第一編 經濟新常態呼喚治理新思維

第一章 新常態對社會發展的影響

2014年10月，習近平總書記在APEC會議上首次系統闡釋“新常態”，他認為“新常態將給中國帶來新的發展機遇”。“新常態”體現了習近平總書記對全面深化改革新時期國家經濟發展狀況的綜合戰略判斷，體現了黨中央治國理政的新理念和新思維，成為當前中國經濟社會發展的總基調。2014年12月結束的中央經濟工作會議更是要求各項工作要主動適應經濟發展新常態。“新常態”首要指向的是經濟發展，但是經濟發展與包括政治、生態等在內的整個的社會發展都是密切相關的，經濟發展是政治發展、社會發展的基礎，經濟的調整和變動必然影響和擴展到其他維度。經濟的“新常態”也必然會影響到社會發展的態勢，在經濟發展新常態下，社會發展將處于什么樣的總體態勢，又應該如何推動社會治理創新，是本研究要重點回答的問題。

一 新常態的內涵

黨的十八大之后，在習近平總書記的公開文章和講話中，“新常態”被提及了160余次。2014年11月9日習近平在2014年亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上的主旨演講中認為，中國經濟呈現新常態，并全面闡述了新常態的特點、機遇和挑戰。2015年5月，習近平在浙江調研時指出，我國經濟發展已經進入新常態，如何適應和引領新常態，需要廣泛探索。6月，習近平在貴州調研時認為新常態是當前和今后一個時期經濟發展的大邏輯。8月，在中南海黨外人士座談會上，習近平強調新常態是“十三五”時期最主要的新問題，適應新常態、把握新常態、引領新常態，保持經濟社會持續健康發展，必須堅持正確的發展理念。2016年1月，習近平在重慶調研時指出，黨的十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，是針對我國經濟發展進入新常態、世界經濟復蘇低迷開出的藥方。因此，深刻理解新常態的哲學內涵、新常態的發展過程、新常態的社會影響是研究當前經濟社會發展的重要前提。

從哲學意義上來講，常態是指正常狀態或者事物固有的狀態，常態顯示了事物所具有的合乎規律性和發展必然性的一種狀態，是事物發展應有的狀態。非正常態則是偏離事物發展規律和必然性的，已經脫離事物固有的性質，是一種不可持續的狀態。人類社會的發展過程就是經歷從常態到非常態再到新常態的否定之否定的過程。“常態－非常態－新常態”發展的主線，是事物發展的本質與規律。從辯證法的視角看，人類總是在經歷事物的正反面發展、總結反面經驗，經過感性－知性－理性、具體－抽象－具體的否定之否定后，才對事物有一個完整的認識，才能認識事物的規律與本質。

新常態，“新”就是“有異于舊質”，是對事物發展非常態的糾正，更是對過去事物否定之否定后的發展和超越，新常態本質上是事物經歷正反面發展后，符合事物規律和本質的一種發展狀態。例如，“經濟新常態”，由于有一個“新”字，那就一定是相對于“上個時期或階段”經濟運行的狀態而言的，或者是相對于“歷史時期或階段”經濟運行的狀態而言的，意味著我國經濟發展速度從以往不可長期持續的高速增長轉為可持續的中高速增長，經濟發展結構由以往不平衡向質量更好、結構更優的方向發展，經濟發展動力從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。

從非常態向新常態的轉變，要建立的一定要是合乎規律的、有必然性的、符合國家和人民根本利益的、代表中國未來的狀態。非常態向新常態轉變是非常艱難的，中國30多年的改革已經把相當一些非常態的東西固化為常態，像經濟領域以追求速度為核心，以粗放發展為手段，以投資要素驅動為動力，以及社會領域的潛規則、權錢交易、官員腐敗等都已成為常態。在此種情況下，新常態就必然是一個將以往非常態、不正常的東西加以糾正，并逐漸轉向合乎規律的、有必然性的、符合國家和人民根本利益的、代表中國未來的發展狀態。

從經濟發展角度講，經濟新常態是強調結構穩增長的經濟，而不是總量經濟；著眼于經濟結構的對稱態及在對稱態基礎上的可持續發展，而不僅僅是GDP、人均GDP增長與經濟規模最大化。經濟新常態就是用增長促發展，用發展促增長。經濟新常態不是不需要經濟增長，而是把GDP增長放在發展模式中定位，使GDP增長成為再生型增長方式和生產力發展模式的組成部分。習近平總書記指出中國經濟呈現新常態的主要特征：一是從高速增長轉為中高速增長；二是經濟結構不斷優化升級，第三產業消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾；三是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。

同時，在經濟發展進入新常態的情境下，經濟發展將會不同程度地影響我國政治、社會、文化的發展，畢竟經濟發展與政治、社會、文化等是密切結合的，經濟發展是中軸維度，經濟發展的調整和變動也必然影響和擴展到其他維度。2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班開班式上就指出，謀劃和推動“十三五”時期我國經濟社會發展，就要把適應新常態、把握新常態、引領新常態作為貫穿發展全局和全過程的大邏輯。

二 習近平關于社會治理的新闡述

從十八屆三中全會黨中央提出創新社會治理，最大限度地增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，確保人民安居樂業、社會安定有序的重大決策以來，習近平總書記對當前社會發展也做出了新的判斷，并提出了新的發展思路。因此，深刻學習領會習近平總書記關于創新社會治理的新論斷、新思路，對于推進新常態下社會建設的發展具有重要的意義。

（一）堅持以人為核心的新型城鎮化發展戰略

2015年12月，習近平在中央城市工作會議上指出，我國城市發展已經進入新的發展時期，并將城市發展與城市建設提高到當前國家工作全局的位置上。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。同時習近平在《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》中也指出，2015年我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口達到7.5億人，但問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，這帶來一些復雜的經濟社會問題。

因此，習近平在“十三五”規劃的建議中提出，要堅持以人為本，推進以人為核心的新型城鎮化，尊重城市發展規律，并且貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路。與此同時，做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。

（二）強化基層社會治理

2014年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團的審議，談到加強和創新社會治理時強調，治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。要深入調研治理體制問題，深化拓展網格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理。要加強城市常態化管理，聚焦群眾反映強烈的突出問題，狠抓城市管理頑癥治理。

2015年12月14日，習近平在主持召開中共中央政治局會議時強調，要改革城市管理體制，理順各部門職責分工，提高城市管理水平，落實責任主體。并提出要提高城市管理水平，落實城市管理主體責任，改革城市管理體制，理順各部門職責分工的要求。除此之外，城市基層治理還應該統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性，堅持協調協同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。要提高市民文明素質，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。

（三）推進法治社會建設

面對當前社會矛盾形勢依然嚴峻的狀況，2014年1月7日，習近平總書記在《堅持嚴格執法公正司法深化改革促進社會公平正義保障人民安居樂業》講話中強調，要處理好維穩和維權的關系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷地感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。要處理好活力和秩序的關系，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發動全社會一起來做好維護社會穩定工作。

十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，更是提出要推進多層次、多領域依法治理，提高社會治理法治化水平，建設法治社會，并且從四個方面提出了法治社會建設的途徑。首先，健全依法維權和化解糾紛機制。強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。其次，構建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道。再次，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。最后，深入推進社會治安綜合治理，完善立體化社會治安防控體系，有效防范化解管控影響社會安定的問題，保障人民生命財產安全。

（四）重視民生問題，推進社會事業發展

全面建成小康社會是“十三五”規劃的最大任務，也是“十三五”時期必須完成的硬任務。因此，保民生、促民生，推進社會事業發展是這個關鍵時期關鍵規劃的關鍵課題。習近平指出：“‘十三五’時期經濟社會發展要努力在保障和改善民生、推進扶貧開發等方面取得明顯突破。”早在2012年習近平在廣東考察工作時就指出：就業，牽動著千家萬戶的生活。當前，我國就業工作面臨總體就業壓力大和結構性勞動力短缺、人才匱乏的突出矛盾。我國勞動人口眾多，又面臨經濟下行壓力，如果就業問題處理不好，就會造成嚴重社會問題。2013年，習近平在主持十八屆中央政治局第十次集體學習時又針對住房問題做出指示，“住房問題既是民生問題也是發展問題，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業，關系經濟社會發展全局，關系社會和諧穩定”。

2015年11月，習近平在中央扶貧開發工作會議上又針對當前貧困問題提出了新的要求。他指出，截至2014年底，全國仍有7000多萬農村貧困人口。脫貧攻堅已經到啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規的力度，眾志成城實現脫貧攻堅目標，決不能落下一個貧困地區、一個貧困群眾。并提出了扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優惠政策措施，堅持中國制度優勢，注重六個精準，堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧等一系列措施。

三 經濟發展新常態下社會發展的總體態勢

“新常態”首要指向的是經濟發展，但是經濟發展與政治、社會、生態等整個社會發展都是密切相關的，經濟發展是政治發展、社會發展的基礎，經濟的調整和變動必然影響和擴展到其他維度。對社會發展而言，經濟的“新常態”也必然會影響到社會發展的態勢上。因此，厘清經濟發展新常態下社會發展的總體態勢，對于推進社會治理創新具有重要的理論和現實意義。

（一）城鎮化由空間擴張型向以人為核心的新型城鎮化轉變

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。改革開放的推進，帶動了城鎮化建設的快速發展，大、中、小城市規模不斷擴張，城鎮人口不斷增加。根據圖1的統計數據，2000年我國城鎮化率只有36.2%，而截至2014年12月，我國城鎮化率已經達到54.7%，擁有7.5億城鎮人口，15年間我國城鎮化率水平上升了18.5個百分點。隨著我國城鎮化的不斷發展，越來越多的農村人口轉變為城鎮人口，農村地區轉變為城鎮地區。可以說，城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設已經成為現代化建設的重要引擎。

我國城鎮化在快速發展的同時卻暗藏著未來城鎮化發展的隱憂。根據國務院城鄉規劃主管部門會同國務院有關部門組織編制的全國城鎮體系規劃中一個關于12個省會城市和144個地級市的調查，一個省會平均規劃4.6個新城（區），地級市約1.5個，全國新城新區規劃人口達34億人，嚴重失控。這也與近年來鄂爾多斯、常州以及營口爆出的“鬼城”“空城”現象不謀而合。新城新區建設與擴張，是城市發展的需求支撐，也是推動我國城鎮化的重要手段。但是發熱的新城新區建設卻存在嚴重的“超前”問題。一方面，新城新區的空心化嚴重，在中國數百個城市新城新區中，絕大多數新城新區的人口規模屬于幾十萬人的級別，部分新城新區人口不足十萬人，甚至低于一萬人，這不僅導致基礎設施的浪費，而且難以形成持續的消費與服務需求生態。另一方面，新城新區普遍產業基礎薄弱，沒有有效的發展方案，短期內難以形成有競爭力的產業體系，再加上依靠“招商引資”實現經濟發展的時代漸遠，沒有產業活力的新城區就成了閑置的樣板房。

面對快速的城鎮化進程帶來的問題，中央城市工作會議提出要轉變城鎮化發展的思路，尊重城市發展規律，由以往注重新區規劃以房地產拉動的數量型發展方式，向堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民的質量型、可持續性、宜居性城鎮化模式轉變，形成城鎮化發展的新局面。城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律。城鎮化發展的過程必然是對城市空間結構、城市社會結構進行重構的過程，在這一過程中，城市的基礎設施建設，城市的資源配置，城市社會成員的就業、居住、生活質量等方面都會受到城鎮化帶來的影響，尤其是在快速城鎮化的情況下，城市空間結構、城市社會結構迅速轉變，產生的社會問題、環境問題也日趨凸顯。因此，城鎮化的推進必須認識、尊重、順應城市發展規律，城市發展需要依靠改革、科技、文化三輪驅動，增強城市持續發展能力；要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀；要樹立系統思維，從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，對事關城市發展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統推進各方面工作。城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進。

（二）基層治理由碎片化管理向系統性治理轉變

黨的十八屆三中全會提出創新社會治理體制，并將其作為全面推進國家治理體系與治理能力現代化的重要內容，習近平總書記則進一步強調加強和創新社會治理重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了，并且要深入調研治理體制問題，深化拓展網格化管理，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好地為群眾提供精準有效的服務。因此，考察我國城市和農村基層的治理問題，是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎和前提。

基層治理的碎片化問題主要體現在三個方面，一是組織體系的碎片化，傳統社會管理帶有濃厚的行政主導色彩，是黨委和政府主導的行政型社會管控，治理結構是以黨委和政府為主體的單中心治理，缺乏多元主體共治。治理主體呈現單一化特征，壓縮了其他力量參與的空間。二是治理制度體系的碎片化問題，以往社會管理相關制度建設存在內容性缺失和功能性缺失問題，即停留在社會管控的基礎上，追求效率至上的頂層設計，忽視了對人的管理與服務的制度建設。三是社會管理方法體系碎片化，傳統社會管理以黨委和政府為主體的單中心治理，使社會管理過分依賴行政方法；社會管理方面過多使用行政命令、指示和規定等行政手段，行政主導特征明顯，而忽視了社會管理的經濟、法律方法的運用，大大降低了社會管理的效率和效益。

針對城市社區而言，碎片化問題主要體現在社區管理的條塊分割上。20世紀90年代中后期，在民政部的推動下，國家將北京、上海、武漢、青島等城市作為“全國社區建設實驗區”，并形成了以“上海模式”“沈陽模式”“武漢模式”等為代表的城市社區治理模式。但這些模式本質上仍是行政主導的社區治理模式。一方面，在社區管理組織即街道辦事處和社區居委會的結構中，社區管理手段仍是強制性的行政方式，社區居委會被視為政府機構的延伸，地方政府基本上將社區作為最基層的行政機構，認為兩者是行政上的領導與被領導關系。另一方面，在政府其他管理組織與社區管理組織，即“條”上各政府職能機構派出的組織與社區內其他社會組織，包括國家、事業單位和企業單位的關系中，“塊”起著協調作用。轄區內所有的政府職能部門和機構、各個單位、各種社會團體和居民自治組織都必須接受街道辦事處和社區居委會的領導。雖然以往形成了“以條為主，塊做配合”的管理體系，但一個轄區內既有“條”的體系又有“塊”的管理，很容易造成條塊分割的現象，割裂了社區管理。與此同時，面對單位制、老舊小區的公共需求問題，原有的行政治理可以發揮比較好的作用，但是面對商品房小區出現的物業糾紛等問題，行政治理方式不但無法發揮作用，甚至還起到反作用。這就造成行政治理與自主治理兩種治理方式的分離、沖突。因此，社區碎片化的管理，促使我們對社區治理的模式進行反思，以建構行政治理與自主治理相融合的社區治理模式。

對農村社區而言，碎片化的管理主要體現在基層政府與村民自治之間的割裂上。一方面，鄉鎮政府與村民自治組織關系扭曲。盡管《村民委員會組織法》第4條規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，明確規定了鄉鎮政府與村民自治組織之間是指導與被指導的關系，但由于各種歷史原因，在很多情況下，鄉鎮政府仍然習慣于傳統的命令式的管理方式，對村民委員會從產生到日常工作進行干預和控制，把村委會視同自己的行政下級或派出性機構，變“指導”為事實上的“領導”。另一方面，村民自治選舉制度存在問題。民主選舉是村民自治的重要組成部分之一，它不僅使村民真正實現了當家做主的愿望，還保證了村民民主權利的實施。但具體操作過程還存在很多缺陷。如關于候選人提名的程序不夠具體、不夠科學合理。有些地方由村黨組織進行民主選舉時，暗箱操作，不召開村民選舉會議，直接由鄉鎮黨委、政府、村黨組織提出候選人，也不搞選民登記，只設投票站和流動票箱。選舉的民主客觀性、公正性不高。一些村的換屆選舉經常會出現宗族勢力或黑勢力把持或操縱選舉的現象。

針對以往基層社會出現的碎片化管理的現象，十八屆三中全會就提出了創新社會治理體制的要求。創新社會治理體制，對于社區層面的治理有兩重意義：一是原有的治理模式已經不適應今天的局面，目前要有在社區層面創新的治理模式；二是治理方式的重大變化，社區治理將更加強調系統治理、源頭治理和多方參與治理。為了彌合社區內部和外部的碎片化，政府也提出了相應的治理策略。首先，激發社會組織活力，這也是黨的十八屆三中全會提出的重要觀點，在社區層面上，社會組織有巨大發展潛力。其次，推進社區參與，社區的整合需要社區成員和多方面社會力量的參與，居民對于改善社區環境有著巨大需求，創建新的機制使社區居民能夠真正廣泛參與社區建設。最后，整合社區基層組織，表面上看，目前的社區基層組織有著統一的以社區黨支部為核心的治理架構，實際上由于缺乏總體性的制度規范、明晰的權責匹配和充足的資金保障，現行的城市社區基層組織在實際運行過程中往往遇到權力結構碎片化所帶來的治理效率低下的問題，應該在社區居民自治制度的框架下，從體制和財稅兩個方面進一步整合多元的社區基層組織。

（三）社會矛盾由高發期向平穩期過渡，法治社會建設持續推進

經濟發展新常態意味著中國經濟已進入一個與過去30多年高速增長期不同的新階段，經濟發展的速度將趨向放緩，而更加注重經濟質量的提升，可以將其稱為經濟發展的再轉型。我國GDP增速從2012年開始回落，2012～2014年增速分別為7.7%、7.7%、7.4%，這是經濟增長階段的根本性轉換，中國告別過去30多年平均10%左右的高速增長。通常情況下，經濟發展的轉型將會面臨短時間的陣痛，經濟發展速度放緩，失業率上升，社會矛盾形勢嚴峻。過去，我國經濟與社會已經形成了“高增長依賴癥”，經濟增長成為緩解各類社會矛盾和維護社會穩定的重要方式，經濟增長放緩可能將削弱社會的穩定性，社會矛盾形勢可能依然嚴峻。

為了能夠較為準確地掌握全國社會矛盾的總體狀況和演變態勢，筆者通過對《中國法律年鑒》的整理分析，研究社會矛盾發展演變的總趨勢。刑事案件和群體性事件作為較激烈的社會矛盾形式，是衡量一個社會穩定性的重要標志。

從公安機關立案的刑事案件總量來看，2000～2013年，全國刑事案件總量呈上升態勢。從363.7307萬起上升到659.8247萬起，年均增長速度為4.69%。但從總體的增長態勢上看，雖然刑事案件一直處于增長趨勢，但增長的速度逐漸趨緩。

近13年間，百人以上群體性事件有871起，其中，2010年、2011年和2012年是群體性事件的高發期。2010年、2011年群體性事件都在170起左右，2012年則飆升至209起。其中參與者規模在100～1000人的有590起，占67.7%；1001～10000人的有271起，占31.1%；10001人及以上的有10起，占1.1%。由此可見，近年來，群體性事件的發生頻率逐年升高，但2013年群體性事件的數量卻下降了一半多。因此，群體性事件的發展趨勢已經由高發期向平穩期過渡。

對2000年以來全國社會矛盾的定量研究發現，當前社會矛盾正在由高發期向平穩期過渡。尤其是十八屆四中全會提出全面依法治國的決定后，完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系正在逐漸形成，這將更好地統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、緩解社會矛盾，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。除此之外，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，以及堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設等一系列措施，將實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，以及形成新的法治環境。

（四）教育、醫療、社會保障等民生問題得到逐步解決，但形勢依舊嚴峻

在經濟發展新常態下，經濟發展趨向回落，政府財政收入增速放緩，民生問題的解決將面臨更大的挑戰。民生問題是事關改革發展全局和構建社會主義和諧社會的重大問題。習近平同志講“民為邦本，本固邦寧”。經濟的快速發展一方面為解決民生問題奠定了物質基礎，另一方面卻又引起了貧富兩極分化、教育資源分配不均、城鄉差距加大、生存環境惡化等一系列民生問題，成為社會發展中不得不關注的焦點。因此，解決民生問題成為我國社會主義建設的重中之重。

我國民生問題主要表現在以下幾方面。第一，醫療保障問題。從總體上講，我國醫療衛生事業發展滯后于經濟和其他社會事業發展，醫療衛生事業發展存在資源分布不均、不協調的問題。有關統計顯示，占世界人口22%的中國，醫療衛生資源僅占世界的2%，其中80%的在城市，20%的在農村，醫療資源分配不均問題依然嚴重，“看病難、看病貴”現象十分突出。第二，教育公平問題。從目前的狀況來看，我國的教育還存在諸多問題，其中核心問題就是教育不公平。如城市教育與農村教育的不公平、區域教育之間的不公平、學校教育之間的不公平、不同社會群體教育的不公平。可見，解決教育公平問題已經刻不容緩。第三，就業問題。就業是民生之本，我國是一個人口大國，人力資源十分豐富，在當前加快工業化、城鎮化和現代化進程中，勞動力供求總量矛盾與結構性矛盾并存，城鎮就業壓力加大與農村富余勞動力轉移速度加快同時出現，新增勞動力的就業與失業人員再就業問題相互交織。近年來，大學畢業生的就業問題越來越嚴峻，剩余勞動力越來越多，以上諸多問題還未得到很好的解決。第四，社會保障問題。我國人口眾多，尤其是農村人口眾多的現實，決定了我國建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的任務比世界上任何一個國家都更加艱巨，同時面臨一系列問題，如社會保障的覆蓋面還不夠廣，社會保障資金的投入比例仍然不足，許多保障措施尚未包括農村人口，社會保險籌資渠道依然單一，養老基金收不抵支狀況日益加重，城鄉低收入群體看病難，特大病患者的醫療救助尚未找到妥善解決辦法等。

新常態下的民生問題必須著眼于維護最廣大人民群眾的現實利益，實現經濟發展和改善民生的良性循環。根據財政部2014年和2015年的財政狀況統計，2014年，教育支出22906億元，增長4.1%；文化體育與傳媒支出2683億元，增長5.5%；醫療衛生與計劃生育支出10086億元，增長9.8%；社會保障和就業支出15913億元，增長9.8%；住房保障支出4968億元，增長10.9%。2015年，教育支出26205億元，增長8.4%；文化體育與傳媒支出3067億元，增長9.3%；醫療衛生與計劃生育支出11916億元，增長17.1%；社會保障和就業支出19001億元，增長16.9%。由此可見，中國政府正在努力推進教育、醫療、住房、養老等基本公共服務的全覆蓋和均等化，公共財政體制正在實現從重經濟建設向重公共服務轉型，公共財政正更多地關注公共教育、公共衛生、公共救濟、公共住房、社會保障等社會公共領域。與此同時，黨中央提出的施行精準扶貧戰略，也正在惠及特殊困難人群，兜住民眾生活的底線。因此，在經濟發展新常態下，民生問題的有效化解，要在政府的主導下，制定切實可行的政策和措施，發揮政府的服務作用，調動人民群眾的主體作用，解放和發展社會生產力，尋求有效的解決路徑。

四 經濟新常態下的社會治理創新

新常態思維為社會領域的治理創新提供了動力和機遇。新常態表明中國經濟社會的發展進入了一個全面、持久、變革的新時期，這是習近平總書記和黨中央對當下和未來中國發展新階段、新方式、新趨勢的全面總結和判斷。新常態思維意味著從中央層面對堅持唯GDP主義發展方式的糾正，未來發展要轉向中高速增長，注重質量和持續性。加之，我國當前在城鎮化、社會矛盾、社會組織、城鄉基層治理、民生等方面所面臨的問題和機遇，這些必然要求社會治理在治理主體、治理方式、治理機制、治理體系和治理模式上進行創新。

（一）政府主導，重視發揮社會組織作用，發揮多元治理主體合力

現代社會治理要求在堅持黨政主導的前提下，更加注重培育、支持和引導多元主體參與社會治理。黨的十八屆三中全會提出，建立科學有效的社會治理體制，要加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，努力實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。人民團體是黨領導下的群眾組織，是黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶，它們在社會治理中肩負著重要責任。在黨的領導下，教育和組織團體成員和所聯系群眾依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式參與管理國家事務，管理社會事務。社會組織是政府與市場之間、政府與社會之間、政府與公民之間的橋梁和紐帶，是社會治理新的重要主體。

根據民政部的統計結果，截至2012年，全國有各類社會組織49.9萬多個，在社會服務、社會救助、居民自治、慈善幫扶、社區服務等方面發揮了重要作用。但當前我國社會組織在組織規模和組織結構上仍存有較大問題，發達國家每十萬人口擁有的社會組織成百上千個，而2012年我國每十萬人口擁有的注冊登記社會組織不到38個，并且在關乎社會服務、促進民生、維護社會成員權益等方面的社會組織建設遲緩，未能發揮社會組織應有的作用。因此，要激發社會組織活力，清理和規范現有社會組織，改變“吃財政飯、當二政府”的現象；鼓勵和支持行業協業商會類社會組織、科技類社會組織、公益慈善類社會組織以及城鄉社區服務類社會組織大力發展；轉變政府職能，建立健全政府購買社會組織服務機制，把適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔，建立健全社會組織發揮作用的機制和制度化渠道；完善社會組織管理相關法律法規，構建法律規制、政府監管、社會監督有機結合的監管體系，完善社會組織內部治理結構，提高自我管理、自我約束能力，確保社會組織有序發展、規范運行。

（二）加強城鄉社區治理，優化城鄉社區治理體制

習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團會議上，談到加強和創新社會治理時強調，社會治理的重心必須落到城鄉社區上。面對城鎮化和社會轉型給城鄉社區帶來的單位制瓦解、社區類型多樣化、社區管理體制碎片化等諸多問題，各地根據自身的實際探索了不同的社區治理模式——行政主導型模式、居民自治型模式、混合型模式、網格型模式等，為我國城鄉社區治理的發展提供了有益探索。但面對業主、業主委員會、物業管理公司等城市新興群體、社區組織的出現以及鄉村社會衰落等問題，以往的社區治理模式顯得“心有余而力不足”，亟待優化城鄉社區治理模式，推進社會治理體制創新。

基層治理是社會治理的重要組成部分，是社會治理的重點和難點所在。在工業化、城市化和市場化過程中，我國社會的組織方式發生了重大變化，城鄉社區已經取代傳統的“單位制”和“人民公社”，成為基層社會治理的主要形式。習近平總書記多次到社區進行考察，并發表了一系列重要講話。他在福州軍門社區考察時指出，“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要”。近年來，各地對基層社會治理進行了積極探索，積累了不少有益的經驗，取得了良好的成效。但是，總體來看，基層社會治理體系還不能夠適應形勢發展變化的需要，基層群眾生產生活諸多難題不能得到很好的解決，社會矛盾和不穩定因素大量存在，基層干群關系不夠和諧，各種矛盾和糾紛不能及時得到有效解決。基層治理體制存在“頭重腳輕”現象，如人力、物力和財力集中在上面，而工作卻要基層干，上面千條線下面一根針，事權和能力的不匹配、權責不對稱，社區承擔了過多不該干、干不了也干不好的工作。社區治理存在諸多問題，社區定位不夠準確。社區的本質是“共同體”，即人們在一個共同地域范圍內經常交流互動，是共同的利益和興趣愛好把大家團結在一起的“小社會”。十八屆三中全會提出，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。基層社會治理的體制機制、人才隊伍、資源保障、工作方法等問題得到重視，社區居民自治將會深入推進，政社良性互動成為基層治理努力的方向。

（三）形成法治與德治相得益彰的治理方式

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國進行了新的部署，要求推進多層次多領域依法治理，提高社會治理法治化水平。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。習近平總書記講，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題。同樣，社會治理創新需要運用法治思維和法治方式，做到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，在建設法治國家、法治政府和法治社會中促進社會既充滿活力又和諧有序。根據十八屆四中全會精神，社會領域的立法工作力度將會進一步加大，法治政府建設力度將會進一步加大，普法教育和全社會的法治意識將會進一步得到加強。一方面，更加強調國家機關工作人員嚴格執法和公正司法，嚴守法治底線，堅決糾正“擺平就是水平、搞定就是穩定、不出事就是本事”的錯誤做法。另一方面，引導群眾依法理性表達訴求，依照法律、按照程序維護自己的合法權益。2013年以來，為了保障信訪群眾的合法權益，維護信訪秩序，國家對信訪制度進行了改革，鼓勵群眾利用現代信息技術手段和互聯網“多上網、少上訪”，引導和規范群眾逐級上訪，堅持就近、依法、及時表達訴求、解決問題，把涉法涉訴信訪事項納入法治化解決軌道，堅持訴訪分離，改革和完善信訪考核辦法等，推動信訪工作步入法治化軌道。

同時，在以法治引領社會治理過程中，也要注意發揮社會規范和道德習慣等規范對基層社會治理的作用。十八屆四中全會提出，堅持依法治國和以德治國相結合是我們實現依法治國目標的基本原則。不僅要推進各級政府事權的規范化、法律化，還要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。對居民的日常生活實際起作用更大的是傳統、習慣、道德、約定等非正式規范，這些非正式規范對形成基層社會秩序、規范社會生活非常重要。特別是要大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，以法治體現理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰，既有道德約束又有法律規范。

（四）重視多種治理手段的運用，形成架構合理的社會治理體系

以維護社會穩定為目的、以自上而下進行控制的方式，決定了社會管理手段的單一性，即主要依靠政府的行政手段；而社會治理則更加強調法治方式與德治方式相結合，協商、談判等非制度化手段綜合運用在化解社會矛盾中的作用。近年來，維穩工作進入“投入越大，群體性事件越發嚴重”的怪圈，這與政府以行政手段為主解決社會問題的方式有直接聯系，以“不出事”為目的，不針對問題發生的根源，結果是解決一個問題引出更多的問題。要緩解社會矛盾，解決社會問題必須運用綜合手段，通過協商、談判的方式緩和矛盾，通過法治化、制度化的方式解決矛盾，并且通過強化道德約束、提高社會成員自身的道德素質，進一步規范社會行為、協調社會關系，實現社會問題的有效解決。社會治理手段的綜合運用使社會問題從根源上得以消解，實現和諧有序的社會局面。

社會治理需要運用多種規則體系。現代社會紛繁復雜，社會治理規則體系也不是單一、同質的，而是由不同類別、不同層級、不同效力社會規范構成的集合體，除國家法律法規外，市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等多種形式的社會規范，對其效力所及的組織和成員個人具有重要的規范、指引和約束作用。因此，在社會治理創新中應更加重視運用其他社會規范，引導和支持不同方面的群眾通過制定完善市民公約、鄉規民約、行業規章、團體規章，進行自我約束、自我管理，規范成員行為，發揮多種社會規范的積極作用。化解社會糾紛和社會矛盾，要堅持調處結合、調判結合，能調則調，當處則處，該判則判，健全完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立矛盾糾紛調解銜接配合機制，充分發揮調解這一具有中國特色的糾紛解決機制的獨特作用，依法妥善化解矛盾糾紛。

（五）建構黨委領導、政府主導、各方參與協同共治的社會治理模式

從社會管理到社會治理的轉變，不僅是中國共產黨執政理念的變化，更是對社會治理模式的新探索。在過去的30多年中，中國的社會治理體制機制一直處在不斷變化發展中，當前中國的社會治理尚無成熟模式可言，亟待建構和發展具有中國特色的社會治理模式。中國的社會治理既區別于西方社會的治理，也同傳統的社會管理相區分，中國社會治理模式的建構必須研究當前社會治理中的現實性問題和以往社會管理體制中的問題，堅持以馬克思主義理論為指導，建構新型治理架構和運行機制，形成多元社會主體自主管理、自我運行的機制，搭建新的社會治理體系結構，以實現社會良性運行與和諧發展。

社會治理模式是社會治理的核心環節，通過實施各類社會治理模式，創新、修正已有治理政策和體制中的缺陷，促進社會治理取得真切實效。社會工程研究強調“在問題指向和價值定位下，綜合協調規律、價值、情境三類變量進行社會模式設計與實施”的模式設計方法，為搭建社會治理體系結構、建構社會治理模式提供方法論支持。社會治理模式對社會治理中重大現實性問題的對策性回應，應該不違背相關規律性條件，系統把握各方面要求。因此，社會治理創新，要堅持黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。尤其是要理順政府和社會之間的關系，激發社會組織活力，引導和培育社會組織成長，發揮社會組織的作用，協調社會治理矛盾和問題，形成多元治理主體協同共治的局面。各類社會組織平臺的構建，既能擴大就業，吸收社會公眾參與公共事務，從而培育公民意識、公共道德，增強民眾對基層社會的認同和社區的凝聚力與歸屬感；也能讓政府降低管理成本，提高效率，增強政府公信力。

 

（撰稿人：西安交通大學馬克思主義學院博士生張振；西安交通大學馬克思主義學院孫寶玉）