4 多源流視角下民族政策變遷理論分析框架研究——以臺灣地區“原住民族”政策變遷為例

烏小花 周輝

【摘要】 多源流理論是公共政策變遷的重要理論分析框架。用修正后的多源流理論分析臺灣地區“原住民族”政策的根本性變遷歷程，可以發現其對民族政策的變遷有著極強的解釋力。通過對這一分析過程的總結，擬構建出一個民族政策變遷的理論分析框架——民族政策變遷的實現是由各自流動的三個源流：民族問題源流、民族政策源流、民族政治源流在機會之窗打開時，在民族政策企業家的推動之下實現匯合，從而共同推動民族政策變遷的實現。

【關鍵詞】 民族政策變遷 多源流理論 臺灣地區“原住民族”

一 問題的提出

臺灣地區“原住民族”是中華民族大家庭中的重要成員，臺灣地區的民族問題是中國民族問題的重要組成部分。20世紀90年代，臺灣地區民族政策經歷了從同化政策到多元文化主義政策的變遷。臺灣地區對少數民族同胞的身份論述也從帶有抹殺民族色彩意味的“山地同胞”變為所謂的“原住民族”。深入探究臺灣地區民族政策變遷的動因具有重要的現實意義和理論意義。

政策變遷是一個既古老又常新的研究課題，從歷史學的角度研究政策發展變遷史對當代鏡鑒意義的做法自古有之，而公共政策學界開始聚焦政策變遷研究則是源自20世紀末傳統公共政策科學所面臨的質疑和挑戰。20世紀70年代末以來公共政策學界的案例研究表明，傳統的政策階段論所揭示的政策過程只能說明政策階段出現的先后順序而無法說明各個政策階段之間的因果關系。公共政策過程并非按著政策階段論設想的邏輯和步驟按部就班地展開。政策過程中存在著無法避免的偶然性和模糊性。因此，傳統階段論很難對政策的變遷做出有效的解釋和預測?！半A段啟發法的積極作用有限，有必要尋求更好的理論性框架取代它”。于是，探究政策變遷動因的相關理論研究開始受到廣泛關注，美國學者金登的多源流理論就是其中的主流理論之一。眾所周知，民族政策是公共政策的一個分支，民族政策的變遷也體現公共政策變遷的一般規律。在民族政策研究過程中，可否引入公共政策科學中的多源流理論分析框架，開展民族政策變遷動因的解釋性研究呢？可否通過此項研究，對多源流理論在民族政策變遷研究中的適用性進行考察和檢驗，進而對多源流理論進行一定的修正，以搭建一個民族政策變遷的理論分析框架呢？本研究的目的就在于解答這些問題。

二 多源流理論及其修正

（一）多源流理論的原理

針對政策階段論在解釋政策變遷動因上的局限性，金登在批判全面理性決策理論、漸進主義理論，借鑒、修正垃圾桶模型理論的基礎上創立了多源流理論。在“垃圾桶”模型的啟發下，金登把美國聯邦政府系統看成一種“有組織的無序”，并且把“垃圾桶”模型中的問題、解決辦法和參與者及其掌控資源具體化為聯邦政府議程建立過程中的問題、政策與政治三個源流。然后根據影響政策制定過程的各方面因素，為每個源流確定了構成要素，把政策企業家推動三個源流匯合的時機設定為“政策之窗”的開啟，由此完成了多源流理論的創建。

多源流理論中三個源流的基本構成為：問題源流由各種社會指標、焦點事件以及政策反饋等要素構成。政治源流由國民情緒的變動、選舉導致的國會席位和內閣主導權的變更、利益集團的壓力等要素構成（在后續研究中，金登又把政治制度、憲政體制、政府程序與結構等要素納入了政治源流的組成要素中）。政策源流則由政策建議的技術可行性、政策共同體成員的價值觀、預算的制約、公眾對某項政策的接受程度、政治家的意愿等要素構成。政策變遷正是由原本各自流動的三條源流在特定時間點匯合并共同推動下得以實現的。但是，三條源流匯合的實現有賴于政策之窗的開啟。政策之窗指的是政策企業家提出的最得意的解決辦法或者促使人們更加關注某種政策問題的一種機會，即推動政策變遷的最佳時機。政策之窗是由問題源流或者政治源流中的特殊事件打開的，這兩種情況分別被稱為問題之窗和政治之窗。由問題源流中的某種社會統計指標劇烈變化或者某種公眾關注的焦點事件，或者政策目標群體對原有政策效果的激烈反饋而觸發了政策之窗的開啟，這就是問題之窗。而由政治源流中的國民情緒顯著變動、新的選舉結果，或者利益集團的活動導致的政策之窗的開啟，則稱為政治之窗。政策之窗的打開有時具有可預測性，有時又完全出乎意料。政策之窗打開的時間是非常有限的，所以致力于解決某種社會問題的政策參與者把政策之窗看作問題解決的最佳時機，而致力于提供某種政策建議的政策參與者則把政策之窗看作提出政策方案的最佳時機。政策之窗的開啟可以為問題源流、政策源流以及政治源流的完美結合提供最佳機會，進而形成合力共同推動政策變遷的實現。整個過程的實現又有賴于政策企業家發揮巨大的推動作用。政策企業家會通過種種手段突出政策問題的嚴重性，也會積極地開展政策游說和政策軟化活動。在政策之窗開啟之時，成熟的政策企業家會抓住時機，努力促使三個源流迅速匯合，從而推動政策變遷。事實上，各自獨立的三個源流的成功匯合很大程度上依賴于政策企業家的運作和推動。如果沒有政策企業家的積極努力，政策之窗開啟的大好時機則經常會白白錯過。

金登的多源流理論在承認政策制定過程中的無序和模糊狀態的前提下，建立起一個影響政策變遷的多層次穩定結構的分析框架。相較于“垃圾桶”模型，多源流理論對于政策之窗和政策企業家的地位和作用的描述，進一步明晰了促成政策變遷的觸發機制和推動力量，因而對政策變遷具有極強的解釋力，成為政策變遷分析中應用最廣泛的主流理論之一。

（二）多源流理論的局限

任何理論都不可避免地存在著自身的局限性，基于對美國公共政策變遷案例的分析和總結而建立起來的多源流理論也存在著自身的缺陷。

不同社會的政治制度及其運轉模式極大地影響著不同社會的資源分配方式，也自然會極大地影響著公共政策的制定和變遷過程。金登創立多源流理論所依據的案例全部來自美國成熟民主政治制度下的公共政策變遷案例的總結和提煉，所以金登并沒有將政治制度本身當作影響政策變遷的一個重要變量。雖然在《議程、方案和政策制定》的第二版中，金登肯定了不同制度對政策變遷的確存在重要影響，但也并沒有給出在不同政治制度下運用多源流理論時應該做出何種調整的設想和建議。因此，運用多源流理論對不同的政治制度下不同政策領域的政策變遷開展分析研究時，研究者必須針對多源流理論的局限性進行一定的修正。

三 民族政策變遷理論分析框架的假設

在借鑒學界原有的較為成功的修正思路的基礎之上，結合民族政策領域自身存在的特點，從臺灣地區當代政治發展脈絡和族群關系原生態出發，擬對多源流理論進一步做出假設性修正，提出一個分析臺灣地區民族政策變遷的理論框架的假設。

關于臺灣地區民族政策變遷的三個源流的構成問題：將民族政策變遷中三個源流的構成設定為民族問題源流、民族政策源流和民族政治源流。首先，民族問題源流是指由民族政策存在的缺陷而導致一個國家或者地區的民族矛盾激化、民族摩擦加劇、民族發展不均衡等種種問題。具體包括：（1）臺灣地區“原住民”（此處用“原住民”指代個體）作為臺灣社會中的少數，其個人生存發展權利以及平等權利是否得到有效的保障。（2）臺灣地區“原住民族”（此處用“原住民族”指代集體）作為一個具有悠久歷史的民族，其民族發展問題包括民族政治自治、民族經濟發展、民族語言文化傳承等方面權利是否得到妥善保護。（3）引起社會廣泛關注的民族權益被侵害的焦點事件。（4）目標群體對原有民族政策的反饋意見。其次，民族政策源流，具體表現為參與民族政策制定的各方提出的不同版本民族政策建議。最后，民族政治源流，是指民族政策變遷發生時族際政治互動格局對民族政策制定的影響，具體表現為各政黨對民族問題的主張、“原住民族”社會運動、公眾對民族問題的看法和情緒。其中，執政黨及其領袖的民族觀起著決定性作用。之所以對民族政治源流做出如此假設，是因為本研究所聚焦的臺灣地區，其民族政策從同化主義到多元文化主義的變遷發生在民主化轉型時期（1988～2000年）的“修憲”過程中。此時期臺灣地區的政治局勢，雖然政治反對運動蓬勃開展，民進黨勢力逐漸崛起，但是在“國民大會”、“立法院”和政府機構中，國民黨均占據主導地位。因此，依然符合扎哈里爾迪斯所稱的中央集權政府下政策變遷的狀態。在這種情況下，政治源流的確定應當借鑒扎哈里爾迪斯所做的修正，將執政黨意識形態和執政理念，作為政治源流的決定性影響因素。進一步具體分析這一個時期的臺灣地區政局可以發現，20世紀90年代中后期也就是臺灣地區民族政策發生變遷的第三次“修憲”和第四次“修憲”時期，李登輝開始全面掌控臺灣政局。結合臺灣地區政治的這一特點，將民族政治源流中最重要的因素設定為執政黨領袖執政理念下的民族觀對民族政策制定產生的影響。

臺灣地區民族政策變遷過程中的民族政策企業家是指民族政策變遷時期“原住民族”社會運動的領袖人物和立法機關中“原住民族”籍民意代表。他們懷有強烈的民族情結，熱愛自己的民族，愿意為民族政策的變遷投入精力和資源。他們大多接受過良好高等教育，有一定的斗爭策略，比較善于把握時機，對臺灣地區執政當局的民族政策變遷起了一定的推動作用。

民族政策變遷中的民族政策之窗，具體是指民族政策變遷的最佳時機。結合臺灣地區的具體情況來看，在臺灣地區民族關系中，“原住民族”所占人口十分有限，在總人口中只占約2%。他們與漢民族矛盾沖突對臺灣地區主流社會帶來的沖擊力有限，很難構成直接促成“原住民族”政策變遷的“機會之窗”。因此，當代臺灣地區“原住民族”政策變遷的“機會之窗”并不是由“問題之窗”即民族問題打開的，而是由于臺灣地區政治發展過程中的“修憲”這一“政治之窗”開啟的。

經過以上探討，結合民族政策研究的特殊性，我們依據多源流理論原理，提出了民族政策變遷理論分析框架的假設。接下來，我們運用這一理論分析框架假設對臺灣地區“原住民族”政策“入憲”變遷過程進行分析，來檢驗其對民族政策變遷的解釋力，并針對分析過程中出現的問題進一步對這一框架進行修正和完善。

四 臺灣地區民族政策變遷的多源流分析

20世紀90年代，在臺灣地區民主化轉型時期的第三次和第四次“修憲”過程中，“原住民族”條款以及肯定多元文化的條款最終“入憲”，標示臺灣地區執政當局正式承認“原住民族”的民族地位和多元文化主義。臺灣地區執政當局原來一直奉行的民族同化政策失去了法律依據，新的民族政策開始朝著多元文化主義的方向邁進。

（一）促成原住民族條款“入憲”的多源流要素構成

1．民族問題源流

在運用民族政策變遷理論分析框架的假設去考察臺灣地區民族政策變遷的歷史過程時我們不能回避的一個問題是：在界定民族問題源流時有一個無法忽略的重要前提，就是人們對民族和民族問題的不同認識和理解導致在處理民族問題的政策上存在差異，甚至是南轅北轍。具體分析如下。

（1）多元文化主義視角下的民族問題源流。在多元文化主義視角下，“原住民族”的權利包括：“原住民”個人享有的生存權、工作權、土地權、財產權、教育權、文化認同權等基本人權，“原住民族”集體享有的文化權、土地權、自治權等。但是，1945年日本投降后國民政府接收臺灣以來，延續近半個世紀的民族同化政策讓臺灣“原住民族”的民族特性喪失殆盡。與此同時，臺灣地區在20世紀后半期實現了快速工業化，但“原住民”個人依然處在社會底層和邊緣。

問題一：臺灣地區“原住民族”處于民族傳統文化加速消亡的邊緣。

日本侵占臺灣地區期間，針對臺灣地區“原住民族”強制推行“皇民化”政策和理藩政策。臺灣地區“原住民族”的傳統文化、生產方式都遭到肢解和破壞。國民黨政府接收臺灣后，歷經“中國化”政策、山地現代化政策、山地平地化政策和社會融合政策，一系列民族政策的核心目標也在于民族同化。至“解嚴”前，臺灣“原住民族”的姓名、語言、社會制度、生產方式、傳統信仰、風俗習慣幾乎喪失殆盡。一個民族存在和延續的重要標志，在于其民族文化的繼承和傳播，而在“原住民族”政策“入憲”變遷之前，臺灣地區存在的最大的民族問題就在于“原住民族”的傳統文化加速消亡。

問題二：臺灣地區“原住民”生活在社會底層。

在整個臺灣地區，除了少部分“原住民族”精英之外，普通“原住民”大部分生活在社會底層。這主要表現在一系列社會問題上，如原鄉經濟破敗問題、原鄉人口大量外流問題、“原住民族”雛妓問題、“原住民族”勞工集中于高危職業（深井礦工、遠洋海員等）、酗酒問題、健康醫療問題、都市“原住民”城市適應問題等。謝高橋的《臺灣山胞遷移都市后適應問題之研究》（臺北：“行政院”研考會，1991年）顯示，至“解嚴”前，臺灣地區“原住民”歷年人均所得遠低于臺灣地區社會民眾歷年人均所得。1953年至1985年的32年里，平地“原住民”、山地“原住民”的年人均收入一直不及臺灣地區普通民眾年均收入的一半。臺灣省“民政廳”的《臺灣民政統計》（南投：臺灣省“民政廳”, 1986年）、《臺灣省山胞經濟調查報告》（南投：臺灣省“民政廳”, 1980年）和《臺灣省偏遠地區居民經濟及生活素質調查報告》（南投：臺灣省“民政廳”, 1993年）顯示，從20世紀60年代開始，“原住民”保留地的土地被開放給漢族人企業或個人使用，主流社會通過合法或者非法的手段不斷占有“原住民”家園，“原住民”持有土地持續減少，大量山地“原住民”不得不遷往都市謀生，由于缺少勞動技能，只能淪為廉價勞動力而從事重體力或者危險工作?！霸∶瘛比司鶋勖陀谂_灣地區普通民眾人均壽命約10歲。處于社會底層的“原住民”，其生活處境可以用“‘四個最的民族’（生活在最高的鷹架、最遠的漁船、最深的礦坑和最黑暗的賣身寮）”來形容。

綜上所述，從多元文化主義的視角來審視，原有“山胞”政策對臺灣地區“原住民族”本應享有的集體權利和個人權利均構成極大損害，造成了嚴重的民族問題。

（2）同化主義視角下的民族問題源流。在同化主義視角下，“山胞”群體中的確存在山地經濟破敗問題、“山胞”雛妓問題、“山胞”勞工從事高危職業（深井礦工、遠洋海員等）問題、酗酒問題、健康醫療問題、“山胞”城市適應問題等一系列問題。但是，同化主義者認為這一系列問題的根源恰恰在于山地的現代化運動不夠徹底，“山胞”學習主流社會規則和現代生產生活方式不夠充分，或者換句話說就是同化政策執行得不夠徹底、不夠深入。

考察臺灣地區民族政策變遷的歷程，我們可以發現，在多元文化主義者眼中，“原住民族”喪失母語是一個導致“原住民族”文化傳承走向滅失的嚴重的民族問題，而在同化主義者眼中，在“原住民族”地區推行漢語，“原住民族”語言逐漸走向消亡則是一件理所當然的事。在多元文化主義者看來，在“原住民族”地區推行現代化生活方式，一方面的確改善了“原住民族”生活，但另一方面從根本上解構了“原住民族”的部落文化，破壞了“原住民族”存在和發展的文化根基，造成了嚴重的民族問題。而在同化主義者看來，“原住民族”地區的現代化運動，正是幫助“原住民族”除去傳統陋習，接受現代文明洗禮，提升生活水平的“德政”。秉承不同民族觀的民族政策制定參與者對民族問題的界定截然不同。而這恰恰是一般的公共政策變遷中并不存在的情況。一般的公共政策大多面臨同樣的社會問題，公共政策制定參與者之間爭論的一般僅是解決問題的手段即政策工具，而對問題本身并不存在南轅北轍的觀點。而對于民族政策而言，民族問題的界定則首先取決于不同的民族政策制定參與者之間的民族觀，這正是民族政策變遷相較于一般的公共政策變遷的獨特之處?；谶@一點，我們認為，在歸納臺灣地區民族政策變遷得以實現的民族問題源流時，應該加入不同民族觀對民族問題界定帶來的影響這一因素。因而，我們嘗試把民族問題源流修正為民族觀——民族問題源流。

2．民族政策源流

在臺灣地區20世紀90年代的“修憲”過程中，圍繞如何確定原住民族“憲法”地位問題和基本民族政策問題，參加“國民大會”的各方先后提出了幾種不同的政策主張。

（1）國民黨的“山胞”（先住民、早住民）政策論述：其建議草案意欲延續山胞論述和漠視“原住民族”的民族地位的同化政策。先后提出的主張總結歸納如下：對“原住民族”稱呼定位于“自由地區山胞”；對于政治地位問題，主張賦予“自由地區山胞”政治參與權而非自治權；在“國會”名額分配方面，主張保障“自由地區山胞”、“立委、國大代表”一定的席次；在經濟、教育、文化方面，主張扶持并促進發展。該方案的政策實質依然是不承認“原住民族”的民族地位和政治地位，而繼續沿用“山胞”論述，從而延續民族同化政策。

國民黨統治集團所顧忌的是一旦承認臺灣地區少數民族具有“憲法”上的“原住民族”地位，臺灣當局就不得不依《聯合國原住民族權利宣言》等國際文件的規定去調整民族政策，包括：承認“原住民族”對臺灣地區的天然權利，賦予“原住民族”自治權，保護發展“原住民族”的文化、語言和傳統習俗，歸還或者賠償所侵占的“原住民族”土地。這一系列后續影響將否定國民黨統治當局原有的民族政策的合法性與正當性。因此，這一結果當然是國民黨統治當局所不愿意看到的?！吧桨闭撌稣呓ㄗh提出后遭到“原住民族”反抗，也遭到主流社會同情“原住民族”人士的反對。于是國民黨當局又提出了“先住民”和“早住民”政策論述。此論述只是承認“原住民族”來到臺灣地區先于或者早于其他族群，而繼續否認其“原住民族”的地位。

（2）“原住民族”籍“國大”代表的“原住民”政策論述：建議以“原住民”一詞取代“山胞”論述。其先后提出的主張，歸納如下：在“原住民族”稱呼問題上，采用“自由地區原住民”論述；在民族政治地位方面主張保障“自由地區原住民”之自治權；主張設置“中央原住民”事務專責機構；在經濟、文化、教育方面主張保障“自由地區原住民”土地權，并且扶持“原住民”的經濟、文化、教育并促進其發展。

“原住民族”籍的“國大”代表代表著體制內“原住民族”精英集團的利益，他們既主張“原住民族”的權利，又顧忌國民黨當局的態度。因為在民主轉型期間，國民黨對臺灣地區政局具有絕對的主導優勢。而“原住民族”籍的“國大”代表政治地位的取得又離不開國民黨中央的支持。所以“原住民族”籍“國大”代表的提案表現出了一定程度的折中態度。一方面主張變更“山胞”論述，一方面又沒有提出“原住民族”的正式表述，而是采取了“原住民”這一表述。這種表述強調了“原住民”的地位但沒有凸顯“原住民”的民族屬性和民族地位。

（3）原住民族“權利促進會”提出的“原住民族”政策論述：建議以“原住民族”一詞替代“山胞”一詞。其先后提出的“修憲”草案版本的主要思想歸納如下：在民族稱呼方面主張保障“原住民族”12個族群的地位，并統稱“原住民族”，對于“原住民族”中的個人稱“原住民”；在政治地位方面主張保障“原住民族”享有自治權；主張由“中央政府”設立部會級專責機構管理“原住民族”事務，其首長必須由“原住民”出任；在“國會”議席名額分配方面主張保障各族群之名額，“原住民族”“議員”組成“國會”的“原住民族委員會”，有關“原住民族”事務之法律案與決議案，先經“原住民族委員會”同意；僅適用于“原住民族”之法律案與決議案，應經“原住民族”復決；僅適用于特定“原住民族”之法律案與決議案，應經該族群“原住民”“議員”復決；關于自治機構方面，主張應設立“原住民族議會”、各族自治“議會”和自治“政府”；關于經濟、教育、文化方面主張應保障“原住民族”土地權自治，經濟、教育、文化自治；同時應該明確保障“原住民族”的集體權利。

“原權會”代表著原住民族的整體利益，所以“原權會”提出的“修憲民族條款”中“原住民族”權利主張是最徹底的。不單單要求“憲法”承認“原住民族”的民族地位和集體權利，而且要求全面的自治權，以及“國會”中相關民族事務的否決權。

（4）民進黨的“原住民族”政策論述：主張以“原住民族”一詞替代“山胞”一詞。其先后提出的草案版本的主要思想如下：在民族稱呼方面，主張應該保障12個族群的地位，統稱為“原住民族”，對于個人稱“原住民”；在政治地位方面，主張“原住民族”享有自治權（除“國防”、“外交”、司法、水資源之外）；主張應該規定“中央政府”設立部會級專責機構，其首長由“原住民”擔任；在“國會”議席分配名額方面主張應該保障“原住民族”“議員”名額，“原住民族議員”組成“國會”的“原住民族委員會”, “國會”有關“原住民族”之法律案，應先提交“原住民族委員會”審議；在自治問題上，主張應該設立“原住民族議會”和各族群自治團體；在經濟、文化、教育方面，主張賦予“原住民族”土地自治權和經濟、教育、文化自治權。此外，還主張“原住民”有依其傳統命名之權利。

當時民進黨提出的“修憲民族條款”的主張一方面凸顯了其“臺獨”傾向，另一方面又表現出其對臺灣“原住民族”權利的某種程度的限制。民進黨的主張完全出于自身的政治利益考量。從族群利益角度講，當時的民進黨基本上代表的是閩南籍人的利益。民進黨想通過強化“原住民族”的民族地位，來伸張“原住民族”享有臺灣天然主權，強調任何外來政權都是非法政權。此舉具有“一石二鳥”的用意：一方面此舉打壓了“中華民國”在臺灣地區的統治合法性，另一方面又排斥中華人民共和國對臺灣地區的主權要求。但是“原住民族”的民族地位和民族權利的全面伸張又是和民進黨所代表的閩南籍人利益存在沖突的。所以，在民進黨的版本中，一方面承認“原住民族”自治權，另一方面又對自治權加以明確的限制。指出“原住民族”享有“除‘國防’、‘外交’、司法、水資源之外的自治權”。由此可見，民進黨伸張“原住民族”權利只是一個幌子，其真實目的在于借助修改“憲法”民族條款時機，利用“原住民族”搞“臺獨”。

以上的四種論述分別代表了臺灣地區原住民與漢民族之間及其內部不同利益階層之間對于未來民族政策的主張。通過分析，可以發現，各方均是在本群體利益考量下提出“修憲”民族條款建議。因此，本群體利益是形成民族政策建議的最重要的考量因素。

3．民族政治源流

（1）政治領袖執政理念下的民族政策。

1987年臺灣地區“解嚴”以來，處在政治轉型期的臺灣地區開啟了“政治自由化”之門，反對黨以及各民間社團茁壯成長，各種社會運動也蓬勃開展。但是由于民主化的政治轉型尚未完成，國民黨作為執政黨控制著臺灣的行政系統，在“國民大會”和“立法院”中國民黨占有多數席位，國民黨最高領導人的個人意志對于民族政策的變遷具有決定性的影響。

自1994年第三次“修憲”起，李登輝政治地位基本鞏固，開始強勢主導“修憲”過程，并逐步實施自己的政治理念。在國家認同方面，李登輝政治理念的終極目標是把“中華民國”臺灣化，以“中華民國在臺灣”的形式實現“臺獨”。李登輝在與日本作家司馬遼太郎的公開談話中曾明白地表示過：應該建立“臺灣人的國家”, “國民黨是一個外來政權”,“要成為臺灣人的國民黨”。1994年7月，臺灣當局公布的《臺海兩岸關系說明書》明文放棄了“一個中國”的主張。這個信號清晰地表明，李登輝開始推動“臺獨”步驟。恰恰就是在1994年啟動的第三次“修憲”中，李登輝主導下的“國民大會”通過了新的“憲法”增修條文中的民族條款，正式用“原住民”替代了“山胞”論述。1997年第四次“修憲”過程中，李登輝主導下的“國民大會”通過“憲法”增修條文，正式將“原住民”論述進一步變更為“原住民族”。1999年7月9日，李登輝在接受“德國之聲”電臺記者訪問時突然宣稱：“兩岸關系定位在國家與國家，至少是特殊的國與國的關系”，借此“兩國論”正式提出。在整個過程中，李登輝的“兩國論”的推出和“修憲”中“原住民族”條款通過絕非巧合，而是一種必然。因為《聯合國原住民族權利宣言》主張原住民族享有傳統領域的天然主權，李登輝正是企圖通過“原住民族條款入憲”來實現臺灣當局對“原住民族”的民族地位以及相關權利法理上的承認，從而對外宣稱臺灣“原住民族”擁有臺灣地區的天然主權，以此對抗大陸的“祖國大陸”主權論述。而李登輝的這一政治圖謀直接促成了其民族觀的轉變，即開始承認多元文化主義的民族觀，承認“原住民族”的民族地位。李登輝作為當時臺灣地區執政黨最高領導人，其民族觀點的轉變是推動臺灣地區民族政策實現根本變遷的最重要的政治推動力。

（2）“原運”帶來的壓力。

從20世紀80年代到90年代后期，臺灣地區“原住民族”社會運動（簡稱“原運”）蓬勃興起，運動形式包括了出版民族刊物，主張民族權利，游行示威和街頭抗爭，沖擊“政府”、“國會”，發表“原住民族”文學、音樂、繪畫作品，參與選舉，爭取國際支持，開展相關“原住民族”人權學術研究，通過媒體報道擴大影響等。這些行動一定程度上得到了大眾的同情和支持，給當局帶來了一定的政治壓力。

（3）國際社會“原住民族”社會運動的影響。

1990年，臺灣地區“原住民族”社會運動的關鍵時期，“臺灣原權會”以ATA（Alliance of Taiwan Aborigines）名義受邀參加聯合國人權委員會“原住民工作小組”會議。由此，臺灣地區“原住民族”社會運動進一步與世界“原住民族”社會運動關聯并融入其中且不斷發展起來?！霸\”團體自參加聯合國原住民工作組的會議后，對“原住民族”權利的理解更加深入和系統。“原運”團體開始對“原住民族”集體權利、“原住民族”文化知識產權、“原住民族”領土權、“原住民族”傳統領域權、“原住民族”自治權等一系列主張有了更加強硬的態度，對臺灣地區執政當局的抵制有了更強有力的抗爭決心。

（4）民進黨在“臺獨”和“人權”思維下推波助瀾。

“原住民族”社會運動的目標在于原住民族的人權落實。標榜“自由、民主、人權”的民進黨自然會予以全力支持。而早期的各種社會運動在共同對抗國民黨的時候，也都互相支援呼應。因此，民進黨作為最主要的政治反對力量，自然對“原住民族”社會運動予以支持。當時民進黨的另一個非常重要的目標就是“臺獨”。如前所述，《聯合國原住民族權利宣言》承認“原住民族”享有傳統領域的天然主權。一旦臺灣地區“原住民族”的“憲法”地位得以確認，即意味著臺灣地區“原住民族”享有了所謂的天然主權。而這正是摧毀“中華民國”統治合法性以及對抗大陸的主權宣示的有力武器。所以民進黨自始至終對“原住民族”社會運動提供了種種支持。

（二）促成原住民族條款“入憲”的多源流要素匯合

1．民族政策之窗的開啟

臺灣地區民族政策變遷的“政策之窗”的開啟是由于臺灣地區民主化政治轉型中的“修憲”給民族政策變遷帶來了千載難逢的機會，因此依照金登的理論，臺灣地區民族政策變遷的“機會之窗”屬于“政治之窗”。

1987年臺灣地區“解嚴”并隨之開啟了“政治自由化”，壓抑已久的社會矛盾急劇爆發，各種社會運動風起云涌，“原住民族”社會運動也自然爆發出來并在“原住民族”精英、基督教長老教會和民進黨勢力的操弄下發展壯大、愈演愈烈。1990年5月李登輝宣告“修憲”。表面上其“修憲”的目的在于繼承和深化蔣經國的“政治革新”路線，推動臺灣地區實現“民主化”，事實上李登輝的真實目的是在推動臺灣地區“民主化”的同時，鞏固和強化個人權力并推動臺灣地區“去中國化”、“本土化”乃至最終實現“臺獨”?！靶迲棥睔v程的正式開啟為“原住民族憲法”地位變更以及臺灣民族政策變遷提供了“政治之窗”。沒有“修憲”的啟動，就不可能使“原住民族條款以及多元文化肯認條款”進入“憲法”。民族政策“企業家”正是抓住“修憲”時機，極力推動民族問題源流、民族政策源流、民族政治源流匯合，才最終實現了民族政策變遷。

2．民族政策“企業家”的積極活動

“原住民族”條款“入憲”離不開民族政策“企業家”的積極呼吁和全力推動。這里的民族政策“企業家”主要指的是推動“原住民族”條款“入憲”的“原運”領袖人物和民意機關的“原住民族”籍的民意代表。其重要作用可概括如下。

（1）首倡“原住民族”論述并廣泛爭取社會各界的支持。1984年12月，原住民“權利促進會”在成立之初即發起了旨在將“山胞、番、山地人”等抹殺民族屬性的歧視性稱呼改為“原住民”的正名運動。1987年，“原住民族”籍“立法委員”蔡忠涵在“立法院”正式提出了“原住民”正名議題，引發臺灣地區主流社會關注。主流媒體紛紛予以報道，社會各界普遍抱以同情。

（2）發動激烈的街頭抗爭。從20世紀80年代開始，“原權會”在基督教長老會、民進黨等聲援下，發動了一波又一波的社會運動。尤其是“國民大會修憲”期間采用了游行、集會、示威、靜坐、請愿甚至沖擊“政府部門”和“立法院”的抗爭手段，對執政當局造成了一定的壓力。

（3）與執政當局的談判與溝通。“修憲”期間，民族政策“企業家”積極爭取向“總統”李登輝及“國民大會”陳情、溝通的機會。“原運”積極分子也與“國大代表”、“立法委員”和相關“政府部門”展開談判和溝通，積極表達和解釋自己的主張和意見。

民族政策“企業家”一系列的政策軟化活動，讓全社會更加理解和支持“原住民族”的訴求，形成了有利于“原住民族”政策變遷的公共輿論與社會氛圍。他們所采取的激烈抗爭手段和靈活的抗爭策略也給執政當局帶來了相當的壓力。臺灣地區最高領導人出于政治利益的考量也放棄了國民黨原有的“孫中山民族思想”，轉而支持“原運”人士所持的民族觀和民族政策建議，從而最終在“修憲國大”上完成了三條源流的匯合。

綜上可以看出，正是由于民族政策“企業家”把握住了臺灣地區民主化轉型中的“修憲”這個民族政策變遷的“政策之窗”，積極促成了民族問題源流、民族政策源流與民族政治源流的匯合，從而推動了民族政策的變遷。

五 結論

——通過運用多源流理論對臺灣地區民族政策變遷過程的分析，驗證了修正之后的多源流理論對民族政策變遷的解釋力。

——臺灣地區民族政策變遷的案例說明，民主化轉型時期是最容易實現民族政策變遷的機遇期之一。民主化轉型是民族政策變遷得以實現的重要的“民族政策之窗”。

——通過借鑒和修正多源流理論的分析框架，分析臺灣地區“原住民族”政策“入憲”變遷，可以構建出這樣一個民族政策變遷的理論分析框架：民族政策變遷的實現是由各自流動的三個源流，即民族問題源流（是指由原有民族政策存在缺陷而導致一個國家或者地區的民族矛盾激化、民族摩擦加劇、民族發展不均衡等種種問題，但是民族政策制定的參與各方因民族觀點不同，對民族問題的界定并不相同）、民族政策源流（由參與民族政策制定各方的民族利益和民族觀所決定的民族政策建議所構成）、民族政治源流（由族際政治互動格局、各政黨民族問題主張尤其是執政黨執政理念中的民族觀、公眾對民族問題的看法和情緒構成）在機會之窗打開時，在民族政策“企業家”的推動之下實現匯合，從而共同推動了民族政策變遷的實現。