第一章 行政事業(yè)單位概述

一、行政事業(yè)單位概況

（一）行政事業(yè)單位概念

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，它包含了行政單位和事業(yè)單位。

行政單位是指國(guó)家為了行使其職能依法設(shè)立的各種機(jī)構(gòu)，是專司國(guó)家權(quán)力和國(guó)家管理職能的組織。通常來(lái)說(shuō)，行政單位的范圍比較寬泛，廣義的行政單位包括各級(jí)行政、黨、團(tuán)機(jī)關(guān)在內(nèi)的各種行政類機(jī)構(gòu)，狹義的行政單位僅指政府部門。

事業(yè)單位是我國(guó)特殊國(guó)情下的特殊產(chǎn)物，它在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下誕生，其概念本身隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷變革。根據(jù)2004年6月國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第411號(hào)），事業(yè)單位是指：為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2014）則進(jìn)一步細(xì)化了事業(yè)單位的概念，該細(xì)則所稱事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會(huì)福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、技術(shù)推廣與實(shí)驗(yàn)、公用設(shè)施管理、物資倉(cāng)儲(chǔ)、監(jiān)測(cè)、勘探與勘察、測(cè)繪、檢驗(yàn)檢測(cè)與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。

（二）行政事業(yè)單位的構(gòu)成

行政單位按照構(gòu)成，主要分為六個(gè)部分：①國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)。②各級(jí)行政機(jī)關(guān)，即中央政府、地方政府、基層政府的各級(jí)機(jī)關(guān)，國(guó)家的派出機(jī)構(gòu)。③各級(jí)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民法院和各級(jí)人民檢察院。④政黨組織，包括中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派以及共青團(tuán)、婦聯(lián)、公會(huì)等。⑤接受國(guó)家預(yù)算撥款的人民團(tuán)體。按照嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，人民團(tuán)體其實(shí)是不屬于行政單位的，但是由于團(tuán)體中的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是通過(guò)國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款，所以才將人民團(tuán)體劃分在行政單位范圍之內(nèi)。⑥國(guó)家規(guī)定的其他單位或組織。

事業(yè)單位的構(gòu)成可以按照《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號(hào)）規(guī)定，事業(yè)單位按照社會(huì)功能，可以分為行政性事業(yè)單位、經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位和公益性事業(yè)單位。其中，行政性事業(yè)單位指承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位；經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位是指所提供的產(chǎn)品或服務(wù)可以由市場(chǎng)資源配置、不承擔(dān)公益服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位；公益性事業(yè)單位是指面向社會(huì)提供公益服務(wù)和為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。根據(jù)此次事業(yè)單位分類改革，除了公益性事業(yè)單位保留其事業(yè)單位序列外，其他兩類事業(yè)單位將逐漸退出事業(yè)單位序列。其中，行政性事業(yè)單位將逐漸歸于行政機(jī)構(gòu)，或者轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或者撤銷。

在此次改革中，根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，尚留在事業(yè)單位序列的公益性事業(yè)單位又細(xì)分為公益一類和公益二類。其中，公益一類是指承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。

劃入公益一類，一般需同時(shí)具備以下三個(gè)條件：一是面向社會(huì)提供基本公益服務(wù)；二是不能或不宜由市場(chǎng)配置資源；三是宗旨、職能任務(wù)和服務(wù)規(guī)范由國(guó)家確定，不從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。公益二類是指承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。

劃入公益二類，一般需同時(shí)具備以下三個(gè)條件：一是面向社會(huì)提供公益服務(wù)，并可部分由市場(chǎng)配置資源；二是按照國(guó)家確定的公益目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開展活動(dòng)；三是確保公益目標(biāo)的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益的使用按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

此外，僅為機(jī)關(guān)行使職能提供保障的事業(yè)單位，劃入公益一類；主要為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障同時(shí)面向社會(huì)提供與主業(yè)相關(guān)服務(wù)的事業(yè)單位，劃為公益二類。依據(jù)地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定完全或主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，暫劃入公益一類。截止到2015年下半年，事業(yè)單位分類改革基本完成。

（三）行政事業(yè)單位的特點(diǎn)

1．追求社會(huì)效益最大化

行政事業(yè)單位的工作主要是通過(guò)行使其行政管理權(quán)力來(lái)管理社會(huì)公共事務(wù)、無(wú)償為人民群眾提供公共服務(wù)、滿足社會(huì)共同發(fā)展的需求，并且行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是依靠財(cái)政撥款，只需要保持收支平衡而不需要以創(chuàng)造價(jià)值為主要目標(biāo)。因此，其不具有營(yíng)利性和市場(chǎng)性，而更具有政治性和公益性。

行政事業(yè)單位以收付實(shí)現(xiàn)制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，通過(guò)提供公共產(chǎn)品服務(wù)社會(huì)大眾，其經(jīng)濟(jì)利益直接受益者是社會(huì)公眾。由此可看出，行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)是追求社會(huì)價(jià)值最大化，兼顧公平和效率，保證公共資金使用的安全性和效率性及公共服務(wù)的效率和效果性。與企業(yè)相比，作為公共部門的行政單位更加關(guān)注社會(huì)公共服務(wù)的效率和效果；而非營(yíng)利方面，其業(yè)務(wù)活動(dòng)主要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化為目的，而非經(jīng)濟(jì)效益最大化。

2．經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款

不論是行政單位還是事業(yè)單位，尤其是行政單位，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政撥款。

依據(jù)《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（2012）第十五條的規(guī)定：行政單位依法取得的非償還性資金，包括財(cái)政撥款收入和其他收入。其中，財(cái)政撥款收入即是指行政單位從同級(jí)財(cái)政部門取得的財(cái)政預(yù)算資金。

依據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（2012）的規(guī)定，事業(yè)單位收入包括：

（1）財(cái)政補(bǔ)助收入，即事業(yè)單位從同級(jí)財(cái)政部門取得的各類財(cái)政撥款。

（2）事業(yè)收入，即事業(yè)單位開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)及其輔助活動(dòng)取得的收入。其中：按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶的資金，不計(jì)入事業(yè)收入；從財(cái)政專戶核撥給事業(yè)單位的資金和經(jīng)核準(zhǔn)不上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶的資金，計(jì)入事業(yè)收入。

（3）上級(jí)補(bǔ)助收入，即事業(yè)單位從主管部門和上級(jí)單位取得的非財(cái)政補(bǔ)助收入。

（4）附屬單位上繳收入，即事業(yè)單位附屬獨(dú)立核算單位按照有關(guān)規(guī)定上繳的收入。

（5）經(jīng)營(yíng)收入，即事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)及其輔助活動(dòng)之外開展非獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取得的收入。

（6）其他收入，即本條上述規(guī)定范圍以外的各項(xiàng)收入，包括投資收益、利息收入、捐贈(zèng)收入等。

3．委托代理雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等

行政事業(yè)單位的預(yù)算資金來(lái)源于人民群眾，他們擁有單位的最終權(quán)利，是委托代理關(guān)系中的委托人，行政事業(yè)單位作為代理人，接受人民群眾的委托，利用公共資金行使公共管理和提供社會(huì)服務(wù)職能以實(shí)現(xiàn)公共利益。

人民群眾和行政事業(yè)單位之間的這種委托代理關(guān)系是一種特殊的、復(fù)雜的多層契約關(guān)系。從代理人（行政事業(yè)單位）角度來(lái)看，單位作為委托代理關(guān)系中代理人一方，擁有公共利益唯一代理人的壟斷地位，是典型的強(qiáng)勢(shì)主體，其受托代理地位不可隨意變更；從委托人（人民群眾）的角度來(lái)看，公民作為委托代理關(guān)系中委托人一方，其身份具有不確定性、模糊性，是一個(gè)抽象的概念。因此，在權(quán)利義務(wù)關(guān)系中委托人一方在權(quán)利享受和義務(wù)承擔(dān)中具有極大的不確定性和不對(duì)等性；從公共權(quán)力特性來(lái)看，單位的代理活動(dòng)具有強(qiáng)制性、自主性以及代理結(jié)果（公共產(chǎn)品的提供）的非拒絕性等特點(diǎn)；權(quán)力義務(wù)不對(duì)等、公權(quán)力監(jiān)督程度較弱等容易滋生濫用職權(quán)、貪污腐敗、浪費(fèi)財(cái)政資金等問題。

4．受法律約束力大

行政事業(yè)單位的資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，經(jīng)費(fèi)來(lái)源具有無(wú)償性。因此，為約束行政事業(yè)單位對(duì)“免費(fèi)午餐”的享受，國(guó)家法律必然要對(duì)行政事業(yè)單位無(wú)論是外部職能還是內(nèi)部權(quán)力的行使進(jìn)行必要的約束。這種約束主要體現(xiàn)在行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)資源的運(yùn)用具有獨(dú)特的控制程序，如國(guó)家立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)通過(guò)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)對(duì)行政事業(yè)單位的社會(huì)職能、管理權(quán)限、組織形式、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、活動(dòng)方式和法律責(zé)任等方面以條文形式明確予以規(guī)定，并要求單位必須在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)嚴(yán)格遵照和執(zhí)行單位外部和內(nèi)部權(quán)力的分配和行使。

5．單位運(yùn)行績(jī)效難以量化評(píng)價(jià)

由于行政事業(yè)單位不以盈利為目的，更多為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)人民的社會(huì)效益及福祉最大化，加之許多公共項(xiàng)目的周期很長(zhǎng)，難以在短時(shí)期內(nèi)衡量。因此，難以用常規(guī)的財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)衡量考核工作人員的履職情況，非財(cái)務(wù)指標(biāo)又難以確定，這使得行政事業(yè)單位的績(jī)效難以用定量化來(lái)衡量，而簡(jiǎn)單的采用德、勤、技、能、廉去考察，顯然有失全面性和偏頗。實(shí)際評(píng)價(jià)工作中存在績(jī)效評(píng)價(jià)方法不科學(xué)的現(xiàn)象，沒有統(tǒng)一規(guī)范化的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。即便行政事業(yè)單位財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)具有績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)信息數(shù)據(jù)也缺乏嚴(yán)密性，不能從全局出發(fā)，沒有對(duì)整個(gè)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行充分調(diào)查分析。

（四）行政事業(yè)單位與企業(yè)的區(qū)別比較

行政事業(yè)單位與企業(yè)在目標(biāo)、資金來(lái)源、委托代理關(guān)系和法律限制等方面有較大的不同；此外，二者在營(yíng)利性、績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度方面也存在差異，如表1-1所示。