英和其他主要行為者的動機。第四，持久性的（Sustained）。國內政治支持對達成預期的結果是十分必要的。一個國家從脆弱狀態過渡到健康狀態要耗時數十年；政策框架必須承認這一現實，并隨著時間的推移進行耐心、靈活的投資。我們無法維持當前的響應式的、昂貴的危機應對節奏。我們也不能在沒有能夠實現什么的共同的感覺與更大的信心——這會帶來必要的政治支持和財政資源——的情況下一頭扎進復雜的環境中。在我們手段的有限性以及不作為的成本與后果上，我們必須對美國人民和我們的合作伙伴十分坦誠。將這些原則轉化為行動，將是下一屆政府的一項艱巨的考驗。共同的責任和義務對重塑我們與脆弱國家以及與國際合作伙伴的接觸是十分重要的，這在我們自己的政府內部也同樣重要。有3個突出的優先事項：1．通過確保行政機構內部以及行政機構與立法機構之間的更大的一致性，使我們內部井井有條。2．在國際合作伙伴之間以及他們與脆弱國家之間，建立更有效的合作伙伴關系。3．磨礪工具，以幫助脆弱國家更有意義地加強其國家-社會關系。我們對這些挑戰的復雜性或美國影響的有限性不抱幻想。但是，我們對幫助這些國家和社會書寫自己未來的堅定的美國領導的持續承諾懷有信心。

值得注意的是，2016年的美國總統大選表明，美國國內的“孤立主義”思潮日漸抬頭，專家學者們對此高度關注。

英國倫敦經濟學院美國中心副資深研究員、該學院外交委員會執行主任尼古拉斯·基欽（Nicholas Kitchen）的《在唐納德·特朗普置疑美國外交政策共識的背后，是關于美國在世界上的領導地位的辯論的興起》文章指出，特朗普對美國聯盟承諾與義務的置疑，在美國外交政策的當權派中間引起了轟動。華盛頓一直在對特朗普對北約、韓國與日本的評論作出回應。從某種意義上說，這種回應是相當奇怪的。是的，特朗普具有制造新聞頭條與驅動媒體議程的不可思議的能力。但鑒于他缺乏外交政策經驗以及外交政策顧問的不足，人們本以為他的評論將可能被智庫專家、官員和學者所嘲笑。美國圍繞自由貿易、選擇性軍事介入等外交政策的共識，確保了美國的全球態勢。無論是新保守主義者，還是自由主義者，都認同這樣的觀點：扮演自由主義霸主（liberal hegemon）角色的美國，對美國和世界而言都是最有利的。那么，如何解釋這些外交政策圈內人的近乎恐慌的回應呢？當然，特朗普入主白宮的可能性使得美國的盟友緊張，這不利于美國得到其想要在世界上得到的。但是，還有更深層次的憂慮：特朗普只是一種癥狀，而非原因。可能是美國公眾不再準備支持外交政策當權派們鼓吹的自由主義霸權了。緊縮（retrenchment）的狀況正在重造，而不僅僅是在特朗普“美國第一”（America First）的言論中。嚴肅的思想家們已經開始置疑美國全球態勢的價值。哈佛大學的斯蒂芬·沃爾特（Steve Walt）幾乎每周都在他《外交政策》的博客（網址http://foreignpolicy.com/author/stephen-m-walt/——作者注）上猛敲這一鼓點。軍事理論的重要權威，麻省理工學院的巴里·波森（Barry Posen），寫了一本有關克制大戰略的書（指《克制：美國大戰略的新基礎》一書——作者注）。諸如克里斯托弗·萊恩（Christopher Layne）、安德魯·巴塞維奇（Andrew Bacevich）等離岸制衡者們（offshore balancers）的聲音越來越多地被聽到。對于外交政策的當權派而言，他們甚至有某種對冷戰的懷舊之情。從社會學的角度來看，這并不令人驚訝：我們都著迷于我們特定的主題，并傾向于將其重要性抬升到其他事物之上。特朗普可能真的不理解美國的聯盟，但日益有一些人共享他的某些立場。這是一個值得再次討論的話題。

美國哈佛大學肯尼迪政府學院教授、美國前助理國防部長約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）的《特朗普將如何削弱美國》文章指出，“美國第一”（America First）的思潮阻礙、而不是促進國內外和平與繁榮。聯盟不僅增強了美國的實力；還能維護地緣政治穩定。與以往任何時候相比，美國全球成功的核心是看其能否維持盟國的信任，以及能否建立新的聯盟網。

此外，也有專家認為，美國的霸權時代已然終結，美國已不再能夠扮演“世界警察”的角色。

歐洲外交關系委員會主任馬克·倫納德（Mark Leonard）的《歐洲的守勢》文章指出，歷史上最可怕的時期往往是權力真空期。2016年的錯位與混亂也顯然是權力真空的癥候。即使特朗普當選總統的噩夢被成功避免，美國也不再能夠成為世界警察。

巴西伊加拉佩研究所（Igarapé Institute。網址https://igarape.org.br/en）研究主任羅伯特·穆加（Robert Muggah）的《美國霸權時代結束，全球主導權由多國掌握。》文章指出，民族國家將會重新回到世界舞臺的中央。世界將不再屬于某個單一國家，而將由包括中、美、俄、德、印、日等多個國家共同掌握，在世界政治體系中呈現“半帝制”的傾向。