加強文化非營利組織培育是文化治理的關鍵

祖春明

我國即將進入“十三五”的關鍵轉型期，所面臨的國際國內環境也變得日益復雜。根據十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”戰略思路，應著力培育文化非營利組織，進一步完善文化治理體系結構，以創意創新實現城市可持續發展的基本目標。

非營利組織的國際分類

文化非營利組織是指那些獨立于政府體系之外的，不以營利為目的，由公眾自發組織形成，參與到公共文化領域建設中的組織類型。國際上現有的主要文化非營利組織可以歸結為以下幾種類型。

其一，文化類中介機構。

這類機構是介于政府與具體文化單位之間的、為各級政府實現“一臂間隔”（Arm's length）原則的重要機構。它有兩個基本特性：一是這類組織通常接受政府委托，為政府提供文化政策咨詢，甚至向政府提供文化政策設計，并策劃具體的文化政策實施方案。同時，它還負責把政府的部分文化撥款落實到具體文化單位。二是這類組織往往由藝術方面和文化產業方面的中立專家組成，它雖然接受政府委托，但獨立履行其職能，從而盡可能使文化發展保持自身連續性，避免過多受到政府行政干預，受到各種政治紛爭的影響。

其二，文化類基金會。

基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的的非營利性法人機構。通常的做法是，這部分被捐贈出來的財產，即基金，是一份本金，可以被投資到股票或債券市場以獲得一定利息作為“運營資金”。文化類基金會是“非營利文化領域的大機構生存的一個核心元素”，也是“文化慈善領域運作的核心”。

其三，文化類行業協會。

現代西方文化類行業協會的成立與自由市場經濟形成和權利意識不斷增長相關。以英國為例，其在20世紀30年代以前對文化藝術基本放任不管。在此期間，民間出現了許多維護行業利益的組織，如英國皇家合唱協會（1871）、英國出版商協會（1896）等。在美國，如美國電影協會等文化類行業協會已經成為行業維權的主導力量，可以與政府進行談判甚至影響國會決議。

文化類行業協會的另一項重要功能是進行行業自律。通過引導行業群體內部形成共享規范，形成對所有成員的內在約束力，既可以有效減少利益共同體中常見的機會主義行為的出現，又可以進一步減少監督和制裁活動所需要的社會成本。

其四，文化類社會企業。

“社會企業”這個概念最早由經濟合作與發展組織（OECD）在1994年提出。按照當時的定義，社會企業是一種將商業運作與社會價值結合起來的創新型社會組織。這與我國通常所稱的“民辦非企業”比較接近。

盡管按照財政部、國家稅務總局的有關規定，這類企業可以申請獲得免稅資格，但事實上卻幾乎享受不到任何免稅優惠，即使是政府購買的服務也不能免稅。與西方國家相比，我國在針對社會企業的稅收制度建設方面仍需進一步完善。

非營利組織發展的“去行政化”趨勢

公共治理的一個重要基礎是，某一群體在解決關乎自身利益的公共事務時，通過平等的主體間對話的方式以確定集體行動的規則或解決方案，并最終形成或提升自我管理和組織能力的新的社會管理范式。

這種管理范式與傳統的統治型管理范式有著重大差異。公共治理是以市場為基礎、去中心化的、雙向互動而靈活的管理體系；而后者則是行政中心化的、單向無互動的僵化管理體系。

文化領域高度復雜。與其他產品不同，文化產品與服務除了具有經濟價值之外，還具有文化價值。文化價值又是多層面的，包括審美價值、象征價值、精神價值、歷史價值等。文化價值不能簡單地用金錢來進行評估，文化產品的復雜性意味著需要建立多元化、多層次、多機制的復雜評價系統，文化領域特別需要建立以“治理”為主導思想的管理體系。

十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系與治理能力現代化”的戰略目標，為各類文化非營利組織“開啟了制度化進入公共治理空間并成為治理體系的重要主體的通道”。以去行政化為各類非營利性組織松綁，是走向“文化治理”的重要一步。

近年來，我國不僅在文化事業單位改革中不斷加強去行政化的力度，更開始著手強化各類非營利組織的自主性。比如，2014年民政部就宣布已會同發展改革委等部門研究起草了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，方案提出，力爭在2015年底前全面實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤。

在為原有體制中事實上承擔中介職能的非營利組織松綁之外，還有必要大力培育各類新型文化發展急需的非營利組織。應該將這一任務視為當前完善文化治理體系的關鍵。

我國文化類非營利組織的發展狀況及問題

改革開放以來，文化非營利組織獲得了一定程度的發展，但其存在的問題仍較為突出。

首先，文化非營利組織在數量和規模上仍相對滯后。根據民政部2014年6月17日印發的《2013年社會服務發展統計公報》顯示，截止到2013年底，全國文化類社會團體27115個，占總量的9.38%；共有文化類社會企業11694個，占總量的4.59%，共有基金會4044個，文化類基金會具體占比不清，但截止到2014年，文化部主管的文化類基金會僅有12個。由此推測，文化類基金會數量并不多。

其次，文化類非營利組織還存在人員專業素質不高、內部治理不健全，政社不分、管辦一體、責任不清，獨立運作能力較弱，整合社會資源和吸收社會資本能力不強，社會公信力和影響力偏低等問題。

目前文化非營利組織發展呈現出來的這些問題，與我國公眾對公益活動的參與度較低、對文化領域的關注過少有關，但更為重要的原因仍是體制機制問題。

首先，由于文化領域具有一定的意識形態屬性，對文化類非營利組織的審批更為嚴格。

目前，我國非營利組織通常采用的是業務和登記機關雙重管理體制，審批程序多達10道以上。文化類非營利組織，特別是社會性組織通常會因為無法找到主管行政單位而不能獲得合法性地位。

其次，由于文化類非營利組織在很大程度上依附或受限于政府，并沒有形成具有市場競爭力的運行機制。

業務主管部門因無暇顧及，往往只是名義上的指導。許多文化類非營利組織本身就是為安排某些政府退休官員的過渡機構，即使有些文化非營利組織具有一定的獨立性，但由于受到業務主管部門的制約，其開展的各類文化活動也會受到文化行政管理部門的干預和限制。這致使許多非營利組織很難形成市場開放性與競爭活力。

最后，由于我國尚未建立起一套針對文化非營利組織的社會監管機制，這導致其內部自律性和外部公信力均較差。

按照相關管理制度要求，文化非營利組織通常設有會員代表大會、理事會、常務理事會等機構，但大部分此類機構形同虛設。文化非營利組織內部大多并未建立起項目預算、賬目公開、第三方審計等相應的監管制度。社會領域也未形成對文化非營利組織的社會監管機制，比如英國的“舉報制”、德國的“看門狗”模式等。

亟須培育文化類非營利組織的新舉措

我們認為，“十三五”時期亟須培育和發展文化類基金會和文化類行業協會，同時積極推動部分滿足條件的文化事業單位或那些雖轉型為企業但市場化程度不高的文化機構向非營利組織轉型。這一轉型的主要議題包括如下三個方面。

其一，積極發展文化類基金會，使之成為我國財富再分配的重要出口之一。在西方的慈善傳統中，基金會通常在社會財富再分配和文化慈善領域中發揮著核心作用。我國收入差距在不斷擴大，并且出現代際固化的新趨勢，如果政府不采取有效措施遏制收入和財產差距的進一步擴大，很有可能會引發嚴重的社會后果。盡管我國已經設立了一些公募性質的基金，但是總體上看來是杯水車薪。“可以預見的是，非公募體系的文化類型基金會將成為未來發展的趨勢”。與此相應，“十三五”時期需要加強對非公募文化類基金會的培育，使之成為社會財富再分配的重要出口和文化領域資金的重要來源。

其二，文化類行業協會不僅是文化產業各細分領域共享規范的制定者和監管者，更會對文化產業結構調整轉型發揮積極作用。

目前，我國文化產業正處于優化產業結構的“換擋期”。“十三五”時期應重點破除文化類行業協會的體制機制障礙，加快推進政會分開，完善協會制度建設、引入競爭機制和多元化社會監督體系，使其在加強行業自律、優化產業結構和調整資源配置等方面發揮積極作用，推動文化產業健康快速發展。

其三，積極推動有條件的文化事業單位和那些雖已轉型為企業，但市場化程度不高的單位（主要是演藝機構）轉型為非營利組織。

大力發展非營利機構在深化文化體制改革方面的作用不可忽視。2003年以來的文化體制改革取得了很大的成績，也存在很多問題，甚至在有些方面對改革是否成功還存在很大爭論，比如說演藝業改革。事實上，在將現有演藝機構分為事業和產業兩類后，不應該將“產業”類演藝機構推到市場中了事，而應該吸收國際上的經驗，將推向市場的演藝機構中的大部分改造為非營利性機構，從而放開其獲得民間資助的渠道。我們特別應該認識到，演藝機構等文化單位雖然已經轉型為企業，但由于它們自身的市場化程度不高，如果缺乏穩定的資金來源，很容易走向只關注經濟效益、忽視提高藝術創作能力的不可持續發展之路。如果允許這類企業向非營利組織轉型，可以使其從主要追逐市場利益轉向更多地關注原創。

鑒于此，“十三五”時期仍應以突破文化體制機制束縛與限制為著力點，并主要加強以下幾個方面的工作。

第一，加強頂層設計，啟動文化非營利組織的專門立法工作。

建議借助文化立法的東風，針對文化領域的復雜性和文化建設的特殊性，由文化部牽頭組成文化非營利組織立法專家咨詢小組，起草相關法律草案，特別關注對捐贈文化非營利組織的個人及企業及非營利組織本身實行的稅收等優惠政策進行立法。

第二，完善非營利性市場主體的法律建設，如考慮采用“財團法人”形式。

我國現存的社會團體法人、社會企業、基金會完全符合財團法人的內涵特征。但由于我國現行法律沒有對非營利組織的性質給予恰當的規定，使其不能充分發揮作為市場主體的功能和作用。

建議調整現行的企業法人、機關法人、事業法人、社團法人的法人分類，引入大陸法系傳統的財團法人制度，建立作為他律法人的財團法人治理機制。

第三，進一步放寬文化非營利組織的準入門檻，逐漸取消雙重管理體制。

建議對文化非營利組織的類型和性質進行細分，由文化部牽頭，組織相關領域的專家學者盡快制訂分類標準的細化指標體系。以此為根據，對那些達到直接登記標準的機構進行試點，需要特別關注放寬文化類基金會準入門檻，簡化登記程序。

第四，在文化體制改革中，要由“一刀切”模式逐步轉向文化機構自主選擇營利還是非營利性質。

建議文化機構可根據自身的市場化程度和能力自主選擇轉型為營利性企業或文化非營利組織。這樣可避免出現在某些市場化程度不高的文化機構強制轉型為企業后，或者被市場淘汰，或者過度商業化的問題。

第五，加快建構對文化非營利組織的全社會監管體系，并充分發揮文化類行業協會的監管功能。

建議盡快建構對文化非營利組織的全社會監管體制，要求所有組織賬目公開、透明，隨時可以接受第三方審計和全社會監督。建議在文化主管部門設立投訴受理處，專門受理對文化非營利組織的投訴案件，并建立文化非營利組織的信用記錄，作為非營利組織年度考核的重要依據，對那些社會投訴較多的文化非營利組織進行警告、整頓乃至注銷。與此同時，加強對文化類行業協會在組織監管方面的能力培訓，使之成為對文化非營利組織進行社會監管的重要力量之一。

第六，考慮改變“民辦非企業”這種臨時性政策用語，統一使用非營利機構名稱。

“民辦非企業”名稱本身不僅語義不清，且很易引起誤解，認為是政府對社會力量進入公共領域的一種權宜之策。這與十八大和十八屆三中全會深化文化體制改革的初衷是相抵觸的。因此，建議取消這類臨時性政策用語，統一使用非營利機構的名稱。

總之，我國即將進入“十三五”的關鍵轉型期，我們有必要重新檢視文化在經濟社會發展中的作用，通過向文化治理范式的轉變，充分發揮文化在全球化知識經濟時代中的積極作用，獲得與我國大國地位相稱的世界性聲譽。