前言

推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)有利于規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動，強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)并提供有力支撐。

2011年，我撰寫了首部關(guān)于政府部門內(nèi)部控制的著作《政府部門內(nèi)部控制：框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行》。應(yīng)該說，那時(shí)的研究還顯得十分稚嫩，過多地停留在理論上的梳理與國外研究的回顧。此后5年時(shí)間里，在我的學(xué)術(shù)生涯與咨詢實(shí)踐中，我依然保持了對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制極大的關(guān)注熱情。期間，為落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定要求，財(cái)政部于2012年11月下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會[2012]21號）文件，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)在政府層面受到了前所未有的關(guān)注。我也于2014年以北京國家會計(jì)學(xué)院審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理研究所的名義發(fā)布了《中國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制白皮書》，并分別于2013年、2014年參與撰寫了兩本關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的著作。隨著實(shí)踐的積累，我一直有著自己組織編寫一本關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面最新實(shí)踐操作指南著作的沖動。如今，該愿望終于得以實(shí)現(xiàn)。

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”李克強(qiáng)總理在國務(wù)院廉潔工作會議上指出：“加強(qiáng)制度建設(shè)，用制度管權(quán)、管錢、管人，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上‘緊箍咒’。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機(jī)制。”內(nèi)部控制是我國行政事業(yè)單位保障權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是行政事業(yè)單位目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的長效機(jī)制。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確提出“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，這為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。內(nèi)部控制建設(shè)的核心思路是：管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化。從當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)來看，它不可能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)。因此，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)選擇了以經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動作為切入點(diǎn)，覆蓋預(yù)算、政府采購、收支、資產(chǎn)、合同、基建工程六大部分。各級行政事業(yè)單位應(yīng)在單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，全面梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略；有效運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制基本方法，加強(qiáng)對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系全面、有效實(shí)施。

內(nèi)部控制是一把手工程，需要全員參與到內(nèi)部控制建設(shè)中來。但從實(shí)際執(zhí)行情況來看，大多數(shù)單位負(fù)責(zé)人并未對內(nèi)部控制給予應(yīng)有的重視，實(shí)踐中普遍缺少相應(yīng)的模板和可以參考的書籍。本書可以作為各個(gè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的參考書籍，結(jié)合實(shí)際情況對本單位業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理；也可作為高校本科生、研究生的教材使用。由于時(shí)間和水平有限，書中難免出現(xiàn)諸多不足，針對書中出現(xiàn)的不足，可以回復(fù)郵箱zhangql@mail.nai.edu.cn，以利于我們在下一版進(jìn)行改正。

2020年，我國要基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的、權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。相信內(nèi)部控制建設(shè)僅有起點(diǎn)而沒有終點(diǎn)，內(nèi)部控制永遠(yuǎn)在路上。

張慶龍

2016年10月