加強(qiáng)文化非營(yíng)利組織培育是文化治理的關(guān)鍵

祖春明

我國(guó)即將進(jìn)入“十三五”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境也變得日益復(fù)雜。根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略思路，應(yīng)著力培育文化非營(yíng)利組織，進(jìn)一步完善文化治理體系結(jié)構(gòu)，以創(chuàng)意創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的基本目標(biāo)。

非營(yíng)利組織的國(guó)際分類

文化非營(yíng)利組織是指那些獨(dú)立于政府體系之外的，不以營(yíng)利為目的，由公眾自發(fā)組織形成，參與到公共文化領(lǐng)域建設(shè)中的組織類型。國(guó)際上現(xiàn)有的主要文化非營(yíng)利組織可以歸結(jié)為以下幾種類型。

其一，文化類中介機(jī)構(gòu)。

這類機(jī)構(gòu)是介于政府與具體文化單位之間的、為各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)“一臂間隔”（Arm's length）原則的重要機(jī)構(gòu)。它有兩個(gè)基本特性：一是這類組織通常接受政府委托，為政府提供文化政策咨詢，甚至向政府提供文化政策設(shè)計(jì)，并策劃具體的文化政策實(shí)施方案。同時(shí)，它還負(fù)責(zé)把政府的部分文化撥款落實(shí)到具體文化單位。二是這類組織往往由藝術(shù)方面和文化產(chǎn)業(yè)方面的中立專家組成，它雖然接受政府委托，但獨(dú)立履行其職能，從而盡可能使文化發(fā)展保持自身連續(xù)性，避免過(guò)多受到政府行政干預(yù)，受到各種政治紛爭(zhēng)的影響。

其二，文化類基金會(huì)。

基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的的非營(yíng)利性法人機(jī)構(gòu)。通常的做法是，這部分被捐贈(zèng)出來(lái)的財(cái)產(chǎn)，即基金，是一份本金，可以被投資到股票或債券市場(chǎng)以獲得一定利息作為“運(yùn)營(yíng)資金”。文化類基金會(huì)是“非營(yíng)利文化領(lǐng)域的大機(jī)構(gòu)生存的一個(gè)核心元素”，也是“文化慈善領(lǐng)域運(yùn)作的核心”。

其三，文化類行業(yè)協(xié)會(huì)。

現(xiàn)代西方文化類行業(yè)協(xié)會(huì)的成立與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成和權(quán)利意識(shí)不斷增長(zhǎng)相關(guān)。以英國(guó)為例，其在20世紀(jì)30年代以前對(duì)文化藝術(shù)基本放任不管。在此期間，民間出現(xiàn)了許多維護(hù)行業(yè)利益的組織，如英國(guó)皇家合唱協(xié)會(huì)（1871）、英國(guó)出版商協(xié)會(huì)（1896）等。在美國(guó)，如美國(guó)電影協(xié)會(huì)等文化類行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)成為行業(yè)維權(quán)的主導(dǎo)力量，可以與政府進(jìn)行談判甚至影響國(guó)會(huì)決議。

文化類行業(yè)協(xié)會(huì)的另一項(xiàng)重要功能是進(jìn)行行業(yè)自律。通過(guò)引導(dǎo)行業(yè)群體內(nèi)部形成共享規(guī)范，形成對(duì)所有成員的內(nèi)在約束力，既可以有效減少利益共同體中常見(jiàn)的機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn)，又可以進(jìn)一步減少監(jiān)督和制裁活動(dòng)所需要的社會(huì)成本。

其四，文化類社會(huì)企業(yè)。

“社會(huì)企業(yè)”這個(gè)概念最早由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1994年提出。按照當(dāng)時(shí)的定義，社會(huì)企業(yè)是一種將商業(yè)運(yùn)作與社會(huì)價(jià)值結(jié)合起來(lái)的創(chuàng)新型社會(huì)組織。這與我國(guó)通常所稱的“民辦非企業(yè)”比較接近。

盡管按照財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局的有關(guān)規(guī)定，這類企業(yè)可以申請(qǐng)獲得免稅資格，但事實(shí)上卻幾乎享受不到任何免稅優(yōu)惠，即使是政府購(gòu)買的服務(wù)也不能免稅。與西方國(guó)家相比，我國(guó)在針對(duì)社會(huì)企業(yè)的稅收制度建設(shè)方面仍需進(jìn)一步完善。

非營(yíng)利組織發(fā)展的“去行政化”趨勢(shì)

公共治理的一個(gè)重要基礎(chǔ)是，某一群體在解決關(guān)乎自身利益的公共事務(wù)時(shí)，通過(guò)平等的主體間對(duì)話的方式以確定集體行動(dòng)的規(guī)則或解決方案，并最終形成或提升自我管理和組織能力的新的社會(huì)管理范式。

這種管理范式與傳統(tǒng)的統(tǒng)治型管理范式有著重大差異。公共治理是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、去中心化的、雙向互動(dòng)而靈活的管理體系；而后者則是行政中心化的、單向無(wú)互動(dòng)的僵化管理體系。

文化領(lǐng)域高度復(fù)雜。與其他產(chǎn)品不同，文化產(chǎn)品與服務(wù)除了具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，還具有文化價(jià)值。文化價(jià)值又是多層面的，包括審美價(jià)值、象征價(jià)值、精神價(jià)值、歷史價(jià)值等。文化價(jià)值不能簡(jiǎn)單地用金錢來(lái)進(jìn)行評(píng)估，文化產(chǎn)品的復(fù)雜性意味著需要建立多元化、多層次、多機(jī)制的復(fù)雜評(píng)價(jià)系統(tǒng)，文化領(lǐng)域特別需要建立以“治理”為主導(dǎo)思想的管理體系。

十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，為各類文化非營(yíng)利組織“開(kāi)啟了制度化進(jìn)入公共治理空間并成為治理體系的重要主體的通道”。以去行政化為各類非營(yíng)利性組織松綁，是走向“文化治理”的重要一步。

近年來(lái)，我國(guó)不僅在文化事業(yè)單位改革中不斷加強(qiáng)去行政化的力度，更開(kāi)始著手強(qiáng)化各類非營(yíng)利組織的自主性。比如，2014年民政部就宣布已會(huì)同發(fā)展改革委等部門研究起草了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，方案提出，力爭(zhēng)在2015年底前全面實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤。

在為原有體制中事實(shí)上承擔(dān)中介職能的非營(yíng)利組織松綁之外，還有必要大力培育各類新型文化發(fā)展急需的非營(yíng)利組織。應(yīng)該將這一任務(wù)視為當(dāng)前完善文化治理體系的關(guān)鍵。

我國(guó)文化類非營(yíng)利組織的發(fā)展?fàn)顩r及問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，文化非營(yíng)利組織獲得了一定程度的發(fā)展，但其存在的問(wèn)題仍較為突出。

首先，文化非營(yíng)利組織在數(shù)量和規(guī)模上仍相對(duì)滯后。根據(jù)民政部2014年6月17日印發(fā)的《2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截止到2013年底，全國(guó)文化類社會(huì)團(tuán)體27115個(gè)，占總量的9.38%；共有文化類社會(huì)企業(yè)11694個(gè)，占總量的4.59%，共有基金會(huì)4044個(gè)，文化類基金會(huì)具體占比不清，但截止到2014年，文化部主管的文化類基金會(huì)僅有12個(gè)。由此推測(cè)，文化類基金會(huì)數(shù)量并不多。

其次，文化類非營(yíng)利組織還存在人員專業(yè)素質(zhì)不高、內(nèi)部治理不健全，政社不分、管辦一體、責(zé)任不清，獨(dú)立運(yùn)作能力較弱，整合社會(huì)資源和吸收社會(huì)資本能力不強(qiáng)，社會(huì)公信力和影響力偏低等問(wèn)題。

目前文化非營(yíng)利組織發(fā)展呈現(xiàn)出來(lái)的這些問(wèn)題，與我國(guó)公眾對(duì)公益活動(dòng)的參與度較低、對(duì)文化領(lǐng)域的關(guān)注過(guò)少有關(guān)，但更為重要的原因仍是體制機(jī)制問(wèn)題。

首先，由于文化領(lǐng)域具有一定的意識(shí)形態(tài)屬性，對(duì)文化類非營(yíng)利組織的審批更為嚴(yán)格。

目前，我國(guó)非營(yíng)利組織通常采用的是業(yè)務(wù)和登記機(jī)關(guān)雙重管理體制，審批程序多達(dá)10道以上。文化類非營(yíng)利組織，特別是社會(huì)性組織通常會(huì)因?yàn)闊o(wú)法找到主管行政單位而不能獲得合法性地位。

其次，由于文化類非營(yíng)利組織在很大程度上依附或受限于政府，并沒(méi)有形成具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的運(yùn)行機(jī)制。

業(yè)務(wù)主管部門因無(wú)暇顧及，往往只是名義上的指導(dǎo)。許多文化類非營(yíng)利組織本身就是為安排某些政府退休官員的過(guò)渡機(jī)構(gòu)，即使有些文化非營(yíng)利組織具有一定的獨(dú)立性，但由于受到業(yè)務(wù)主管部門的制約，其開(kāi)展的各類文化活動(dòng)也會(huì)受到文化行政管理部門的干預(yù)和限制。這致使許多非營(yíng)利組織很難形成市場(chǎng)開(kāi)放性與競(jìng)爭(zhēng)活力。

最后，由于我國(guó)尚未建立起一套針對(duì)文化非營(yíng)利組織的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制，這導(dǎo)致其內(nèi)部自律性和外部公信力均較差。

按照相關(guān)管理制度要求，文化非營(yíng)利組織通常設(shè)有會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)等機(jī)構(gòu)，但大部分此類機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。文化非營(yíng)利組織內(nèi)部大多并未建立起項(xiàng)目預(yù)算、賬目公開(kāi)、第三方審計(jì)等相應(yīng)的監(jiān)管制度。社會(huì)領(lǐng)域也未形成對(duì)文化非營(yíng)利組織的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制，比如英國(guó)的“舉報(bào)制”、德國(guó)的“看門狗”模式等。

亟須培育文化類非營(yíng)利組織的新舉措

我們認(rèn)為，“十三五”時(shí)期亟須培育和發(fā)展文化類基金會(huì)和文化類行業(yè)協(xié)會(huì)，同時(shí)積極推動(dòng)部分滿足條件的文化事業(yè)單位或那些雖轉(zhuǎn)型為企業(yè)但市場(chǎng)化程度不高的文化機(jī)構(gòu)向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型的主要議題包括如下三個(gè)方面。

其一，積極發(fā)展文化類基金會(huì)，使之成為我國(guó)財(cái)富再分配的重要出口之一。在西方的慈善傳統(tǒng)中，基金會(huì)通常在社會(huì)財(cái)富再分配和文化慈善領(lǐng)域中發(fā)揮著核心作用。我國(guó)收入差距在不斷擴(kuò)大，并且出現(xiàn)代際固化的新趨勢(shì)，如果政府不采取有效措施遏制收入和財(cái)產(chǎn)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，很有可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)后果。盡管我國(guó)已經(jīng)設(shè)立了一些公募性質(zhì)的基金，但是總體上看來(lái)是杯水車薪?！翱梢灶A(yù)見(jiàn)的是，非公募體系的文化類型基金會(huì)將成為未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)”。與此相應(yīng)，“十三五”時(shí)期需要加強(qiáng)對(duì)非公募文化類基金會(huì)的培育，使之成為社會(huì)財(cái)富再分配的重要出口和文化領(lǐng)域資金的重要來(lái)源。

其二，文化類行業(yè)協(xié)會(huì)不僅是文化產(chǎn)業(yè)各細(xì)分領(lǐng)域共享規(guī)范的制定者和監(jiān)管者，更會(huì)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型發(fā)揮積極作用。

目前，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)正處于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“換擋期”?！笆濉睍r(shí)期應(yīng)重點(diǎn)破除文化類行業(yè)協(xié)會(huì)的體制機(jī)制障礙，加快推進(jìn)政會(huì)分開(kāi)，完善協(xié)會(huì)制度建設(shè)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和多元化社會(huì)監(jiān)督體系，使其在加強(qiáng)行業(yè)自律、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和調(diào)整資源配置等方面發(fā)揮積極作用，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

其三，積極推動(dòng)有條件的文化事業(yè)單位和那些雖已轉(zhuǎn)型為企業(yè)，但市場(chǎng)化程度不高的單位（主要是演藝機(jī)構(gòu)）轉(zhuǎn)型為非營(yíng)利組織。

大力發(fā)展非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在深化文化體制改革方面的作用不可忽視。2003年以來(lái)的文化體制改革取得了很大的成績(jī)，也存在很多問(wèn)題，甚至在有些方面對(duì)改革是否成功還存在很大爭(zhēng)論，比如說(shuō)演藝業(yè)改革。事實(shí)上，在將現(xiàn)有演藝機(jī)構(gòu)分為事業(yè)和產(chǎn)業(yè)兩類后，不應(yīng)該將“產(chǎn)業(yè)”類演藝機(jī)構(gòu)推到市場(chǎng)中了事，而應(yīng)該吸收國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，將推向市場(chǎng)的演藝機(jī)構(gòu)中的大部分改造為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，從而放開(kāi)其獲得民間資助的渠道。我們特別應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，演藝機(jī)構(gòu)等文化單位雖然已經(jīng)轉(zhuǎn)型為企業(yè)，但由于它們自身的市場(chǎng)化程度不高，如果缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，很容易走向只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益、忽視提高藝術(shù)創(chuàng)作能力的不可持續(xù)發(fā)展之路。如果允許這類企業(yè)向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)型，可以使其從主要追逐市場(chǎng)利益轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注原創(chuàng)。

鑒于此，“十三五”時(shí)期仍應(yīng)以突破文化體制機(jī)制束縛與限制為著力點(diǎn)，并主要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作。

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，啟動(dòng)文化非營(yíng)利組織的專門立法工作。

建議借助文化立法的東風(fēng)，針對(duì)文化領(lǐng)域的復(fù)雜性和文化建設(shè)的特殊性，由文化部牽頭組成文化非營(yíng)利組織立法專家咨詢小組，起草相關(guān)法律草案，特別關(guān)注對(duì)捐贈(zèng)文化非營(yíng)利組織的個(gè)人及企業(yè)及非營(yíng)利組織本身實(shí)行的稅收等優(yōu)惠政策進(jìn)行立法。

第二，完善非營(yíng)利性市場(chǎng)主體的法律建設(shè)，如考慮采用“財(cái)團(tuán)法人”形式。

我國(guó)現(xiàn)存的社會(huì)團(tuán)體法人、社會(huì)企業(yè)、基金會(huì)完全符合財(cái)團(tuán)法人的內(nèi)涵特征。但由于我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)非營(yíng)利組織的性質(zhì)給予恰當(dāng)?shù)囊?guī)定，使其不能充分發(fā)揮作為市場(chǎng)主體的功能和作用。

建議調(diào)整現(xiàn)行的企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人的法人分類，引入大陸法系傳統(tǒng)的財(cái)團(tuán)法人制度，建立作為他律法人的財(cái)團(tuán)法人治理機(jī)制。

第三，進(jìn)一步放寬文化非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入門檻，逐漸取消雙重管理體制。

建議對(duì)文化非營(yíng)利組織的類型和性質(zhì)進(jìn)行細(xì)分，由文化部牽頭，組織相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者盡快制訂分類標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化指標(biāo)體系。以此為根據(jù)，對(duì)那些達(dá)到直接登記標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，需要特別關(guān)注放寬文化類基金會(huì)準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記程序。

第四，在文化體制改革中，要由“一刀切”模式逐步轉(zhuǎn)向文化機(jī)構(gòu)自主選擇營(yíng)利還是非營(yíng)利性質(zhì)。

建議文化機(jī)構(gòu)可根據(jù)自身的市場(chǎng)化程度和能力自主選擇轉(zhuǎn)型為營(yíng)利性企業(yè)或文化非營(yíng)利組織。這樣可避免出現(xiàn)在某些市場(chǎng)化程度不高的文化機(jī)構(gòu)強(qiáng)制轉(zhuǎn)型為企業(yè)后，或者被市場(chǎng)淘汰，或者過(guò)度商業(yè)化的問(wèn)題。

第五，加快建構(gòu)對(duì)文化非營(yíng)利組織的全社會(huì)監(jiān)管體系，并充分發(fā)揮文化類行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管功能。

建議盡快建構(gòu)對(duì)文化非營(yíng)利組織的全社會(huì)監(jiān)管體制，要求所有組織賬目公開(kāi)、透明，隨時(shí)可以接受第三方審計(jì)和全社會(huì)監(jiān)督。建議在文化主管部門設(shè)立投訴受理處，專門受理對(duì)文化非營(yíng)利組織的投訴案件，并建立文化非營(yíng)利組織的信用記錄，作為非營(yíng)利組織年度考核的重要依據(jù)，對(duì)那些社會(huì)投訴較多的文化非營(yíng)利組織進(jìn)行警告、整頓乃至注銷。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)文化類行業(yè)協(xié)會(huì)在組織監(jiān)管方面的能力培訓(xùn)，使之成為對(duì)文化非營(yíng)利組織進(jìn)行社會(huì)監(jiān)管的重要力量之一。

第六，考慮改變“民辦非企業(yè)”這種臨時(shí)性政策用語(yǔ)，統(tǒng)一使用非營(yíng)利機(jī)構(gòu)名稱。

“民辦非企業(yè)”名稱本身不僅語(yǔ)義不清，且很易引起誤解，認(rèn)為是政府對(duì)社會(huì)力量進(jìn)入公共領(lǐng)域的一種權(quán)宜之策。這與十八大和十八屆三中全會(huì)深化文化體制改革的初衷是相抵觸的。因此，建議取消這類臨時(shí)性政策用語(yǔ)，統(tǒng)一使用非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的名稱。

總之，我國(guó)即將進(jìn)入“十三五”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，我們有必要重新檢視文化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，通過(guò)向文化治理范式的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮文化在全球化知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代中的積極作用，獲得與我國(guó)大國(guó)地位相稱的世界性聲譽(yù)。