第一章 緒論

第一節(jié) 選題背景與研究意義

一 選題背景

西藏自治區(qū)地處我國西南邊陲，全區(qū)面積為122.84萬平方公里，約占我國國土面積的1/8。西藏自治區(qū)北面與新疆維吾爾自治區(qū)和青海省毗鄰，東面隔金沙江與四川省相望，東南面與云南省相連，西南面分別與緬甸、印度、不丹、尼泊爾等國接壤。西藏自治區(qū)是我國西南邊陲的重要門戶，邊境線長達4000多公里。眾所周知，由于十四世達賴分裂集團與西方反華勢力的長期干擾破壞，西藏長期處于反分裂斗爭的前沿陣地，同時也是保衛(wèi)我國西南邊疆安全與國家領(lǐng)土主權(quán)完整的前沿陣地。相對于我國內(nèi)地其他省（自治區(qū)、直轄市）而言，西藏自治區(qū)在構(gòu)筑牢固的國家安全屏障方面發(fā)揮著十分重要的作用。

自1951年西藏和平解放以來，在中央政府的大力支持與內(nèi)地省市的無私援助下，在西藏全區(qū)各級政府與各族人民的共同努力下，西藏經(jīng)濟社會發(fā)展取得了顯著成效：城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，瓶頸制約因素進一步緩解，推進跨越式發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)進一步夯實；社會環(huán)境進一步改善，各級政府管理和服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平逐步提高，吸引區(qū)外資本、技術(shù)、人才的能力進一步增強；人口素質(zhì)穩(wěn)步提升，各族干部群眾思穩(wěn)定、謀跨越、奔小康的愿望更加強烈，推進跨越式發(fā)展的內(nèi)生環(huán)境明顯改善。特別是進入21世紀以來，西藏自治區(qū)已經(jīng)駛?cè)虢?jīng)濟快速發(fā)展、社會全面進步、人民生活水平顯著提高的快車道。2010年1月，胡錦濤同志在中央第五次西藏工作座談會上指出：“經(jīng)過民主改革50年特別是改革開放30多年來的不懈努力，西藏已經(jīng)實現(xiàn)了基本小康，西藏發(fā)展已經(jīng)站在新的歷史起點上。”這為今后西藏實現(xiàn)更好、更快、更大發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

然而，受特殊的自然條件、地理環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平等因素制約，西藏自治區(qū)仍然是我國欠發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之一，西藏與全國發(fā)展差距仍然較大。2010年，西藏全區(qū)生產(chǎn)總值僅為507.46億元；地方財政一般預(yù)算收入僅為36.65億元。由此可以看出，西藏經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，經(jīng)濟社會發(fā)展水平整體較低，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)狀況依然較為嚴重；城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)牧民生活水平還比較低，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件的任務(wù)依然十分艱巨；西藏農(nóng)牧民人均收入與全國農(nóng)村居民人均收入差距逐漸拉大，實現(xiàn)農(nóng)牧民增收的長效機制尚未建立，農(nóng)牧民持續(xù)增收的難度越來越大，需要進一步拓寬西藏農(nóng)牧民增收渠道。

胡錦濤同志在中央第五次西藏工作座談會上指出：“當前西藏的社會主要矛盾仍然是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾；同時，西藏還存在著各族人民同以達賴集團為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾。”十四世達賴集團的干擾破壞，仍然是影響西藏跨越式發(fā)展與長治久安的最大障礙。我們同十四世達賴集團的斗爭是長期的、復雜的、尖銳的，有時甚至是激烈的，反對分裂、維護社會穩(wěn)定的任務(wù)十分艱巨，容不得我們有絲毫懈怠。西藏客觀存在的社會主要矛盾與特殊矛盾，決定了西藏工作的主題必須是推進跨越式發(fā)展和長治久安；也進一步?jīng)Q定了加快西藏經(jīng)濟社會發(fā)展，既是確保各民族實現(xiàn)共同繁榮發(fā)展進步的基本公共需求，也是確保我國邊疆民族地區(qū)長治久安的基本公共需求。

胡錦濤同志在中央第五次西藏工作座談會上進一步強調(diào)指出：做好西藏工作，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的迫切需要；是構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要；是維護民族團結(jié)、維護社會穩(wěn)定、維護國家安全的迫切需要；是營造良好國際環(huán)境的迫切需要。全黨同志一定要站在黨和國家工作全局的戰(zhàn)略高度，進一步認識做好西藏工作的重要性和緊迫性，認真落實中央關(guān)于西藏工作的一系列方針政策，不斷開創(chuàng)西藏工作新局面。

根據(jù)第六次全國人口普查公布數(shù)據(jù)，2010年西藏全區(qū)總?cè)丝跒?00.22萬，其中，農(nóng)牧民人口占全區(qū)總?cè)丝诘?0%左右。西藏自治區(qū)人口密度平均為2.4人/平方公里，其中，農(nóng)牧區(qū)人口密度更低，屬于典型的地廣人稀地區(qū)，由此決定了西藏農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)半徑較大，社會管理成本較高，農(nóng)牧區(qū)人口及生產(chǎn)要素的高度分散與政府集中提供基本公共服務(wù)能力不足之間的矛盾較為突出。與此同時，由于西藏農(nóng)牧區(qū)自然環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻繁，導致農(nóng)牧民生活異常困難，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)異常脆弱，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活成本相對較高，這也決定了西藏農(nóng)牧民對農(nóng)村基本公共服務(wù)更加依賴。結(jié)合西藏實際區(qū)情來看，改善基本公共服務(wù)的重點領(lǐng)域在農(nóng)牧區(qū)，重點工作是抓好“改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件、增加農(nóng)牧民收入”這一首要任務(wù)。2010年，西藏農(nóng)牧民人均純收入僅為4138.7元，排在全國倒數(shù)幾位。與全國一樣，西藏全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略重點在于妥善解決“三農(nóng)”問題或“三牧”問題，建設(shè)團結(jié)、民主、富裕、文明、和諧的社會主義新西藏的重點和難點就在農(nóng)牧區(qū)，因此，要把更多的關(guān)懷和溫暖送給西藏農(nóng)牧民群眾。胡錦濤同志在中央第五次西藏工作座談會上指出，推進西藏跨越式發(fā)展，要更加注重改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件，切實把保障和改善民生作為西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，更加注重提高基本公共服務(wù)能力和均等化水平。通過不斷加大投入，把更多財力投到公共服務(wù)領(lǐng)域、落實到重大公益性項目上，把政策資金更多向廣大農(nóng)牧區(qū)和邊遠地區(qū)傾斜，推進基本公共服務(wù)均等化。

“十二五”時期是西藏自治區(qū)承前啟后、全面推進跨越式發(fā)展和實現(xiàn)長治久安、加快全面建成小康社會的攻堅時期，也是西藏自治區(qū)繼續(xù)追趕全國發(fā)展步伐的關(guān)鍵時期。“十二五”時期為了實現(xiàn)西藏更好、更快、更大發(fā)展，必須始終突出跨越式發(fā)展和長治久安這個主題，這是由西藏的社會主要矛盾與特殊矛盾決定的。為此，必須始終堅持把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，這是我們推進西藏跨越式發(fā)展和長治久安的最終目的。西藏自治區(qū)“十二五”規(guī)劃指出，堅持把改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件、增加農(nóng)牧民收入作為西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的首要任務(wù)。民生凝聚民心，民心關(guān)乎和諧。只有突出改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件，增加農(nóng)牧民收入，切實解決農(nóng)牧民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，才能讓各族人民共享發(fā)展成果，共同致力于社會主義新西藏的繁榮進步。

在我國，隨著服務(wù)型政府建設(shè)目標的提出，涉及民生問題的基本公共服務(wù)供給日益受到人們的廣泛關(guān)注。黨的十六屆六中全會提出，要以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。黨的十七大再次提出，要加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，擴大公共服務(wù)，并將人人享有基本公共服務(wù)作為促進社會公平正義、讓人們共享發(fā)展成果的重要內(nèi)容和基本途徑。西藏自治區(qū)作為我國欠發(fā)達地區(qū)之一，只有始終堅持科學發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義，才能充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)更好、更快、更大發(fā)展。西藏自治區(qū)“十二五”規(guī)劃指出，必須堅持共享發(fā)展，著力在保障和改善民生上取得新突破。以保障和改善民生為出發(fā)點和落腳點，實施“富民興藏”戰(zhàn)略，大力提高基本公共服務(wù)能力，尤其是提高政府提供基本民生服務(wù)的能力和水平，著重解決農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)生活條件較差、農(nóng)牧民增收困難等突出問題，努力提高西藏各族群眾的生活水平和生活質(zhì)量，實現(xiàn)“富民”與“強區(qū)”的有機統(tǒng)一。

目前，西藏基本公共服務(wù)供給水平不僅與自身發(fā)展需求相比存在較大差距，而且也落后于全國平均水平。相對我國內(nèi)地其他省（自治區(qū)、直轄市）而言，“民生問題”在西藏表現(xiàn)得尤為突出，保障和改善民生面臨的任務(wù)也更加艱巨。中央第五次西藏工作座談會對西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標進行了初步規(guī)劃：到2015年西藏農(nóng)牧民人均純收入與全國平均水平的差距顯著縮小，基本公共服務(wù)能力顯著提高，全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)更加扎實。西藏自治區(qū)“十二五”規(guī)劃對西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標再次進行了規(guī)劃：“十二五”時期西藏農(nóng)牧民人均純收入與全國平均水平的差距顯著縮小，基本公共服務(wù)能力顯著提高，全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)更加扎實，為到2020年同全國一道實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標打下具有決定性意義的基礎(chǔ)。中央第五次西藏工作座談會及西藏自治區(qū)“十二五”規(guī)劃都對“十二五”時期顯著提高基本公共服務(wù)能力提出了具體要求。

“十二五”時期是西藏自治區(qū)全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是西藏自治區(qū)全面走向現(xiàn)代化的重要轉(zhuǎn)型時期。綜合國內(nèi)外情況來看，在社會轉(zhuǎn)型期存在的社會矛盾普遍較多，也普遍較為突出，進一步對政府的公共服務(wù)能力建設(shè)提出了嚴峻考驗。就當前西藏自治區(qū)政府公共服務(wù)能力建設(shè)而言，有兩個亟須解決的矛盾。一是解決西藏農(nóng)牧民群眾日益增長的公共需求與政府公共產(chǎn)品供給不足之間的矛盾。公共產(chǎn)品供給不足開始取代物質(zhì)產(chǎn)品供給不足成為新的社會焦點，新的短缺不再存在于商品領(lǐng)域，而是發(fā)生在公共服務(wù)領(lǐng)域，諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，尤其是對于西藏農(nóng)牧民來說，雖然其物質(zhì)生活條件有了很大的改善，但基本公共服務(wù)的供給仍然不足。二是解決西藏經(jīng)濟快速增長背景下農(nóng)牧民群眾迫切要求共享改革發(fā)展成果的愿望與現(xiàn)實不夠一致之間的矛盾。實事求是地講，西藏自治區(qū)作為我國經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)之一，社會發(fā)育程度不高，各級政府及干部的思想觀念、行政方式、工作作風等還不能完全適應(yīng)西藏社會發(fā)展穩(wěn)定的新要求和人民群眾的新期待；政府部門及部分工作人員的公共服務(wù)意識還比較薄弱，為人民群眾及市場主體服務(wù)的質(zhì)量和水平有待提高；有的政府部門權(quán)責脫節(jié)、有權(quán)無責，或職責不清、推諉扯皮，辦事效率不高，工作作風亟待改進；市場監(jiān)管和社會管理體系不夠健全；等等。這些既影響了政府職能的正常發(fā)揮，也不利于市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。這就進一步要求“十二五”時期西藏自治區(qū)必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷強化政府公共服務(wù)，努力提升基本公共服務(wù)能力。基于此，本書以“十二五”時期西藏自治區(qū)基本公共服務(wù)能力提升為主題、以改善民生為視角開展研究工作。

二 研究意義

“十二五”時期，西藏自治區(qū)政府要有所作為，公平、有效地推進本地區(qū)基本公共服務(wù)的快速發(fā)展，必須充分意識到提升政府基本公共服務(wù)能力的重要性。事實上，無論是中央政府，還是西藏自治區(qū)政府，都已經(jīng)意識到這個問題，并開始從整體角度構(gòu)建和提升西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力。從2010年1月中央第五次西藏工作座談會的召開也可以看出，中央政府已經(jīng)把提升西藏基本公共服務(wù)能力和推進基本公共服務(wù)均等化作當前和今后一個時期的重要任務(wù)。

自2001年中央第四次西藏工作座談會召開以來，隨著西藏經(jīng)濟社會快速、持續(xù)發(fā)展，事關(guān)西藏農(nóng)牧民群眾生活的“民生問題”，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等受到了前所未有的重視。“民生問題”不僅關(guān)系到西藏自治區(qū)廣大農(nóng)牧民群眾的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，也關(guān)系到廣大農(nóng)牧民群眾的生活品質(zhì)以及由此產(chǎn)生的“幸福感”。解決西藏“民生問題”，關(guān)鍵在政府。政府的主要職責是為社會公眾提供有效的基本公共服務(wù)，這對政府基本公共服務(wù)能力提出了更高的要求。可以說，增強西藏自治區(qū)各級地方政府基本公共服務(wù)能力就成了解決“民生問題”的關(guān)鍵。

從西藏基本公共服務(wù)供給縱向比較來看，相對于過去而言，西藏基本公共服務(wù)供給水平確實有了明顯提升，農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)生活條件有了明顯改善；但從橫向比較來看，西藏不僅與東部發(fā)達地區(qū)存在很大差距，同時也落后于全國平均水平，尤其是在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共就業(yè)等基本公共服務(wù)方面存在明顯短板。西藏公共服務(wù)水平整體較為落后的狀況，迫切需要我們對西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力建設(shè)進行專題研究。中共十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中也進一步指出：“要全面正確履行政府職能，更加注重公共服務(wù)，著力促進教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化；按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方政府特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。”

新公共服務(wù)理論認為，服務(wù)型政府以公正、透明、高效的理念作為支撐，以更好地為公眾和社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)作為目的。可見，構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的前提就是要提升政府公共服務(wù)能力。加強對政府公共服務(wù)能力的建設(shè)，是現(xiàn)代服務(wù)型政府為社會提供各種優(yōu)質(zhì)服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。當前，我國正處于由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的重要階段，西藏自治區(qū)也不例外。本書通過對西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力建設(shè)進行專題研究，有助于推動西藏自治區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)型政府。

西藏自治區(qū)作為我國西部邊疆少數(shù)民族地區(qū)，民族地區(qū)地方政府在提升公共服務(wù)能力過程中，與我國內(nèi)地省市地方政府在提升公共服務(wù)能力過程中面臨相同的問題，諸如公共服務(wù)供給投入不足、公共服務(wù)體制不夠完善，等等。當然，這些因素也是導致西藏自治區(qū)政府公共服務(wù)供給能力與供給水平長期偏低的重要原因。同時，由于在自然地理、社會文化、民族宗教與生態(tài)環(huán)境等方面有其內(nèi)在特殊性，西藏自治區(qū)政府在提升基本公共服務(wù)能力過程中必然要受到這些特殊性的影響。因此，要保障西藏自治區(qū)政府提高公共服務(wù)質(zhì)量、推動民生改善，就必須對西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力提出更高要求。民族地區(qū)地方政府公共服務(wù)能力的強弱決定著公共服務(wù)供給水平的高低、供給質(zhì)量的優(yōu)劣。西藏自治區(qū)公共服務(wù)水平整體偏低，一方面是受制于其經(jīng)濟發(fā)展水平較低等因素的影響；另一方面是西藏自治區(qū)政府在提供公共服務(wù)的能力上也存在明顯差距。這就更需要結(jié)合西藏自治區(qū)面臨的實際特殊情況，對其展開專題研究，以進一步提升西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力，提高公共服務(wù)水平與質(zhì)量，切實保障和改善民生。

綜上所述，對“十二五”時期西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力提升問題進行研究，對我國構(gòu)建地方服務(wù)型政府、轉(zhuǎn)變地方政府服務(wù)職能、加強地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)等具有重要的理論意義。本書可以為提升西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力探索出一條切實可行的路徑，有助于切實解決西藏農(nóng)牧民群眾的“民生問題”，對于進一步維護社會公平正義、減少社會矛盾、促進民族團結(jié)、實現(xiàn)社會穩(wěn)定與推動發(fā)展進步、構(gòu)建西藏和諧社會也具有重要的現(xiàn)實意義。