民族權力（利）與民族主義

5 聯合國少數民族平等權確認與保障研究

王軍

【摘要】 經過70年的努力，聯合國在少數民族平等權之確認與保障上取得了巨大進展。聯合國主要圍繞種族滅絕的防止與懲治、種族隔離的禁止與懲治、反對種族歧視與種族主義等議題展開工作，出臺了一系列規范效應不一的公約、決議、申明與規劃，構建了系統性體制機制，初步嘗試對某些違反公約的惡劣行徑進行司法審判，開展了各類具體行動。上述實踐以無差別的民族平等權的確認與保障為內核，具有鮮明的時代性與刺激-反應性，但在冷戰結束后強化了具有前瞻性的預防性行動；與此同時，它還存在內在矛盾性與能力建設不足的缺陷，仍然無法填補全球少數民族平等權之巨大需求與相關供給之間的鴻溝。

【關鍵詞】 聯合國 民族平等 權利保障 危害種族罪 種族主義

在研討少數民族權利及其保障這一重大議題時，聯合國是不能忽略的國際行為體。在聯合國成立70周年之際，系統梳理與反思聯合國對少數民族權利的確認與保障，對聯合國研究與少數民族權利研究而言都具有重要意義。

聯合國是由主權國家構成的政府間國際組織，主權原則是其運行時最為依賴與看重的原則，少數民族權利及其保障只是其所關注的相對次要的議題，但后者具有日漸被認可的國際規范意涵與價值導向意義。聯合國體系中的民族權利，引申自聯合國價值體系中的人權原則與平等原則，包括無差別的民族平等權與有差別的少數民族特定權利。在聯合國話語體系中，少數民族權利主要體現在少數人權利（minority rights）以及反對種族（民族）歧視、禁止種族隔離與種族滅絕等議題上。其中，滅絕種族罪的防止與懲治、種族隔離（罪）的禁止與懲治、反對種族歧視與種族主義諸議題最能體現無差別的（少數）民族平等權，圍繞這一權利與上述議題，聯合國出臺了一系列公約、決議與申明，制定了諸多規劃，并開展了多層次的實踐活動。本文以少數民族所享有的無差別平等權為考察對象，方法上注重將該平等權的規范闡釋與實踐過程分析相結合（聯合國關于少數民族平等權的規范敘述、制度體制建構與實踐脈絡），具體思路是先討論聯合國防止與懲治危害種族罪工作，然后闡述其對種族隔離、種族歧視的禁止與治理工作，最后扼要歸納聯合國少數民族平等權保障工作的特點及其面臨的主要挑戰。

一 防止與懲治滅絕種族罪

對聯合國而言，保障民族平等權是一個系統性工作，其中具有司法意義的滅絕種族罪的防止與懲治位階最高，且與一國之安全乃至國際安全關系密切，是聯合國工作中的重點環節之一，值得重點闡釋。

（一）《防止及懲治滅絕種族罪公約》的出臺

聯合國是國際社會深刻反思第二次世界大戰的結果。“二戰”前和大戰過程中，德意日法西斯的種族主義暴行給人類帶來空前浩劫，保護少數種族、反對種族主義、防范種族主義與極端民族主義悲劇重演，成為戰后國際社會共識，也是初創時期聯合國所面臨的重要任務之一，但對于民族（種族）平等主題如何在《聯合國憲章》中加以顯現各方爭議頗多。在極端民族主義和種族主義思潮和行動中，種族滅絕最為慘無人道，有鑒于此，聯合國決定以定“罪”的方式對之加以界定、防范和解決。

1946年12月11日，聯合國大會通過第96（I）號決議，確認種族滅絕是文明世界所譴責的違反國際法的一種罪行，呼吁國際社會展開合作，請求經濟及社會理事會擬定《防止及懲治滅絕種族罪公約》草案。1948年12月9日，聯合國大會通過《防止及懲治滅絕種族罪公約》（the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide），它對滅絕種族的內涵與懲治范圍進行了界定。“滅絕種族”被定義為，蓄意全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團體，犯有下列行為之一者：殺害該團體之分子；致使該團體之分子在身體上或精神上遭受嚴重傷害；故意使該團體處于某種生活狀況下，以毀滅其全部或局部之生命；強制施行辦法意圖防止該團體內之生育；強迫轉移該團體之兒童至另一團體。公約懲治范圍包括滅絕種族、預謀滅絕種族、直接公然煽動滅絕種族、意圖滅絕種族、共謀滅絕種族等罪行。

（二）《防止及懲治滅絕種族罪公約》的實踐

冷戰期間，受各種因素影響，聯合國在防止與懲治滅絕種族罪事務上進展相對緩慢。冷戰結束后，聯合國主要通過司法實踐、制度建設與具體行動三個方面持續展開相關工作，取得了新的突破。

1．司法實踐

《防止及懲治滅絕種族罪公約》指出兩個機構可就種族危害罪進行審理，即行為發生地國家的主管法院，或締約國接受的國際刑事法庭。受各種因素影響，該公約很少在司法實踐中加以運用，直到冷戰結束后方出現相關審判，其中有關盧旺達沖突與南斯拉夫問題的訴訟、審判具有重要意義。

（1）盧旺達案例。第一個被認定為滅絕種族罪的案子是后冷戰時期盧旺達國際刑事法庭判決的。聯合國安全理事會于1994年11月8日成立了盧旺達國際刑事法庭，旨在對1994年度盧旺達境內及其鄰國的種族滅絕和其他嚴重違反國際人道主義法的人員進行訴訟。經過成本高昂且耗時漫長（1997～2015年）的審判，93人被法庭指控，其中61人被審判。該法庭的裁決被國際社會認為具有里程碑意義：其一，1998年該法庭對種族大屠殺做出了第一份裁決，盧旺達塔巴市前市長讓一保羅·阿卡耶蘇（Jean-Piaul Akayesu）因9項涉及反人類罪與種族大屠殺罪而被判決有罪；其二，1998年盧旺達前總理讓·坎班達（Jean Kambanda）被判處終身監禁，這開了給一國首腦定下種族滅絕罪名的先河；其三，2003年12月3日，該法庭判處三名前媒體負責人利用各自掌控的媒體共同策劃、煽動和實施屠殺圖西族人罪名成立，這是國際法庭首次對媒體進行審判的案件。

（2）南斯拉夫案例。另一個代表性判例來自波斯尼亞和黑塞哥維那（簡稱“波黑”）起訴南斯拉夫聯盟。1993年3月20日，波黑向國際法院起訟南斯拉夫，前者指控后者違反了1948年《防止及懲治滅絕種族罪公約》：在波黑境內外針對穆斯林等團體實施了種族滅絕行為，針對穆斯林等團體預謀、共謀、公然煽動種族滅絕，未能防止和懲治種族滅絕行為。1995年6月30日，南斯拉夫聯盟對其提出抗辯，主要理由與質疑點包括：波黑作為公約當事國身份存疑、波黑被承認為一個國家違反國際法、南斯拉夫聯盟沒有參與沖突、國際法院的管轄權存疑。經過各方多輪訴訟與交涉，國際法院于2007年2月26日做出最終判決。國際法院駁回塞爾維亞對其管轄權的反對，認為自己擁有基于公約第9條的管轄權；認為塞爾維亞沒有實施種族滅絕行為，沒有預謀、共謀種族滅絕。國際法院認為，在1995年7月斯雷布雷尼察（Srebrenica）種族滅絕問題上，塞爾維亞違背了公約第1條所規定的預防種族滅絕義務；由于塞爾維亞沒有將被指控犯有種族滅絕和共謀滅種罪行的姆拉迪奇移交給前南刑庭，沒有與前南刑庭合作，因而違背了公約所規定的懲治義務。與此前此類審判針對具體人不同，此判定首次針對國家，言外之意是，國家應對自身實施的種族滅絕承擔責任，這引發了諸多爭議。

進入21世紀后，鑒于種族滅絕罪司法踐行困難、爭議頻發且世界范圍內種族滅絕的危險始終存在，聯合國需要探索如何更加有效地、有創造性地通過國際法途徑來阻止種族滅絕事件。2008年，防止種族滅絕罪行問題特別顧問及其工作人員便與相關國際法專家咨詢溝通，最終啟動了一個研究項目，即研究聯合國所確定的旨在預防種族滅絕危險性的框架（由八大問題構成）與國際法相關條款如何對接，但這一對接要在實踐中一一踐行，尚面臨較大挑戰。

2．防止種族滅絕的特別行動計劃

鑒于盧旺達屠殺惡劣至極，聯合國在深刻反思后決定采取一系列具體措施來防止種族滅絕行動。2004年4月7日（即1994年盧旺達種族滅絕事件國際回顧日），時任聯合國秘書長安南提出并闡明了“防止種族滅絕的五點行動計劃”，其核心內容如下：預防常常引發種族滅絕的武裝沖突；保護陷入武裝沖突的平民；由國家和國際法庭采取司法行動結束有罪不罰現象；對可能導致種族滅絕的局勢發出明確的早期預警，發展聯合國分析和管理相關信息的能力；采取迅速且果斷的包括軍事行動在內的行動。這五點計劃涵蓋了維和、人權保護、司法行動、預防性行動、能力建設以及軍事行動等內容。

3．設立防止種族滅絕罪行問題特別顧問制度

在反思盧旺達屠殺與南斯拉夫內戰中的種族沖突過程中，聯合國深刻意識到，對潛在種族滅絕行為進行預防具有重要意義，強化早期預警能力的任務由此彰顯。為此，聯合國秘書長決定設立一個新機構來防止種族滅絕，即設立防止種族滅絕問題特別顧問。該特別顧問職能有四：一為情報收集，即關注全球族裔和種族問題，特別是那些不加預防、制止就可能導致種族滅絕以及嚴重侵犯人權和違反國際人道主義法的事態，在聯合國系統內外收集相關情報；二是提供預警，即提請聯合國秘書長和安理會注意可能導致種族滅絕的潛在局勢，形成特別顧問-秘書長-安理會聯動的預警機制；三為行動建議，即通過聯合國秘書長向安理會提出旨在預防或制止種族滅絕的行動建議；四為協調工作與能力建設，即在聯合國系統內建立防止種族滅絕的工作網絡，提高聯合國分析和管理種族滅絕罪或有關罪行情報的能力。

種族滅絕預防與懲治工作涵蓋聯合國系統內的不同議題，涉及聯合國不同職能部門，因此特別顧問制度需要就這些議題與聯合國職能部門、專門機構之間形成溝通協調機制。經過幾年實踐，該機制架構基本成型：其一，向聯合國秘書長提交相關信息、建議與報告（部分公開）；其二，向聯合國各辦事處提供防止種族滅絕相關問題的指導性知識（如向新聞部、維和團提供防止種族滅絕指南）；其三，與聯合國人權委員會建立緊密聯系（提交關聯材料與報告，參與其某些會議，2005年該委員會委派專人與特別顧問聯絡）；其四，成為和平與安全執行委員會和早期預警預防行動部門間協調框架小組成員；其五，參與某些維和行動，與維和任務秘書長特別代表保持聯系；其六，與政治事務部、人道主義事務部、聯合國人權事務高級專員辦事處密切合作；其七，與非盟、歐盟等地區組織建立聯系；其八，與有關非政府組織保持聯絡；其九，建立特別顧問咨詢小組，旨在在涉及種族滅絕問題研究的學者和學術機構、預防沖突各組織、人權非政府組織和區域性組織之間加強溝通合作，獲得智力支持。

（三）結合保護的責任與沖突預防理念，更加強調種族滅絕預防

進入21世紀后，特別是近十年來，防止種族滅絕工作逐漸與聯合國體系內流行的保護責任、沖突預防理念和機制融合起來，其戰略意義也日漸彰顯。保護的責任理念是冷戰結束后才在聯合國體系中傳播開來的，種族滅絕是其關聯的議題之一。在2005年聯合國首腦會議上，與會各國首腦一致申明，每一個國家都有責任保護其人民免遭種族滅絕、種族清洗和戰爭及危害人類罪行之害。會議提出國際社會應加強保護能力建設，履行“保護的責任”，若一國無法確保其國民免除上述四種犯罪之危害，聯合國系統將采取集體行動，為此聯合國特別設立保護責任特別顧問加以應對。2009年，聯合國秘書長對“保護的責任”加以戰略化（全面訂立聯合國保護責任戰略、標準、程序、工具、做法），它由三大支柱構成：國家的保護責任、國際援助和能力建設、及時果斷的反應。在上述戰略架構中，沖突預防具有重要價值，能嵌入三個支柱中，從而使得沖突預防、保護責任與防止種族滅絕三個議題融合起來，種族滅絕預防理念的戰略意義得以彰顯。

在推進預防種族滅絕工作上，聯合國最初沒有設計具體的指標體系，而是發展出了一套相對細致的框架，該框架主要由防止種族滅絕罪行特別顧問等機構所擬定，并在聯合國系統發布。聯合國在反思盧旺達及其后國際社會出現的種族清洗、種族滅絕、危害人類罪時指出，需要摒棄政治利益優先的考慮，應優先關注沖突預防。防止種族滅絕罪行特別顧問強調，應清醒認識并充分重視大規模暴力出現的風險。在該理念引導下，2009年2月，聯合國提交了題為《確定發生種族滅絕的危險性：分析框架》的報告，此后關于種族滅絕預警問題在聯合國范圍內得到進一步討論。2014年10月3日，聯合國官方發布了《暴行罪分析框架：預防工具》報告，系統闡述了包括種族滅絕在內的暴行之預防。該報告是聯合國在更具整體意識與戰略意識（國際安全與人權）基礎上統籌民族平等權保護的體現。報告提供了一套指標體系與分析框架，對種族滅絕預防的指導性更強，也是聯合國少數民族平等權益保障日漸科學化、精細化的體現。

沖突預防、保護責任與防止種族滅絕三個議題與理念之融合，還體現在具體的合作機制構設與聯合行動上，即保護責任特別顧問與防止種族滅絕罪行特別顧問協作，在聯合國系統內外互補，以便最大限度地發揮各自功能。2011年12月9日，兩顧問聯合討論防止種族滅絕行為和有關犯罪的現實意義，2012年兩者就敘利亞暴力沖突發表聯合聲明，其后雙方聯合聲明的次數開始增加。2013年兩顧問聯合發表聲明4次，涉及蘇丹南部、中非共和國、敘利亞、埃及各1次；2014年雙方聯合發表聲明4次，涉及敘利亞1次、伊拉克2次、巴以沖突1次；2015年雙方聯合發表聲明7次，分別涉及約旦1次、敘利亞2次、也門2次、斯里蘭卡1次、緬甸1次。上述數據的年度變化也說明，最近幾年全球民族（種族）沖突有擴張和升級的趨勢，聯合國體系少數民族平等權保障壓力增大。

二 種族隔離、種族歧視的禁止與治理

禁止與懲治種族隔離工作，其地位弱于防止與懲治種族滅絕罪，但仍然是聯合國保障少數民族平等權的重要內容。聯合國為此也推出了相關國際公約，開展了后續行動。

（一）《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》的出臺及其實施

聯合國自建立始便注重與種族隔離現象做斗爭，其問題意識主要源起于南非種族隔離現象。由于南非種族隔離現象特別嚴重，從1952年到1990年，聯合國大會每年都譴責種族隔離違反《聯合國憲章》第五十五條和第五十六條，聯合國安全理事會自1960年后也經常譴責種族隔離。1962年11月6日聯合國大會通過第1761號決議，決定設立了“南非共和國政府種族隔離政策特設委員會”，其職權是在大會不舉行時檢討南非種族政策，酌情向大會或安理會提交報告。1966年12月16日，聯合國大會把“種族隔離”定義為危害人類罪。1970年上述委員會更名為“種族隔離問題特別委員會”，其職權范圍有所擴大，即可以經常審查南非種族隔離政策各個方面及其國際影響。

與此同時，聯合國還從一般國際法建設層面針對種族隔離進行制度設計，并于1973年11月30日通過了《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》，具體投票結果是91票贊成、4票反對（葡萄牙、南非、聯合王國和美國）和26票棄權。該公約對種族隔離的危害及其違法屬性進行了闡述，也對其與種族滅絕罪的區別與聯系進行了解釋。公約認為，種族隔離罪在主觀要件上必須具有建立和維持一個種族團體對其他任何種族的統治或主宰地位的目的，在客觀方面表現為強行實施種族隔離行為（種族隔離罪與種族滅絕罪的某些行為表現方式可能是相同的，區分的關鍵在于主觀要件不同）。除4國反對該公約外，公約起草委員會也對公約的適用范圍存在爭議。資料顯示，在大會第三屆委員會起草《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》時，多數代表認為公約只是一項針對南非的文書，而部分代表警告說公約所涉很廣，足以覆蓋其他實行種族歧視的國家。

該公約通過后，聯合國相關機構于1980年曾討論建立一個特別國際刑事法庭，用來審判被控實施種族隔離罪的人，但該法庭最終未能建立，替代方案是各國各自頒布國內法，以國內法來起訴種族隔離罪犯，但各國未有響應。這也使得在南非實行種族隔離時期無人因種族隔離而被起訴，而且，種族隔離政策結束后南非仍未成為該公約締約國，此后全球亦無人因為該罪行而受到起訴。因此有學者認為，該公約之創制最初源于南非的種族隔離，但因為南非1994年實施種族和解且未有種族隔離罪審判，說明該公約已壽終正寢，但由于相關理念與稱謂還出現在《國際刑事法院羅馬規約》內，種族隔離罪以危害人類罪的一種方式得以繼續存在。

在聯合國系統內，與《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》關系最為密切的行動，是召開反對種族主義世界大會，迄今它一共召開了四次，前兩次主題是反對南非種族隔離與種族主義。1978年8月14日至25日，首屆聯合國反對種族主義世界大會在瑞士日內瓦舉行，會議主要討論如何結束南非種族隔離制度。大會宣言指出，種族隔離制度是一種反人類的罪行和對人類尊嚴的侮辱，也對世界和平和安全構成威脅。1983年8月1日至12日，第二屆聯合國反對種族主義世界大會在瑞士日內瓦舉行，會議延續了上次會議的主要議題。會議通過了一項宣言和一個行動綱領，要求所有國家嚴格和忠實地執行聯合國對南非種族主義政權采取的制裁措施，以便進一步孤立該政權。

（二）反對種族歧視公約出臺及其實踐

反對種族歧視貫穿于聯合國70年的工作實踐中。1946年11月19日，聯合國第48次全體會議督促各國采取切實行動，終止宗教與種族上的迫害與歧視。同年，根據經濟與社會理事會9（11）號決議，聯合國在人權委員會之下設立“防止歧視和保護少數群體小組委員會”。科學認識并傳播正確的種族內涵是當時聯合國的重要任務。1950年7月聯合國教科文組織發布了《關于種族問題》一文，對種族主義的種族觀進行駁斥，并從人類學、社會學、歷史學等角度討論了“種族”一詞的科學意涵，還指出族群（ethnic groups）之間的生物差異不應被視為社會接納與社會行動的出發點。其后，聯合國從具體的種族歧視、民族歧視問題的治理與反種族（民族）歧視的條約體系建設層面發力。譬如1952年12月10日，聯合國第402次全體會議討論了非自治領土種族歧視問題，建議廢除歧視性法律、舉措，以教育的方式推進種族關系的改善；1960年12月14日聯合國教科文組織發布了《取締教育歧視公約》，涉及教育領域的反種族歧視與民族歧視，含有少數民族教育權與語言權利條款；而《消除一切形式種族歧視》公約于20世紀60年代出臺，則是聯合國規范層面禁止種族歧視的重大突破。

1.《消除一切形式種族歧視》國際公約出臺

1963年11月20日，聯合國大會通過了聯合國《消除一切形式種族歧視宣言》。為了實施該宣言所規定的原則，1965年12月21日聯合國大會通過《消除一切形式種族歧視》國際公約。它將種族歧視界定為“基于種族、膚色、世系或民族或人種的任何區別、排斥、限制或優惠（的企圖或行為），其目的或效果為取消或損害政治、經濟、社會或公共生活任何其他方面人權及基本自由在平等地位上的承認、享有或行使”（第1條）。該公約對種族優越論進行了批評，指出種族優越學說在科學上錯誤，在道德上應予譴責，在社會上屬于有公平從而導致危險；公約還對所謂“逆向歧視”進行了批駁。

2．履約機構、相關機制和舉措

（1）建立消除種族歧視委員會與特別報告員制度。與《消除一切形式種族歧視》公約直接關聯的機構是消除種族歧視委員會。該委員會由德高望重、公認公正的18位專家組成，從締約國國民中選出，以個人而非國家資格任職；選舉時須顧及代表性（綜合考慮地域、文明與法系要素），委員會每年舉行兩次會議。該委員會的職能是，據公約規定審查各國為履行其反對種族歧視的義務而采取的立法、司法、行政和其他措施；就聯合國托管領土和非自治領土上個人和群體向聯合國機構提出的種族歧視控訴，發表意見及提出建議；就聯合國其他機構在上述領土上為反種族歧視所采取的諸種措施而提出的報告發表意見并提出建議。為與時俱進地推進消除種族歧視工作，1993年7月28日，聯合國經濟及社會理事會決定，建立關涉當代形式的種族主義、種族歧視、仇外及排斥心理問題的特別報告制度，設置一個特別報告員席位。

（2）建立各類紀念制度。在多方努力下，聯合國系統設立了與反種族歧視、反種族主義相關的各類紀念制度，開展各種紀念活動，包括國際日、團結周、國際年等。1966年聯合國大會宣布3月21日為消除種族歧視國際日。選擇這一天是因為1960年3月21日南非發生了沙佩維爾慘案（the Sharpeville massacre），南非警察殺害了參加和平示威反對種族隔離“通行證法”的69名群眾。1969年聯合國大會指定1971年為反對種族主義和種族歧視行動國際年，要求在該國際年應與一切形式種族歧視做斗爭并呼吁反抗種族主義斗士加強國際團結。1979年聯合國大會決定設立抗擊種族主義與種族歧視的團結周，所有國家每年3月21日起舉行一周的相關活動。冷戰結束后，聯合國先規定2001年為動員反對種族主義、種族歧視、仇外心理和有關的不容忍問題國際年，其后把2004年定為紀念反奴隸制斗爭和廢除奴隸制國際年。

（3）推出相關行動計劃。與上述紀念制度相匹配的還有具體行動計劃，最為有名的是向種族主義和種族歧視進行戰斗的十年行動計劃。在向種族主義和種族歧視進行戰斗的國際年之后，聯合國大會請人權委員會提出反種族歧視新建議，大會于1972年11月2日指定，從1973年12月10日起的十年為向種族主義和種族歧視進行戰斗的十年，此做法逐漸演化為定制。1983～1993年、1993～2003年成為第二個、第三個十年計劃。

受各種因素限制，這些行動計劃未能完成任務。財政原因是影響計劃實施的重要因素，譬如若干締約國未履行其財政義務，導致委員會1985～1989年一些活動被取消，委員會正常職能繼續惡化。與此同時，冷戰結束后種族歧視與種族主義的新表現對行動計劃構成了新的挑戰，如種族主義思潮與行動已有新的變化，演變為基于文化、民族、宗教或語言的歧視行為的新趨勢。此外，在第三個十年計劃實施過程中，信息技術發展給反種族歧視帶來挑戰，互聯網上種族仇恨、種族主義思想、新納粹主義日漸擴大。

（4）冷戰結束后以世界反種族主義大會的形式反對種族歧視。如前文所述第一次、第二次世界反對種族主義大會的目標主要是種族隔離與反對種族主義，聚焦的是南非種族隔離現象，而冷戰結束后所召開的第三次、第四次世界反對種族主義大會則聚焦于新時期的各種危及民族平等的種族歧視、民族偏見與仇外。

1994年4月27日，南非結束三百余年的白人殖民統治并迎來首次民主選舉，種族歧視的制度基礎被消解，但受各種因素影響，20世紀末世界各地偏見、仇外、種族歧視等現象重新抬頭，一些極端分子利用互聯網等手段在青少年中散布仇恨和種族主義偏見。在這一新形勢新背景下，2001年8月31日至9月7日，第三屆聯合國反對種族主義世界大會在南非德班舉行，會議集中討論了當前種族歧視的相關特點與問題，制定了打擊種族主義的措施。會議進程中，美國、以色列代表團先后宣布退出大會，理由是會議嚴厲批評了以色列鎮壓巴勒斯坦人民的行為。大會最終通過了《德班宣言和行動綱領》，聯合國認為它是一個里程碑式的事件，因為它為引導政府、非政府組織和其他機構全力打擊種族主義、種族歧視、仇外心理和相關的不容忍行為提供了一個重要且嶄新的框架。

為落實《德班宣言和行動綱領》，聯合國于2006年決定召開德班審查會議。2009年4月20日至24日在日內瓦舉行的德班審查會議（即第四屆世界反對種族主義大會），審議《德班宣言和行動綱領》的落實情況，并于21日提前通過會議最后文件。文件呼吁各國以更大決心和政治意愿來對付各種形式的種族歧視問題，但美國、德國、加拿大、澳大利亞、荷蘭、意大利、以色列、新西蘭和波蘭缺席此次審議大會。此后，聯大還通過了類似反種族歧視的決議。大體上，這一時段聯合國突出強調種族歧視受害者所面臨的問題，非常關注非洲和亞洲裔人、移民、難民和特定的弱勢群體（如土著人民、羅姆人和其他少數民族），并能夠嫻熟地使用各種制度架構和工作機制對其加以處置。

三 聯合國保障少數民族平等權的基本特點與面臨的挑戰

概而言之，聯合國在確認與保障少數民族平等權時，展現出了新時期特征，如將時代性與現實導向相結合、刺激-反應性主導與前瞻性考量逐漸凸顯、保障具有系統性等，以及保障過程中存在內在張力與缺陷等挑戰。

（一）時代性與現實導向的結合

聯合國對無差別的少數民族平等權利的確認與保護，具有鮮明的時代特征。冷戰時期，聯合國側重保障無差別的民族平等權，即圍繞反種族歧視、反種族滅絕、反種族隔離等議題展開，上述現象侵犯了少數民族平等權。在聯合國體系的實踐與理念中，反種族滅絕、反種族歧視、反種族隔離的重要性依次排列。這些議題受關注，一方面是受“二戰”的影響（反思法西斯主義與種族主義），另一方面也受諸如南非種族隔離這樣的熱點問題影響。冷戰結束后，無差別的民族平等權保障仍然是重要的議程，但有差別的少數民族權利保障開始得到加強，即族裔少數人的權利與土著民族的權利保障逐漸被聚焦。無差別的少數民族權利繼續被聚焦和加大保障力度，與可持續發展理念、全球化進程加速推進等時代發展脈動息息相關，也與聯合國系統的工作隨著時代進步日趨科學化、精細化有關。

從國際政治的角度說，無差別民族平等權往往與高強度的民族沖突、國家間戰爭、內戰等高政治現象存在密切關聯，而有差別的少數民族權利更多集中于文化權利、經濟權利，屬于低位政治的范疇。從這一意義上說，聯合國這種國際組織首先關注無差別的民族平等權，然后聚焦于有差別的少數民族權利，這是合乎國際政治中主流的現實主義邏輯以及國際社會螺旋進步邏輯的。

（二）刺激-反應性主導與前瞻性的凸顯

歷史地看，聯合國少數民族平等權利的確認與保護整體上具有刺激-反應特性，但在冷戰結束后強化了具有前瞻性的預防性理念與行動。在聯合國系統內，少數民族平等權利確認與保障，往往具有事件刺激-反應的被動特征，其預防性、前瞻性的努力相對滯后，這也成為一種共識性批評。聯合國反對種族滅絕、種族主義、種族隔離與第二次世界大戰反思有關，也與南非種族隔離沖突密切相關。如前文所論，聯合國出臺防止與懲治種族滅絕、反對種族主義的公約、制度以及一些具體舉措，與對盧旺達屠殺、南斯拉夫內戰反思有關，而聯合國在阻止這些地區的侵權犯罪方面投入不夠、預見性不強常為人所詬病，聯合國在相關評估報告中也進行了自我批評。當然，聯合國系統知恥而后勇，冷戰結束后，加強了確保民族平等權的預防性行動，并將保護責任、沖突預防等理念與機制與之結合，進而完善了民族平等權保護的體制機制。

（三）保障具有系統性

在確認與保障少數民族無差別的平等權利時，聯合國構建了系統性體制與機制。這一系統性包括三方面的內涵：其一是聯合國少數民族平等權的確認與保障涉及少數民族積極權利與消極權利，涉及多層次的權利侵犯的防御阻擊與救濟（民族-種族歧視、種族隔離、種族滅絕罪），涵蓋了一般性的社會行為（低政治屬性）以及涉及民族群體及其成員安全的高暴力行動（高政治屬性）。其二是聯合國確認與保障少數民族平等權的機構具有系統性、多層次性與交叉性。聯合國各系統不同程度地具有確認和保障少數民族平等權利的職能，譬如安全理事會、經濟社會理事會十分重要，聯合國秘書長也扮演了重要角色，但各職能機構在保障與確認少數民族平等權利時各有側重，有專門的機構，也有綜合性關聯機構，但不足之處是專屬性機構位階較低。其三是聯合國在確認與保障少數民族平等權利時，開展了系統性行動，涉及各類公約、條約、決議、宣言、申明的出臺與傳播，建立各項制度與機制，開展了計劃性行動與非計劃行動，向牽涉民族平等保障的各個主體與維度（國際層面、國家層面、社會層面、市場層面與個人層面）提出各類呼吁、倡議與申明。

（四）保障實踐中的內在矛盾與能力不足

聯合國在確認與保障民族平等權過程中還面臨諸多有待化解的矛盾。它首先體現在國家主權與人權原則之間的張力上。聯合國是一個多國組織，其行為主體主要是主權國家，其主導性的原則是主權原則，而聯合國保障少數民族（平等）權利時，大部分場景依賴的是人權原則與一般的平等原則。在聯合國幾十年的發展歷程中，圍繞主權與人權的沖突比比皆是，因此聯合國系統在處理少數民族（平等）權利時，通常在主權與人權原則之間走鋼絲、搞平衡，前文所述南斯拉夫問題的國際法庭審判是經典案例，而沖突干預、保護責任與防止種族滅絕也常常引發主權與人權原則的爭論。

其次，矛盾還體現在圍繞民族平等權利的議題會引發聯盟政治對抗。譬如涉及南非種族隔離、巴以沖突問題（聯合國有時從民族平等、種族主義角度審視巴以沖突）、非洲“殖民賠償”等議題的某些國際大會，美國等國家有意集體退會或拒絕參會。這里的結盟是一種議題性結盟，既表現當事各方形成不同的聯盟，還表現為聯合國內發展中國家與發達國家陣營就民族權利具體議題常出現群體對抗。矛盾還體現在聯合國成員在保障少數民族平等權時常“口”惠而“實”不至。一些當事國和關聯方常搞雙重標準，通常原則層面表態積極，一旦出現影響自己利益的狀況則表現消極，或不參與、不批準相關公約條約，或對公約條約的某些條款持保留意見，或不參與相關會議與規劃行動，或原則討論甚歡而行動甚少，這一特性是聯合國系統的通病，也引起聯合國秘書長潘基文的批評。

除上述矛盾外，聯合國系統能力建設不足一直是遭人詬病的地方。在少數民族平等權利保障議題上，這種能力建設不足首先表現為預判能力以及沖突干預能力不夠；聯合國在涉及少數民族平等權利保障的沖突議題上，相關信息收集與沖突預判能力、沖突干預決策與執行能力一直存在諸多不足，盧旺達屠殺是最為鮮明的案例。雖然聯合國對此有深刻的反思，最近幾年在相關系統的能力建設上有所推進，但從近年聯合國防止種族滅絕罪行特別顧問的相關行動以及聯合國巨大的維和任務與壓力來看，它仍然無法填補全球少數民族平等權需求巨大與相關供給稀缺之間的鴻溝。

四 基本結論

經過70年之努力，聯合國圍繞防止與懲治種族滅絕、禁止與懲治種族隔離、反對種族歧視與種族主義等議題來保障少數民族平等權，它出臺了一系列規范效應不一的公約、決議與規劃，初步嘗試對某些違反公約的惡劣罪行進行司法審判，通過制度機制建設和實際行動保障少數民族盡量不受隔離之痛、歧視之苦與滅種滅族之危。顯然，少數民族平等權的國際保障仍然道路漫長，完全寄希望于聯合國是不合理也不切實際的，畢竟與民族平等權保障相關的民族沖突、民族糾紛具有敏感性、復雜性與長期性，各關聯主體都有其影響與責任。同時，聯合國還存在一些先天與后天的不足，會限制其保障少民族平等權利的效能。