促進非營利組織參與公共文化服務的對策建議

潘娜

文化非營利組織，是指以促進文化傳承發展和滿足公民文化需求為使命，以提供文化公共產品和公共服務為主要業務，不進行利潤分配的組織形態。其主要特征體現在四個方面：公益使命、社會性、自主性、非營利性。根據我國民政部門的分類標準，文化非營利組織可以分為社會團體、基金會、民辦非企業單位三大類別。當前，在民政部門正式登記注冊的文化非營利組織超過4萬家。此外，還有大量機構由于找不到業務主管單位，要么成為沒有合法身份的草根組織，要么只能選擇工商注冊，享受不到任何優惠政策，例如，北京農家女文化發展中心等。

總體來看，文化非營利組織是我國文化建設領域較為薄弱的環節，官辦文化非營利組織臃腫低效、民間文化非營利組織“小、散、亂”等問題越來越突出。政府管理部門亟須從頂層設計層面厘清治理邏輯，明確功能定位，切實解決制約文化非營利組織發展的制度性障礙。

當前非營利組織參與公共文化服務存在的突出問題

1．文化非營利組織及相關組織形態的主體身份不合理、邊界不清晰

文化非營利組織的主體身份不合理、邊界不清晰，是制約其有效參與公共文化服務的突出問題。按照現代國家治理邏輯和社會創新趨勢，非營利組織的主體邊界，應當劃定在黨政權力機關組織系統與市場主體之外，但實際情況卻復雜得多。當前，在政府、社會、市場各部門以及各部門之間，存在多種組織形態，如圖1所示。其中，有的組織形態已落后于時代發展，亟須淘汰或轉型；有的新興組織形態則缺乏制度空間，成長困難。

首先，從文化非營利組織與相關組織形態來看，一方面，在政治目標與社會目標中間地帶的文化類人民團體、事業單位等組織機構，資源汲取與社會效用嚴重不匹配，其中有些組織機構已經完成歷史使命有待撤銷，不少組織機構亟須身份轉型，納入非營利組織體系或市場體系。另一方面，在社會與市場部門之間，以社會企業為代表的新興組織形態缺乏成長空間，社會創新潛力有待政策扶持與制度激活。

其次，從文化非營利組織內部來看，也存在諸多問題。其一，許多在民政部門登記注冊的社會組織，與黨政權力機關之間存在剪不斷、理還亂的關系，主體身份實際上并未確立。其二，大量采取工商注冊的文化非營利組織身份扭曲、管理混亂、權責失衡；而草根文化非營利組織由于缺乏監管，能力和信譽難以保證；其三，現行管理條例對非營利組織的分類過于粗放，在一定程度上制約了文化非營利組織的類型創新。

2．分類不合理，身份扭曲，難保原則底線

當前，民政部門對非營利組織的概念界定與類型劃分過于粗放，導致以下三大突出問題：其一，社會團體、基金會、民辦非企業單位三分法難以囊括現實發展中全部非營利組織的形態，如公民自治組織等；其二，同一類別中的主體形態和功能屬性存在較大差異；其三，“民辦非企業單位”本身定性模糊、概念不清，在理論上和立法上存在諸多疑點。

民辦非企業單位轉型自民辦事業單位，1998年作為社會組織的形態之一納入民政部門正式監管，其基本特征表現在：產權歸社會所有，與出資人不再有權屬關系；利潤不能在組織成員之間進行分配；出資人對組織債務負有無限連帶責任。通俗地說，對于出資人而言，賺了錢裝不進自己腰包，虧了卻要傾家蕩產賠付。有業界人士認為，目前的政策不僅沒給民非單位更多支持，相反卻成了束縛。其中的“五不”政策（出資人不享有任何財產權利、不能分紅、沒有貸款資格、不能設立分支機構、幾乎不能免稅），在道德綁架的同時，也阻礙了社會投資。有學者從法理角度對民辦非企業單位制度提出了質疑，認為“‘單位獨立財產-設立人（出資人）無限連帶責任’的框架壓根兒就是一項鼓勵以公益之名行營利之實的制度。哪個懷著公益意愿的捐助人愿意設立合伙型和個體型民辦非企業單位，從而將自己置于權利義務完全失衡的境地呢？從常理判斷，只有貪求單位財產絕對控制權的虛假捐助人才會選擇設立合伙型和個體型民辦非企業單位”。

民辦非企業單位面臨的各種問題和發展瓶頸，根本原因在于制度框架設計完全違背了權責一致性原則。近年來，有的地方政府意識到制度框架不合理給民辦非企業單位發展帶來的重重困境，試圖通過政策上松動資產所有權以及利潤分配的限制以激發出資人動力，但這一做法會嚴重擾亂非營利組織發展的生態環境，造成失序與混亂。在非營利組織體系框架內，資產的獨立性、排斥利潤分配請求權的原則底線絕對不能突破。

筆者認為，民辦非企業單位發展的根本障礙在于主體方位錯置。截至2013年底，全國登記注冊的民辦非企業單位25.5萬個，其中，教育類民辦非企業單位14.52萬個，比重接近57%。這與《民辦教育促進法》規定的教育類民辦非企業單位利潤分配的寬松政策有密切關系。出資人既想服務社會又想賺錢的意愿實際上無可厚非，這種需求正是社會創新需求旺盛的顯著表征。解決這一問題，不能放開非營利組織的原則底線，還需要從修正頂層設計入手，重新認識“民辦非企業單位”這種組織形態的功能、定位與取向，調整其主體方位，將其從非營利組織系統中剝離出來，轉為社會企業，置于社會與市場部門之間，通過理順關系、擺對位置，合理合法地兼容出資人的社會使命與經濟回報的雙重訴求。

3．行業協會等文化非營利組織自主性不強，過度依賴于政府

自主性是文化非營利組織的本質屬性，也是其與政府合作的現實前提。當前，由于過度依附于政府，文化非營利組織參與公共文化服務的效能尚未發揮出來。由于組織體制的歷史沿革，文化非營利組織的業務主管單位包括部委、軍隊、人民團體、事業單位等機構，有的機構甚至干脆“一套人馬、兩塊牌子”。在人、財、物不獨立的情況下，文化非營利組織的自主性無從談起，專業能力也無法建立。實際上，文化非營利組織作為與政府、市場并列的社會第三部門，是協同政府文化治理、參與公共文化服務、調和文化價值沖突的不可或缺的組織形態。

政府簡政放權的行政改革思路，在大方向上正逐步推動著文化非營利組織的身份獨立。然而，現實中還存在上下位法規相互矛盾、相互沖突之處，亟須厘清思路。例如，國務院提出了在2015年底前推進行業協會與行政機關脫鉤的改革要求，而在文化領域仍然有業務主管部門制定與國務院改革思路相背離的管理規章，要求行政管理系統人員兼職社團領導。

4．公共文化服務建設偏重于基本層面的均等化、標準化，而對非營利組織提供“差異化、個性化”服務重視不足

公共文化服務的“現代性”主要體現在多元化、法治化、民主化、制度化等方面。其中，治理主體多元化是最重要的特征。近年來，我國公共文化服務建設力度不斷加大，基本層面均等化、標準化的體制機制逐漸成熟。隨著基本公共文化服務建設的日益完善，“差異化、個性化”服務將成為未來公共文化服務的主體內容。服務內容和服務特征發生變化之后，服務主體也應隨之做出調整：政府的職能在于完善政策支持體系、嚴格監管，應逐步退出公共文化服務的具體業務，賦權給非營利組織承接。從實際情況來看，這方面準備仍然不足。

5．文化非營利組織的政策支持體系有待完善，激勵機制有待落實

黨的十八屆三中全會首次提出“培育發展文化非營利組織”。此后，中央又將“培育和規范文化非營利組織”列為構建現代公共文化服務體系的重要內容。然而，對于如何與文化非營利組織合作，如何激活非營利組織的發展活力，政府尚未有成熟的制度設計。并且，由于前文提到的身份扭曲等問題，已有的激勵政策也難以落實到位。

從美國的經驗看，其政府注重通過法律章程、稅收政策、間接補貼等，激發公民社會對文化藝術的捐贈和多種自主行動，特別是減免稅政策，是美國公民與國家在非營利領域合作的重要基礎。美國大量的非營利機構（文化機構、基金會、社區、大學）實質上成為推動美國公共文化發展的主要主體。法國學者馬特爾認為，美國文化政策是一種稅收政策，提供給捐贈者的巨大減稅具有決定性作用。通過可減稅的捐贈，文化機構擁有了財力，可以自己補貼自己的需要，并且靠自己的翅膀飛翔，而不必要求公共補貼。通過美國稅法第501（c）（3）條款的稅收優惠政策引導，多數在19世紀還是營利性的機構在20世紀變成了非營利性機構。在美國，20世紀初以來近乎全部的博物館、樂團和歌劇院，近年來的多數芭蕾舞團和文化節，幾乎所有創作型劇院（百老匯除外），都成了非營利性的機構。許多大學出版社，某些創新藝術的畫廊和大多數文藝和實驗電影也都是非營利性的，而在歐洲它們通常都是商業性的。文化生活慢慢倒向非商業的一邊，這是當代美國文化體系的一個特點，這也是它最不為人熟知的一個側面。

當前，我國公共文化服務主要為政府提供、財政投入，服務效能與服務質量并不盡如人意。當前，亟須在頂層設計層面建立健全非營利組織參與公共文化服務的扶持和激勵政策，優先發展文化非營利組織，扭轉文化主體結構失衡的局面。

促進非營利組織參與公共文化服務的對策建議

提高非營利組織參與公共文化服務的效能，關鍵在于制度化。而制度化的前提是主體身份清晰、權責明確。因此，文化非營利組織的主體身份重構，是其有效參與公共文化服務的關鍵問題。需要整體布局、協同推進，在政府與社會、政府與市場、社會與市場三個維度上厘清各類主體的功能與定位，糾正“越位”“缺位”“錯位”等混亂失序狀況，按照現代國家文化治理邏輯構建黨委戰略領導、政府有效監管、社會和市場主體多元協同的合作型治理格局，使各類主體形成層次清晰、權責明確、有機互動的和諧系統（如圖2所示）。

1．從政府與社會的維度分析

從政府與社會維度來看，應當在政府與社會中間設立整合型文化非營利組織，使政府與社會之間具有清晰的層次結構。這種轉型方向的優勢主要體現在以下三個方面：其一，有利于保持政治與文化之間的張力，使文化的發展更符合內在規律；其二，整合型文化非營利組織的自主性、中間性，能夠更好地發揮橋梁紐帶作用，使政府意志落實有載體，社會需求傳達有渠道，形成良性互動格局；其三，優化政府職能，下放政府不好做、做不好的微觀事務，拉開政府與微觀文化主體之間的距離，抓大放小，通過賦權、監管整合型文化非營利組織，宏觀把握文化發展方向。

其一，將文化類人民團體轉為整合型文化非營利組織。

文化類人民團體在革命戰爭年代和新中國成立初期，發揮了意識形態統一戰線的重要作用，是文化服務于政治的重要載體，具有廣泛的會員群體和文化精英動員能力。在新的歷史條件下，黨對文化與政治的關系問題已有新的認識，解放和發展文化生產力、激發人民群眾的文化創造力，是當前文化發展的時代主題。人民團體的工作重點，實際上也從意識形態統戰轉向組織聯絡文化藝術界開展各類研討活動，促進文化藝術更好發展。因此，文化類人民團體實質上已經具備轉型為整合型中間組織的基本條件。應當進一步明確其功能定位和主體身份，將人民團體從黨政序列中剝離出來，置于政府與社會中間，切實發揮好橋梁紐帶作用。

其二，取消文化類人民團體行政級別，納入民政部門進行專項管理。

當前，人民團體的實際功能與主體身份頗不相稱，應從以下兩個方面入手，盡快完成主體身份轉變。

一是取消人民團體行政級別。取消行政級別并不是“去行政化”，而是實現人民團體的功能與身份相匹配。行政級別的泛化有百害無一利，不僅使黨政組織體系臃腫、包袱沉重，并且容易造成運行機制單一刻板、效率低下。人民團體作為政府與社會之間承上啟下的樞紐型組織，實際上處于黨政組織系統的外部，應當盡快取消行政級別，完善法人治理結構，由黨政系統領導干部、文化藝術領域專家學者、相關行業代表按比例組成理事會，逐步完善協商決策機制。

二是納入民政部門實行特殊管理。從理論上來說，人民團體作為群眾性社團組織，應該統一納入民政部門社會組織管理體系。但由于其特殊的政治地位，實際上人民團體的主體身份位于黨政序列，其機關干部參照公務員管理。不過，將人民團體納入一般社會組織管理體系，確實也不合適。整合型文化非營利組織的主體方位介于黨政組織系統與微觀文化非營利組織之間，兼具政治性與社會性，應當與黨政部門和社會主體保持同樣的距離。在現代治理轉型初期，在相當長的一段時間內，可納入民政部門實行特殊管理。待條件成熟時，可成立專門聯絡溝通整合型非營利組織的政府管理部門。

2．從政府與市場維度分析

其一，合理定位政府文化治理功能。

從政府與市場關系的維度看，政府存在較為嚴重的“越位”“缺位”“錯位”現象。一方面，行政管理部門不該管、管不了、管不好的事務盡攬其中，行政程序煩瑣、治理手段單一，使政府和行業之間兩相拖累；另一方面，行政管理部門之間壁壘高筑、利益相爭，致使本該多領域、跨地區、跨行業融合發展，資源有機配置的文化大市場，被分割成利益的條條塊塊。例如，由于廣電管理部門的利益拉鋸，近年來“三網融合”推進緩慢，存在舍長補短、基礎設施重復建設等資源浪費問題。此外，內容監管手段落后，導致影視娛樂產業與視聽新媒體新興業態陷入“不管就亂、一管就死”的怪圈，阻滯了行業創新活力。其原因在于，政府與市場之間層次不清，政府直接介入文化業務領域，職能錯位。應當真正全面落實國務院簡政放權的改革思路，賦權行業協會參與制定監管規則、協同監管的職能，逐步推動行業自治。

其二，加快行業協會等官辦社會團體與行政機關脫鉤。

行業協會是介于政府與市場之間的整合型非營利組織，是政府與企業溝通的中樞，肩負著協調、服務、監督、自律等職能。然而，文化類行業協會及社團組織，大多為業務主管部門的影子機構，在人、財、物上均不獨立，開展的多為搞搞座談、評評獎等活動。而反映微觀主體訴求、組織行業自律、督促政府文化立法等關乎文化發展前途命運的重要職能卻尚未充分發揮。由于缺乏自主性，行業協會無心觸及，也無力觸及行業中存在的根本問題。

從西方文化產業發達國家的經驗看，行業協會具有不容忽視的強勢力量，特別是在組織行業自律、維護會員權益方面具有突出作用。例如，美國電影分級制度即是非營利組織——美國電影協會制定的自愿分級制度，既避免了由政府官員來審查電影藝術和管束電影工作者，又及時幫助家長做出什么電影適合他們的孩子觀看的決定。此外，美國的“兒童電視行動”組織、“家長-教師協會”等社會組織在凈化公共電視平臺，推動提高兒童節目質量等方面起到了不可小覷的作用。美國力量強大的文化非營利組織在維護文化公共利益、參與文化治理方面發揮了積極作用，形成了“人人起來負責”的治理氛圍。

國務院提出了在2015年底前推進行業協會與行政機關脫鉤的改革要求，而如前文所述，在文化領域仍然有業務主管部門制定與國務院改革思路相背離的管理規章，仍然牢牢把握文化社會團體決策主導權，這一做法與現代文化治理精神相悖。誠然，文化具有意識形態特殊屬性，文化主管部門的這一做法是為了增強意識形態的主導地位，但這實際上會繼續置行業協會于無用之地，容易阻滯文化產業的健康發展。當前，應當盡快推動行業協會轉為整合型文化非營利組織，在政府與市場之間更好地發揮橋梁紐帶作用。

3．從社會與市場的維度分析

其一，鼓勵社會企業的發展，在社會企業體系內發展非營利組織。

中央對文化發展的要求，堅持“把社會效益放在首位，社會效益與經濟效益相統一”的原則。這一原則的落實，需要以商業手段實現社會使命，與社會企業的本質特征最為契合。當前，繼續大膽突破、勇于創新，可以鼓勵這一功能定位的民辦非企業單位或轉企改制的事業單位向文化社會企業轉型。

社會企業既不只屬于社會部門，也不只屬于市場部門，是一種創新性的組織形態。一般企業的價值訴求是利益最大化，而社會企業的價值訴求是服務社會，解決社會問題，推動社會進步，這是它們的本質區別。這也將社會企業與具有責任感的企業區別來看，具有責任感的企業是在利潤最大化的基礎上兼顧社會責任，而社會企業是將社會責任作為其組織基因，是高于一切的行為動機。因此，社會企業并不是非營利組織或者一般企業的延伸或變形，它是社會創新過程中的新生細胞。

經過十余年的實踐檢驗，可以看出民辦非企業單位這種體制框架設計，既難以充分實現服務社會的使命，又會抑制經濟活力。而部分轉企改制的事業單位，雖然成了市場主體，但始終難以在社會效益與經濟效益之間找到平衡點。當前，從激勵文化創新的角度，可將它們轉型為社會企業，同時從市場部門吸納更多的具有社會責任感的企業轉型為社會企業，拓展社會和市場部門之間的潛在增長空間，發揮其直接解決社會問題的優勢。

上述轉型變動最大的是民辦非企業單位。將民辦非企業單位轉型為社會企業，意味著將民辦非企業單位從社會部門中獨立出來。同時，仍然可以在其體系內保持部分非營利組織，并在這一部分堅持排斥利潤分配請求權的原則底線。這樣，一方面，可釋放民辦非企業單位更好地解決就業和做出經濟貢獻的能力。從社會部門中獨立出來并不意味著將民辦非企業單位推向市場。另一方面，將民辦非企業單位轉型為社會企業，可以明確產權歸屬問題。當前，民辦非企業單位作為社會組織的形態之一，其產權為社會所有，不能進行利潤分配。而社會企業的產權歸屬歸出資人所有。社會企業權責平衡的杠桿為社會貢獻率與稅率掛鉤，并實行有限利潤分配原則。

殘友集團的運營模式就是典型的成功案例。殘友集團是由深圳市鄭衛寧慈善基金會、8家社會組織集群、39家社會企業集群所組成，其中既包括社會企業，也包括非營利組織。它是由基金會宏觀決策、非營利組織和社會企業雙輪驅動的三位一體的有機體，成為一個自我造血、服務社會的可持續的生態系統（如圖3所示）。

在社會企業內孵化文化非營利組織，可以促進文化非營利組織與文化社會企業的雙向互動和優勢互補，使其融合發展，有助于推動文化公共服務體系健康發展。

對社會企業的監管，則可以借鑒美國經驗，培育第三方監管機構。雖然美國的社會企業的成長機制在我國難以復制，但其在社會企業監管方面的經驗卻非常值得借鑒。例如，第三方資質認證組織B Lab的監管邏輯是：通過對社會企業進行資質認證，建設社會企業數據分析系統三項相互關聯的核心業務。目前，已經有34個國家、60個行業的1063家受益公司加入B Lab的認證體系。B Lab對受益企業進行嚴格的評估，并按評分排名，防止那些將社會責任視為賺錢噱頭的企業濫竽充數。同時，B Lab通過游說各州政府推進立法，促使社會企業這種具有更高社會目標、社會責任和透明機制的創新組織形態獲得專門的法律身份，優化社會企業發展的生態環境，為社會企業積累社會資本。納入B Corp認證體系的社會企業，也可以享受B Lab提供的服務和支持，從而贏得更多的投資和發展機會。

在社會企業制度體系的起步創建階段，像B Lab這樣高質量的第三方評估組織，作為將社會企業、政府、市場三方聯結起來的樞紐和中介，對社會企業的發展和創新具有重要價值。

其二，完善行業協會對非營利組織的過程監管和問責機制。

在政府加強監管的同時，應當培育第三方監管機構協同監管，在文化非營利組織的培育生長期就實行最嚴格的管理，以免長偏長歪?？山ξ幕菭I利組織法定代表人問責制度，完善監管體制。年檢不能停留在紙面上，需調動行業協會力量加強文化行業自律。

其三，推動文化非營利組織專門人才職業化發展，落實志愿服務抵稅政策及精神榮譽獎勵，擴大文化非營利組織社會參與度。

當前亟須培養文化非營利組織專業管理人才，建立人民群眾廣泛參與的志愿者隊伍?？梢酝ㄟ^以下四個方面著手推動。一是加強社會工作專業高職、本科學歷教育，通過減免學費、引導社會投入獎學金等舉措培養文化非營利組織后備人才，鼓勵高校、科研院所增設文化非營利組織研究專業方向。二是規范執業資格認證體系，加強職業培訓，逐步實現文化非營利組織專職人員執證上崗。三是完善文化非營利組織從業人員薪酬福利體系，出臺鼓勵政策吸引一批高級管理人才發展文化非營利組織。四是落實文化非營利組織志愿服務抵稅政策。鼓勵離退休人員，特別是具有較高文化藝術造詣的專家學者參與公共文化志愿服務。完善對參與文化非營利組織志愿服務人員的精神榮譽獎勵，加強社會認可度。