第一編 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)呼喚治理新思維

第一章 新常態(tài)對社會發(fā)展的影響

2014年10月，習(xí)近平總書記在APEC會議上首次系統(tǒng)闡釋“新常態(tài)”，他認(rèn)為“新常態(tài)將給中國帶來新的發(fā)展機(jī)遇”。“新常態(tài)”體現(xiàn)了習(xí)近平總書記對全面深化改革新時期國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的綜合戰(zhàn)略判斷，體現(xiàn)了黨中央治國理政的新理念和新思維，成為當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總基調(diào)。2014年12月結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議更是要求各項工作要主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。“新常態(tài)”首要指向的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與包括政治、生態(tài)等在內(nèi)的整個的社會發(fā)展都是密切相關(guān)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政治發(fā)展、社會發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和變動必然影響和擴(kuò)展到其他維度。經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”也必然會影響到社會發(fā)展的態(tài)勢，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，社會發(fā)展將處于什么樣的總體態(tài)勢，又應(yīng)該如何推動社會治理創(chuàng)新，是本研究要重點回答的問題。

一 新常態(tài)的內(nèi)涵

黨的十八大之后，在習(xí)近平總書記的公開文章和講話中，“新常態(tài)”被提及了160余次。2014年11月9日習(xí)近平在2014年亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的主旨演講中認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)，并全面闡述了新常態(tài)的特點、機(jī)遇和挑戰(zhàn)。2015年5月，習(xí)近平在浙江調(diào)研時指出，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，如何適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，需要廣泛探索。6月，習(xí)近平在貴州調(diào)研時認(rèn)為新常態(tài)是當(dāng)前和今后一個時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。8月，在中南海黨外人士座談會上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)新常態(tài)是“十三五”時期最主要的新問題，適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，保持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持正確的發(fā)展理念。2016年1月，習(xí)近平在重慶調(diào)研時指出，黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇低迷開出的藥方。因此，深刻理解新常態(tài)的哲學(xué)內(nèi)涵、新常態(tài)的發(fā)展過程、新常態(tài)的社會影響是研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要前提。

從哲學(xué)意義上來講，常態(tài)是指正常狀態(tài)或者事物固有的狀態(tài)，常態(tài)顯示了事物所具有的合乎規(guī)律性和發(fā)展必然性的一種狀態(tài)，是事物發(fā)展應(yīng)有的狀態(tài)。非正常態(tài)則是偏離事物發(fā)展規(guī)律和必然性的，已經(jīng)脫離事物固有的性質(zhì)，是一種不可持續(xù)的狀態(tài)。人類社會的發(fā)展過程就是經(jīng)歷從常態(tài)到非常態(tài)再到新常態(tài)的否定之否定的過程。“常態(tài)－非常態(tài)－新常態(tài)”發(fā)展的主線，是事物發(fā)展的本質(zhì)與規(guī)律。從辯證法的視角看，人類總是在經(jīng)歷事物的正反面發(fā)展、總結(jié)反面經(jīng)驗，經(jīng)過感性－知性－理性、具體－抽象－具體的否定之否定后，才對事物有一個完整的認(rèn)識，才能認(rèn)識事物的規(guī)律與本質(zhì)。

新常態(tài)，“新”就是“有異于舊質(zhì)”，是對事物發(fā)展非常態(tài)的糾正，更是對過去事物否定之否定后的發(fā)展和超越，新常態(tài)本質(zhì)上是事物經(jīng)歷正反面發(fā)展后，符合事物規(guī)律和本質(zhì)的一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)。例如，“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”，由于有一個“新”字，那就一定是相對于“上個時期或階段”經(jīng)濟(jì)運行的狀態(tài)而言的，或者是相對于“歷史時期或階段”經(jīng)濟(jì)運行的狀態(tài)而言的，意味著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度從以往不可長期持續(xù)的高速增長轉(zhuǎn)為可持續(xù)的中高速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)由以往不平衡向質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的方向發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。

從非常態(tài)向新常態(tài)的轉(zhuǎn)變，要建立的一定要是合乎規(guī)律的、有必然性的、符合國家和人民根本利益的、代表中國未來的狀態(tài)。非常態(tài)向新常態(tài)轉(zhuǎn)變是非常艱難的，中國30多年的改革已經(jīng)把相當(dāng)一些非常態(tài)的東西固化為常態(tài)，像經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以追求速度為核心，以粗放發(fā)展為手段，以投資要素驅(qū)動為動力，以及社會領(lǐng)域的潛規(guī)則、權(quán)錢交易、官員腐敗等都已成為常態(tài)。在此種情況下，新常態(tài)就必然是一個將以往非常態(tài)、不正常的東西加以糾正，并逐漸轉(zhuǎn)向合乎規(guī)律的、有必然性的、符合國家和人民根本利益的、代表中國未來的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度講，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)穩(wěn)增長的經(jīng)濟(jì)，而不是總量經(jīng)濟(jì)；著眼于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的對稱態(tài)及在對稱態(tài)基礎(chǔ)上的可持續(xù)發(fā)展，而不僅僅是GDP、人均GDP增長與經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大化。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)就是用增長促發(fā)展，用發(fā)展促增長。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不是不需要經(jīng)濟(jì)增長，而是把GDP增長放在發(fā)展模式中定位，使GDP增長成為再生型增長方式和生產(chǎn)力發(fā)展模式的組成部分。習(xí)近平總書記指出中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)的主要特征：一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾；三是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。

同時，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的情境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會不同程度地影響我國政治、社會、文化的發(fā)展，畢竟經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治、社會、文化等是密切結(jié)合的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中軸維度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)整和變動也必然影響和擴(kuò)展到其他維度。2016年1月18日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會精神專題研討班開班式上就指出，謀劃和推動“十三五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，就要把適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)作為貫穿發(fā)展全局和全過程的大邏輯。

二 習(xí)近平關(guān)于社會治理的新闡述

從十八屆三中全會黨中央提出創(chuàng)新社會治理，最大限度地增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序的重大決策以來，習(xí)近平總書記對當(dāng)前社會發(fā)展也做出了新的判斷，并提出了新的發(fā)展思路。因此，深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于創(chuàng)新社會治理的新論斷、新思路，對于推進(jìn)新常態(tài)下社會建設(shè)的發(fā)展具有重要的意義。

（一）堅持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

2015年12月，習(xí)近平在中央城市工作會議上指出，我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時期，并將城市發(fā)展與城市建設(shè)提高到當(dāng)前國家工作全局的位置上。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。同時習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中也指出，2015年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億人，但問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，這帶來一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會問題。

因此，習(xí)近平在“十三五”規(guī)劃的建議中提出，要堅持以人為本，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，尊重城市發(fā)展規(guī)律，并且貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。與此同時，做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。

（二）強(qiáng)化基層社會治理

2014年3月5日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)的審議，談到加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理時強(qiáng)調(diào)，治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。要深入調(diào)研治理體制問題，深化拓展網(wǎng)格化管理，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。要加強(qiáng)城市常態(tài)化管理，聚焦群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，狠抓城市管理頑癥治理。

2015年12月14日，習(xí)近平在主持召開中共中央政治局會議時強(qiáng)調(diào)，要改革城市管理體制，理順各部門職責(zé)分工，提高城市管理水平，落實責(zé)任主體。并提出要提高城市管理水平，落實城市管理主體責(zé)任，改革城市管理體制，理順各部門職責(zé)分工的要求。除此之外，城市基層治理還應(yīng)該統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性，堅持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

（三）推進(jìn)法治社會建設(shè)

面對當(dāng)前社會矛盾形勢依然嚴(yán)峻的狀況，2014年1月7日，習(xí)近平總書記在《堅持嚴(yán)格執(zhí)法公正司法深化改革促進(jìn)社會公平正義保障人民安居樂業(yè)》講話中強(qiáng)調(diào)，要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷地感到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護(hù)。要處理好活力和秩序的關(guān)系，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發(fā)動全社會一起來做好維護(hù)社會穩(wěn)定工作。

十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，更是提出要推進(jìn)多層次、多領(lǐng)域依法治理，提高社會治理法治化水平，建設(shè)法治社會，并且從四個方面提出了法治社會建設(shè)的途徑。首先，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制。強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。其次，構(gòu)建對維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。再次，健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。最后，深入推進(jìn)社會治安綜合治理，完善立體化社會治安防控體系，有效防范化解管控影響社會安定的問題，保障人民生命財產(chǎn)安全。

（四）重視民生問題，推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展

全面建成小康社會是“十三五”規(guī)劃的最大任務(wù)，也是“十三五”時期必須完成的硬任務(wù)。因此，保民生、促民生，推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展是這個關(guān)鍵時期關(guān)鍵規(guī)劃的關(guān)鍵課題。習(xí)近平指出：“‘十三五’時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要努力在保障和改善民生、推進(jìn)扶貧開發(fā)等方面取得明顯突破。”早在2012年習(xí)近平在廣東考察工作時就指出：就業(yè)，牽動著千家萬戶的生活。當(dāng)前，我國就業(yè)工作面臨總體就業(yè)壓力大和結(jié)構(gòu)性勞動力短缺、人才匱乏的突出矛盾。我國勞動人口眾多，又面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，如果就業(yè)問題處理不好，就會造成嚴(yán)重社會問題。2013年，習(xí)近平在主持十八屆中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時又針對住房問題做出指示，“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定”。

2015年11月，習(xí)近平在中央扶貧開發(fā)工作會議上又針對當(dāng)前貧困問題提出了新的要求。他指出，截至2014年底，全國仍有7000多萬農(nóng)村貧困人口。脫貧攻堅已經(jīng)到啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)，決不能落下一個貧困地區(qū)、一個貧困群眾。并提出了扶貧攻堅工作實施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優(yōu)惠政策措施，堅持中國制度優(yōu)勢，注重六個精準(zhǔn)，堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧等一系列措施。

三 經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下社會發(fā)展的總體態(tài)勢

“新常態(tài)”首要指向的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治、社會、生態(tài)等整個社會發(fā)展都是密切相關(guān)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政治發(fā)展、社會發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和變動必然影響和擴(kuò)展到其他維度。對社會發(fā)展而言，經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”也必然會影響到社會發(fā)展的態(tài)勢上。因此，厘清經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下社會發(fā)展的總體態(tài)勢，對于推進(jìn)社會治理創(chuàng)新具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）城鎮(zhèn)化由空間擴(kuò)張型向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。改革開放的推進(jìn)，帶動了城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，大、中、小城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，城鎮(zhèn)人口不斷增加。根據(jù)圖1的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2000年我國城鎮(zhèn)化率只有36.2%，而截至2014年12月，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到54.7%，擁有7.5億城鎮(zhèn)人口，15年間我國城鎮(zhèn)化率水平上升了18.5個百分點。隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)。可以說，城市發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市建設(shè)已經(jīng)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。

我國城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展的同時卻暗藏著未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的隱憂。根據(jù)國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制的全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中一個關(guān)于12個省會城市和144個地級市的調(diào)查，一個省會平均規(guī)劃4.6個新城（區(qū)），地級市約1.5個，全國新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)34億人，嚴(yán)重失控。這也與近年來鄂爾多斯、常州以及營口爆出的“鬼城”“空城”現(xiàn)象不謀而合。新城新區(qū)建設(shè)與擴(kuò)張，是城市發(fā)展的需求支撐，也是推動我國城鎮(zhèn)化的重要手段。但是發(fā)熱的新城新區(qū)建設(shè)卻存在嚴(yán)重的“超前”問題。一方面，新城新區(qū)的空心化嚴(yán)重，在中國數(shù)百個城市新城新區(qū)中，絕大多數(shù)新城新區(qū)的人口規(guī)模屬于幾十萬人的級別，部分新城新區(qū)人口不足十萬人，甚至低于一萬人，這不僅導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的浪費，而且難以形成持續(xù)的消費與服務(wù)需求生態(tài)。另一方面，新城新區(qū)普遍產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，沒有有效的發(fā)展方案，短期內(nèi)難以形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)體系，再加上依靠“招商引資”實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時代漸遠(yuǎn)，沒有產(chǎn)業(yè)活力的新城區(qū)就成了閑置的樣板房。

面對快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的問題，中央城市工作會議提出要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路，尊重城市發(fā)展規(guī)律，由以往注重新區(qū)規(guī)劃以房地產(chǎn)拉動的數(shù)量型發(fā)展方式，向堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民的質(zhì)量型、可持續(xù)性、宜居性城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變，形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的新局面。城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律。城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程必然是對城市空間結(jié)構(gòu)、城市社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)的過程，在這一過程中，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市的資源配置，城市社會成員的就業(yè)、居住、生活質(zhì)量等方面都會受到城鎮(zhèn)化帶來的影響，尤其是在快速城鎮(zhèn)化的情況下，城市空間結(jié)構(gòu)、城市社會結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生的社會問題、環(huán)境問題也日趨凸顯。因此，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，城市發(fā)展需要依靠改革、科技、文化三輪驅(qū)動，增強(qiáng)城市持續(xù)發(fā)展能力；要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀；要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對事關(guān)城市發(fā)展的重大問題進(jìn)行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進(jìn)各方面工作。城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)。

（二）基層治理由碎片化管理向系統(tǒng)性治理轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，并將其作為全面推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，習(xí)近平總書記則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實了，并且要深入調(diào)研治理體制問題，深化拓展網(wǎng)格化管理，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)。因此，考察我國城市和農(nóng)村基層的治理問題，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。

基層治理的碎片化問題主要體現(xiàn)在三個方面，一是組織體系的碎片化，傳統(tǒng)社會管理帶有濃厚的行政主導(dǎo)色彩，是黨委和政府主導(dǎo)的行政型社會管控，治理結(jié)構(gòu)是以黨委和政府為主體的單中心治理，缺乏多元主體共治。治理主體呈現(xiàn)單一化特征，壓縮了其他力量參與的空間。二是治理制度體系的碎片化問題，以往社會管理相關(guān)制度建設(shè)存在內(nèi)容性缺失和功能性缺失問題，即停留在社會管控的基礎(chǔ)上，追求效率至上的頂層設(shè)計，忽視了對人的管理與服務(wù)的制度建設(shè)。三是社會管理方法體系碎片化，傳統(tǒng)社會管理以黨委和政府為主體的單中心治理，使社會管理過分依賴行政方法；社會管理方面過多使用行政命令、指示和規(guī)定等行政手段，行政主導(dǎo)特征明顯，而忽視了社會管理的經(jīng)濟(jì)、法律方法的運用，大大降低了社會管理的效率和效益。

針對城市社區(qū)而言，碎片化問題主要體現(xiàn)在社區(qū)管理的條塊分割上。20世紀(jì)90年代中后期，在民政部的推動下，國家將北京、上海、武漢、青島等城市作為“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，并形成了以“上海模式”“沈陽模式”“武漢模式”等為代表的城市社區(qū)治理模式。但這些模式本質(zhì)上仍是行政主導(dǎo)的社區(qū)治理模式。一方面，在社區(qū)管理組織即街道辦事處和社區(qū)居委會的結(jié)構(gòu)中，社區(qū)管理手段仍是強(qiáng)制性的行政方式，社區(qū)居委會被視為政府機(jī)構(gòu)的延伸，地方政府基本上將社區(qū)作為最基層的行政機(jī)構(gòu)，認(rèn)為兩者是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另一方面，在政府其他管理組織與社區(qū)管理組織，即“條”上各政府職能機(jī)構(gòu)派出的組織與社區(qū)內(nèi)其他社會組織，包括國家、事業(yè)單位和企業(yè)單位的關(guān)系中，“塊”起著協(xié)調(diào)作用。轄區(qū)內(nèi)所有的政府職能部門和機(jī)構(gòu)、各個單位、各種社會團(tuán)體和居民自治組織都必須接受街道辦事處和社區(qū)居委會的領(lǐng)導(dǎo)。雖然以往形成了“以條為主，塊做配合”的管理體系，但一個轄區(qū)內(nèi)既有“條”的體系又有“塊”的管理，很容易造成條塊分割的現(xiàn)象，割裂了社區(qū)管理。與此同時，面對單位制、老舊小區(qū)的公共需求問題，原有的行政治理可以發(fā)揮比較好的作用，但是面對商品房小區(qū)出現(xiàn)的物業(yè)糾紛等問題，行政治理方式不但無法發(fā)揮作用，甚至還起到反作用。這就造成行政治理與自主治理兩種治理方式的分離、沖突。因此，社區(qū)碎片化的管理，促使我們對社區(qū)治理的模式進(jìn)行反思，以建構(gòu)行政治理與自主治理相融合的社區(qū)治理模式。

對農(nóng)村社區(qū)而言，碎片化的管理主要體現(xiàn)在基層政府與村民自治之間的割裂上。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織關(guān)系扭曲。盡管《村民委員會組織法》第4條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但由于各種歷史原因，在很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令式的管理方式，對村民委員會從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行干預(yù)和控制，把村委會視同自己的行政下級或派出性機(jī)構(gòu)，變“指導(dǎo)”為事實上的“領(lǐng)導(dǎo)”。另一方面，村民自治選舉制度存在問題。民主選舉是村民自治的重要組成部分之一，它不僅使村民真正實現(xiàn)了當(dāng)家做主的愿望，還保證了村民民主權(quán)利的實施。但具體操作過程還存在很多缺陷。如關(guān)于候選人提名的程序不夠具體、不夠科學(xué)合理。有些地方由村黨組織進(jìn)行民主選舉時，暗箱操作，不召開村民選舉會議，直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村黨組織提出候選人，也不搞選民登記，只設(shè)投票站和流動票箱。選舉的民主客觀性、公正性不高。一些村的換屆選舉經(jīng)常會出現(xiàn)宗族勢力或黑勢力把持或操縱選舉的現(xiàn)象。

針對以往基層社會出現(xiàn)的碎片化管理的現(xiàn)象，十八屆三中全會就提出了創(chuàng)新社會治理體制的要求。創(chuàng)新社會治理體制，對于社區(qū)層面的治理有兩重意義：一是原有的治理模式已經(jīng)不適應(yīng)今天的局面，目前要有在社區(qū)層面創(chuàng)新的治理模式；二是治理方式的重大變化，社區(qū)治理將更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理、源頭治理和多方參與治理。為了彌合社區(qū)內(nèi)部和外部的碎片化，政府也提出了相應(yīng)的治理策略。首先，激發(fā)社會組織活力，這也是黨的十八屆三中全會提出的重要觀點，在社區(qū)層面上，社會組織有巨大發(fā)展?jié)摿ΑＦ浯危七M(jìn)社區(qū)參與，社區(qū)的整合需要社區(qū)成員和多方面社會力量的參與，居民對于改善社區(qū)環(huán)境有著巨大需求，創(chuàng)建新的機(jī)制使社區(qū)居民能夠真正廣泛參與社區(qū)建設(shè)。最后，整合社區(qū)基層組織，表面上看，目前的社區(qū)基層組織有著統(tǒng)一的以社區(qū)黨支部為核心的治理架構(gòu)，實際上由于缺乏總體性的制度規(guī)范、明晰的權(quán)責(zé)匹配和充足的資金保障，現(xiàn)行的城市社區(qū)基層組織在實際運行過程中往往遇到權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化所帶來的治理效率低下的問題，應(yīng)該在社區(qū)居民自治制度的框架下，從體制和財稅兩個方面進(jìn)一步整合多元的社區(qū)基層組織。

（三）社會矛盾由高發(fā)期向平穩(wěn)期過渡，法治社會建設(shè)持續(xù)推進(jìn)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)意味著中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入一個與過去30多年高速增長期不同的新階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度將趨向放緩，而更加注重經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升，可以將其稱為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的再轉(zhuǎn)型。我國GDP增速從2012年開始回落，2012～2014年增速分別為7.7%、7.7%、7.4%，這是經(jīng)濟(jì)增長階段的根本性轉(zhuǎn)換，中國告別過去30多年平均10%左右的高速增長。通常情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型將會面臨短時間的陣痛，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，失業(yè)率上升，社會矛盾形勢嚴(yán)峻。過去，我國經(jīng)濟(jì)與社會已經(jīng)形成了“高增長依賴癥”，經(jīng)濟(jì)增長成為緩解各類社會矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要方式，經(jīng)濟(jì)增長放緩可能將削弱社會的穩(wěn)定性，社會矛盾形勢可能依然嚴(yán)峻。

為了能夠較為準(zhǔn)確地掌握全國社會矛盾的總體狀況和演變態(tài)勢，筆者通過對《中國法律年鑒》的整理分析，研究社會矛盾發(fā)展演變的總趨勢。刑事案件和群體性事件作為較激烈的社會矛盾形式，是衡量一個社會穩(wěn)定性的重要標(biāo)志。

從公安機(jī)關(guān)立案的刑事案件總量來看，2000～2013年，全國刑事案件總量呈上升態(tài)勢。從363.7307萬起上升到659.8247萬起，年均增長速度為4.69%。但從總體的增長態(tài)勢上看，雖然刑事案件一直處于增長趨勢，但增長的速度逐漸趨緩。

近13年間，百人以上群體性事件有871起，其中，2010年、2011年和2012年是群體性事件的高發(fā)期。2010年、2011年群體性事件都在170起左右，2012年則飆升至209起。其中參與者規(guī)模在100～1000人的有590起，占67.7%；1001～10000人的有271起，占31.1%；10001人及以上的有10起，占1.1%。由此可見，近年來，群體性事件的發(fā)生頻率逐年升高，但2013年群體性事件的數(shù)量卻下降了一半多。因此，群體性事件的發(fā)展趨勢已經(jīng)由高發(fā)期向平穩(wěn)期過渡。

對2000年以來全國社會矛盾的定量研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社會矛盾正在由高發(fā)期向平穩(wěn)期過渡。尤其是十八屆四中全會提出全面依法治國的決定后，完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系正在逐漸形成，這將更好地統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、緩解社會矛盾，使我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。除此之外，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，以及堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)等一系列措施，將實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，以及形成新的法治環(huán)境。

（四）教育、醫(yī)療、社會保障等民生問題得到逐步解決，但形勢依舊嚴(yán)峻

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨向回落，政府財政收入增速放緩，民生問題的解決將面臨更大的挑戰(zhàn)。民生問題是事關(guān)改革發(fā)展全局和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大問題。習(xí)近平同志講“民為邦本，本固邦寧”。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展一方面為解決民生問題奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面卻又引起了貧富兩極分化、教育資源分配不均、城鄉(xiāng)差距加大、生存環(huán)境惡化等一系列民生問題，成為社會發(fā)展中不得不關(guān)注的焦點。因此，解決民生問題成為我國社會主義建設(shè)的重中之重。

我國民生問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。第一，醫(yī)療保障問題。從總體上講，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)和其他社會事業(yè)發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展存在資源分布不均、不協(xié)調(diào)的問題。有關(guān)統(tǒng)計顯示，占世界人口22%的中國，醫(yī)療衛(wèi)生資源僅占世界的2%，其中80%的在城市，20%的在農(nóng)村，醫(yī)療資源分配不均問題依然嚴(yán)重，“看病難、看病貴”現(xiàn)象十分突出。第二，教育公平問題。從目前的狀況來看，我國的教育還存在諸多問題，其中核心問題就是教育不公平。如城市教育與農(nóng)村教育的不公平、區(qū)域教育之間的不公平、學(xué)校教育之間的不公平、不同社會群體教育的不公平。可見，解決教育公平問題已經(jīng)刻不容緩。第三，就業(yè)問題。就業(yè)是民生之本，我國是一個人口大國，人力資源十分豐富，在當(dāng)前加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，勞動力供求總量矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾并存，城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加大與農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移速度加快同時出現(xiàn)，新增勞動力的就業(yè)與失業(yè)人員再就業(yè)問題相互交織。近年來，大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)問題越來越嚴(yán)峻，剩余勞動力越來越多，以上諸多問題還未得到很好的解決。第四，社會保障問題。我國人口眾多，尤其是農(nóng)村人口眾多的現(xiàn)實，決定了我國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的任務(wù)比世界上任何一個國家都更加艱巨，同時面臨一系列問題，如社會保障的覆蓋面還不夠廣，社會保障資金的投入比例仍然不足，許多保障措施尚未包括農(nóng)村人口，社會保險籌資渠道依然單一，養(yǎng)老基金收不抵支狀況日益加重，城鄉(xiāng)低收入群體看病難，特大病患者的醫(yī)療救助尚未找到妥善解決辦法等。

新常態(tài)下的民生問題必須著眼于維護(hù)最廣大人民群眾的現(xiàn)實利益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生的良性循環(huán)。根據(jù)財政部2014年和2015年的財政狀況統(tǒng)計，2014年，教育支出22906億元，增長4.1%；文化體育與傳媒支出2683億元，增長5.5%；醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出10086億元，增長9.8%；社會保障和就業(yè)支出15913億元，增長9.8%；住房保障支出4968億元，增長10.9%。2015年，教育支出26205億元，增長8.4%；文化體育與傳媒支出3067億元，增長9.3%；醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出11916億元，增長17.1%；社會保障和就業(yè)支出19001億元，增長16.9%。由此可見，中國政府正在努力推進(jìn)教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化，公共財政體制正在實現(xiàn)從重經(jīng)濟(jì)建設(shè)向重公共服務(wù)轉(zhuǎn)型，公共財政正更多地關(guān)注公共教育、公共衛(wèi)生、公共救濟(jì)、公共住房、社會保障等社會公共領(lǐng)域。與此同時，黨中央提出的施行精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，也正在惠及特殊困難人群，兜住民眾生活的底線。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，民生問題的有效化解，要在政府的主導(dǎo)下，制定切實可行的政策和措施，發(fā)揮政府的服務(wù)作用，調(diào)動人民群眾的主體作用，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，尋求有效的解決路徑。

四 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的社會治理創(chuàng)新

新常態(tài)思維為社會領(lǐng)域的治理創(chuàng)新提供了動力和機(jī)遇。新常態(tài)表明中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)入了一個全面、持久、變革的新時期，這是習(xí)近平總書記和黨中央對當(dāng)下和未來中國發(fā)展新階段、新方式、新趨勢的全面總結(jié)和判斷。新常態(tài)思維意味著從中央層面對堅持唯GDP主義發(fā)展方式的糾正，未來發(fā)展要轉(zhuǎn)向中高速增長，注重質(zhì)量和持續(xù)性。加之，我國當(dāng)前在城鎮(zhèn)化、社會矛盾、社會組織、城鄉(xiāng)基層治理、民生等方面所面臨的問題和機(jī)遇，這些必然要求社會治理在治理主體、治理方式、治理機(jī)制、治理體系和治理模式上進(jìn)行創(chuàng)新。

（一）政府主導(dǎo)，重視發(fā)揮社會組織作用，發(fā)揮多元治理主體合力

現(xiàn)代社會治理要求在堅持黨政主導(dǎo)的前提下，更加注重培育、支持和引導(dǎo)多元主體參與社會治理。黨的十八屆三中全會提出，建立科學(xué)有效的社會治理體制，要加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，努力實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。人民團(tuán)體是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾組織，是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，它們在社會治理中肩負(fù)著重要責(zé)任。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，教育和組織團(tuán)體成員和所聯(lián)系群眾依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式參與管理國家事務(wù)，管理社會事務(wù)。社會組織是政府與市場之間、政府與社會之間、政府與公民之間的橋梁和紐帶，是社會治理新的重要主體。

根據(jù)民政部的統(tǒng)計結(jié)果，截至2012年，全國有各類社會組織49.9萬多個，在社會服務(wù)、社會救助、居民自治、慈善幫扶、社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前我國社會組織在組織規(guī)模和組織結(jié)構(gòu)上仍存有較大問題，發(fā)達(dá)國家每十萬人口擁有的社會組織成百上千個，而2012年我國每十萬人口擁有的注冊登記社會組織不到38個，并且在關(guān)乎社會服務(wù)、促進(jìn)民生、維護(hù)社會成員權(quán)益等方面的社會組織建設(shè)遲緩，未能發(fā)揮社會組織應(yīng)有的作用。因此，要激發(fā)社會組織活力，清理和規(guī)范現(xiàn)有社會組織，改變“吃財政飯、當(dāng)二政府”的現(xiàn)象；鼓勵和支持行業(yè)協(xié)業(yè)商會類社會組織、科技類社會組織、公益慈善類社會組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織大力發(fā)展；轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全政府購買社會組織服務(wù)機(jī)制，把適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)，建立健全社會組織發(fā)揮作用的機(jī)制和制度化渠道；完善社會組織管理相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建法律規(guī)制、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管體系，完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高自我管理、自我約束能力，確保社會組織有序發(fā)展、規(guī)范運行。

（二）加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理，優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制

習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)會議上，談到加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理時強(qiáng)調(diào)，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)上。面對城鎮(zhèn)化和社會轉(zhuǎn)型給城鄉(xiāng)社區(qū)帶來的單位制瓦解、社區(qū)類型多樣化、社區(qū)管理體制碎片化等諸多問題，各地根據(jù)自身的實際探索了不同的社區(qū)治理模式——行政主導(dǎo)型模式、居民自治型模式、混合型模式、網(wǎng)格型模式等，為我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展提供了有益探索。但面對業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司等城市新興群體、社區(qū)組織的出現(xiàn)以及鄉(xiāng)村社會衰落等問題，以往的社區(qū)治理模式顯得“心有余而力不足”，亟待優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式，推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新。

基層治理是社會治理的重要組成部分，是社會治理的重點和難點所在。在工業(yè)化、城市化和市場化過程中，我國社會的組織方式發(fā)生了重大變化，城鄉(xiāng)社區(qū)已經(jīng)取代傳統(tǒng)的“單位制”和“人民公社”，成為基層社會治理的主要形式。習(xí)近平總書記多次到社區(qū)進(jìn)行考察，并發(fā)表了一系列重要講話。他在福州軍門社區(qū)考察時指出，“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”。近年來，各地對基層社會治理進(jìn)行了積極探索，積累了不少有益的經(jīng)驗，取得了良好的成效。但是，總體來看，基層社會治理體系還不能夠適應(yīng)形勢發(fā)展變化的需要，基層群眾生產(chǎn)生活諸多難題不能得到很好的解決，社會矛盾和不穩(wěn)定因素大量存在，基層干群關(guān)系不夠和諧，各種矛盾和糾紛不能及時得到有效解決。基層治理體制存在“頭重腳輕”現(xiàn)象，如人力、物力和財力集中在上面，而工作卻要基層干，上面千條線下面一根針，事權(quán)和能力的不匹配、權(quán)責(zé)不對稱，社區(qū)承擔(dān)了過多不該干、干不了也干不好的工作。社區(qū)治理存在諸多問題，社區(qū)定位不夠準(zhǔn)確。社區(qū)的本質(zhì)是“共同體”，即人們在一個共同地域范圍內(nèi)經(jīng)常交流互動，是共同的利益和興趣愛好把大家團(tuán)結(jié)在一起的“小社會”。十八屆三中全會提出，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。基層社會治理的體制機(jī)制、人才隊伍、資源保障、工作方法等問題得到重視，社區(qū)居民自治將會深入推進(jìn)，政社良性互動成為基層治理努力的方向。

（三）形成法治與德治相得益彰的治理方式

黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行了新的部署，要求推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提高社會治理法治化水平。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。習(xí)近平總書記講，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題。同樣，社會治理創(chuàng)新需要運用法治思維和法治方式，做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，在建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會中促進(jìn)社會既充滿活力又和諧有序。根據(jù)十八屆四中全會精神，社會領(lǐng)域的立法工作力度將會進(jìn)一步加大，法治政府建設(shè)力度將會進(jìn)一步加大，普法教育和全社會的法治意識將會進(jìn)一步得到加強(qiáng)。一方面，更加強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，嚴(yán)守法治底線，堅決糾正“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定、不出事就是本事”的錯誤做法。另一方面，引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求，依照法律、按照程序維護(hù)自己的合法權(quán)益。2013年以來，為了保障信訪群眾的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，國家對信訪制度進(jìn)行了改革，鼓勵群眾利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段和互聯(lián)網(wǎng)“多上網(wǎng)、少上訪”，引導(dǎo)和規(guī)范群眾逐級上訪，堅持就近、依法、及時表達(dá)訴求、解決問題，把涉法涉訴信訪事項納入法治化解決軌道，堅持訴訪分離，改革和完善信訪考核辦法等，推動信訪工作步入法治化軌道。

同時，在以法治引領(lǐng)社會治理過程中，也要注意發(fā)揮社會規(guī)范和道德習(xí)慣等規(guī)范對基層社會治理的作用。十八屆四中全會提出，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合是我們實現(xiàn)依法治國目標(biāo)的基本原則。不僅要推進(jìn)各級政府事權(quán)的規(guī)范化、法律化，還要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。對居民的日常生活實際起作用更大的是傳統(tǒng)、習(xí)慣、道德、約定等非正式規(guī)范，這些非正式規(guī)范對形成基層社會秩序、規(guī)范社會生活非常重要。特別是要大力弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)理念、強(qiáng)化法律對道德建設(shè)的促進(jìn)作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強(qiáng)化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰，既有道德約束又有法律規(guī)范。

（四）重視多種治理手段的運用，形成架構(gòu)合理的社會治理體系

以維護(hù)社會穩(wěn)定為目的、以自上而下進(jìn)行控制的方式，決定了社會管理手段的單一性，即主要依靠政府的行政手段；而社會治理則更加強(qiáng)調(diào)法治方式與德治方式相結(jié)合，協(xié)商、談判等非制度化手段綜合運用在化解社會矛盾中的作用。近年來，維穩(wěn)工作進(jìn)入“投入越大，群體性事件越發(fā)嚴(yán)重”的怪圈，這與政府以行政手段為主解決社會問題的方式有直接聯(lián)系，以“不出事”為目的，不針對問題發(fā)生的根源，結(jié)果是解決一個問題引出更多的問題。要緩解社會矛盾，解決社會問題必須運用綜合手段，通過協(xié)商、談判的方式緩和矛盾，通過法治化、制度化的方式解決矛盾，并且通過強(qiáng)化道德約束、提高社會成員自身的道德素質(zhì)，進(jìn)一步規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系，實現(xiàn)社會問題的有效解決。社會治理手段的綜合運用使社會問題從根源上得以消解，實現(xiàn)和諧有序的社會局面。

社會治理需要運用多種規(guī)則體系。現(xiàn)代社會紛繁復(fù)雜，社會治理規(guī)則體系也不是單一、同質(zhì)的，而是由不同類別、不同層級、不同效力社會規(guī)范構(gòu)成的集合體，除國家法律法規(guī)外，市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等多種形式的社會規(guī)范，對其效力所及的組織和成員個人具有重要的規(guī)范、指引和約束作用。因此，在社會治理創(chuàng)新中應(yīng)更加重視運用其他社會規(guī)范，引導(dǎo)和支持不同方面的群眾通過制定完善市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章，進(jìn)行自我約束、自我管理，規(guī)范成員行為，發(fā)揮多種社會規(guī)范的積極作用。化解社會糾紛和社會矛盾，要堅持調(diào)處結(jié)合、調(diào)判結(jié)合，能調(diào)則調(diào)，當(dāng)處則處，該判則判，健全完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，建立矛盾糾紛調(diào)解銜接配合機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)解這一具有中國特色的糾紛解決機(jī)制的獨特作用，依法妥善化解矛盾糾紛。

（五）建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、各方參與協(xié)同共治的社會治理模式

從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變，不僅是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的變化，更是對社會治理模式的新探索。在過去的30多年中，中國的社會治理體制機(jī)制一直處在不斷變化發(fā)展中，當(dāng)前中國的社會治理尚無成熟模式可言，亟待建構(gòu)和發(fā)展具有中國特色的社會治理模式。中國的社會治理既區(qū)別于西方社會的治理，也同傳統(tǒng)的社會管理相區(qū)分，中國社會治理模式的建構(gòu)必須研究當(dāng)前社會治理中的現(xiàn)實性問題和以往社會管理體制中的問題，堅持以馬克思主義理論為指導(dǎo)，建構(gòu)新型治理架構(gòu)和運行機(jī)制，形成多元社會主體自主管理、自我運行的機(jī)制，搭建新的社會治理體系結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)社會良性運行與和諧發(fā)展。

社會治理模式是社會治理的核心環(huán)節(jié)，通過實施各類社會治理模式，創(chuàng)新、修正已有治理政策和體制中的缺陷，促進(jìn)社會治理取得真切實效。社會工程研究強(qiáng)調(diào)“在問題指向和價值定位下，綜合協(xié)調(diào)規(guī)律、價值、情境三類變量進(jìn)行社會模式設(shè)計與實施”的模式設(shè)計方法，為搭建社會治理體系結(jié)構(gòu)、建構(gòu)社會治理模式提供方法論支持。社會治理模式對社會治理中重大現(xiàn)實性問題的對策性回應(yīng)，應(yīng)該不違背相關(guān)規(guī)律性條件，系統(tǒng)把握各方面要求。因此，社會治理創(chuàng)新，要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵社會各方參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。尤其是要理順政府和社會之間的關(guān)系，激發(fā)社會組織活力，引導(dǎo)和培育社會組織成長，發(fā)揮社會組織的作用，協(xié)調(diào)社會治理矛盾和問題，形成多元治理主體協(xié)同共治的局面。各類社會組織平臺的構(gòu)建，既能擴(kuò)大就業(yè)，吸收社會公眾參與公共事務(wù)，從而培育公民意識、公共道德，增強(qiáng)民眾對基層社會的認(rèn)同和社區(qū)的凝聚力與歸屬感；也能讓政府降低管理成本，提高效率，增強(qiáng)政府公信力。

 

（撰稿人：西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生張振；西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院孫寶玉）