第一章 緒論

第一節 選題背景與研究意義

一 選題背景

西藏自治區地處我國西南邊陲，全區面積為122.84萬平方公里，約占我國國土面積的1/8。西藏自治區北面與新疆維吾爾自治區和青海省毗鄰，東面隔金沙江與四川省相望，東南面與云南省相連，西南面分別與緬甸、印度、不丹、尼泊爾等國接壤。西藏自治區是我國西南邊陲的重要門戶，邊境線長達4000多公里。眾所周知，由于十四世達賴分裂集團與西方反華勢力的長期干擾破壞，西藏長期處于反分裂斗爭的前沿陣地，同時也是保衛我國西南邊疆安全與國家領土主權完整的前沿陣地。相對于我國內地其他?。ㄗ灾螀^、直轄市）而言，西藏自治區在構筑牢固的國家安全屏障方面發揮著十分重要的作用。

自1951年西藏和平解放以來，在中央政府的大力支持與內地省市的無私援助下，在西藏全區各級政府與各族人民的共同努力下，西藏經濟社會發展取得了顯著成效：城鄉基礎設施不斷完善，瓶頸制約因素進一步緩解，推進跨越式發展的物質基礎進一步夯實；社會環境進一步改善，各級政府管理和服務經濟社會發展的水平逐步提高，吸引區外資本、技術、人才的能力進一步增強；人口素質穩步提升，各族干部群眾思穩定、謀跨越、奔小康的愿望更加強烈，推進跨越式發展的內生環境明顯改善。特別是進入21世紀以來，西藏自治區已經駛入經濟快速發展、社會全面進步、人民生活水平顯著提高的快車道。2010年1月，胡錦濤同志在中央第五次西藏工作座談會上指出：“經過民主改革50年特別是改革開放30多年來的不懈努力，西藏已經實現了基本小康，西藏發展已經站在新的歷史起點上?！边@為今后西藏實現更好、更快、更大發展奠定了堅實基礎。

然而，受特殊的自然條件、地理環境與經濟發展水平等因素制約，西藏自治區仍然是我國欠發達地區與落后地區之一，西藏與全國發展差距仍然較大。2010年，西藏全區生產總值僅為507.46億元；地方財政一般預算收入僅為36.65億元。由此可以看出，西藏經濟社會發展基礎較為薄弱，經濟社會發展水平整體較低，城鄉發展不平衡與區域發展不協調狀況依然較為嚴重；城鄉居民特別是農牧民生活水平還比較低，改善農牧民生產生活條件的任務依然十分艱巨；西藏農牧民人均收入與全國農村居民人均收入差距逐漸拉大，實現農牧民增收的長效機制尚未建立，農牧民持續增收的難度越來越大，需要進一步拓寬西藏農牧民增收渠道。

胡錦濤同志在中央第五次西藏工作座談會上指出：“當前西藏的社會主要矛盾仍然是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾；同時，西藏還存在著各族人民同以達賴集團為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾。”十四世達賴集團的干擾破壞，仍然是影響西藏跨越式發展與長治久安的最大障礙。我們同十四世達賴集團的斗爭是長期的、復雜的、尖銳的，有時甚至是激烈的，反對分裂、維護社會穩定的任務十分艱巨，容不得我們有絲毫懈怠。西藏客觀存在的社會主要矛盾與特殊矛盾，決定了西藏工作的主題必須是推進跨越式發展和長治久安；也進一步決定了加快西藏經濟社會發展，既是確保各民族實現共同繁榮發展進步的基本公共需求，也是確保我國邊疆民族地區長治久安的基本公共需求。

胡錦濤同志在中央第五次西藏工作座談會上進一步強調指出：做好西藏工作，是深入貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會的迫切需要；是構建國家生態安全屏障、實現可持續發展的迫切需要；是維護民族團結、維護社會穩定、維護國家安全的迫切需要；是營造良好國際環境的迫切需要。全黨同志一定要站在黨和國家工作全局的戰略高度，進一步認識做好西藏工作的重要性和緊迫性，認真落實中央關于西藏工作的一系列方針政策，不斷開創西藏工作新局面。

根據第六次全國人口普查公布數據，2010年西藏全區總人口為300.22萬，其中，農牧民人口占全區總人口的80%左右。西藏自治區人口密度平均為2.4人/平方公里，其中，農牧區人口密度更低，屬于典型的地廣人稀地區，由此決定了西藏農牧區基本公共服務半徑較大，社會管理成本較高，農牧區人口及生產要素的高度分散與政府集中提供基本公共服務能力不足之間的矛盾較為突出。與此同時，由于西藏農牧區自然環境惡劣、自然災害頻繁，導致農牧民生活異常困難，農牧業生產異常脆弱，農牧民生產生活成本相對較高，這也決定了西藏農牧民對農村基本公共服務更加依賴。結合西藏實際區情來看，改善基本公共服務的重點領域在農牧區，重點工作是抓好“改善農牧民生產生活條件、增加農牧民收入”這一首要任務。2010年，西藏農牧民人均純收入僅為4138.7元，排在全國倒數幾位。與全國一樣，西藏全面建設小康社會的戰略重點在于妥善解決“三農”問題或“三牧”問題，建設團結、民主、富裕、文明、和諧的社會主義新西藏的重點和難點就在農牧區，因此，要把更多的關懷和溫暖送給西藏農牧民群眾。胡錦濤同志在中央第五次西藏工作座談會上指出，推進西藏跨越式發展，要更加注重改善農牧民生產生活條件，切實把保障和改善民生作為西藏經濟社會發展的出發點和落腳點，更加注重提高基本公共服務能力和均等化水平。通過不斷加大投入，把更多財力投到公共服務領域、落實到重大公益性項目上，把政策資金更多向廣大農牧區和邊遠地區傾斜，推進基本公共服務均等化。

“十二五”時期是西藏自治區承前啟后、全面推進跨越式發展和實現長治久安、加快全面建成小康社會的攻堅時期，也是西藏自治區繼續追趕全國發展步伐的關鍵時期。“十二五”時期為了實現西藏更好、更快、更大發展，必須始終突出跨越式發展和長治久安這個主題，這是由西藏的社會主要矛盾與特殊矛盾決定的。為此，必須始終堅持把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點，這是我們推進西藏跨越式發展和長治久安的最終目的。西藏自治區“十二五”規劃指出，堅持把改善農牧民生產生活條件、增加農牧民收入作為西藏經濟社會發展的首要任務。民生凝聚民心，民心關乎和諧。只有突出改善農牧民生產生活條件，增加農牧民收入，切實解決農牧民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，才能讓各族人民共享發展成果，共同致力于社會主義新西藏的繁榮進步。

在我國，隨著服務型政府建設目標的提出，涉及民生問題的基本公共服務供給日益受到人們的廣泛關注。黨的十六屆六中全會提出，要以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。黨的十七大再次提出，要加快推進以改善民生為重點的社會建設，擴大公共服務，并將人人享有基本公共服務作為促進社會公平正義、讓人們共享發展成果的重要內容和基本途徑。西藏自治區作為我國欠發達地區之一，只有始終堅持科學發展，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義，才能充分發揮后發優勢，實現更好、更快、更大發展。西藏自治區“十二五”規劃指出，必須堅持共享發展，著力在保障和改善民生上取得新突破。以保障和改善民生為出發點和落腳點，實施“富民興藏”戰略，大力提高基本公共服務能力，尤其是提高政府提供基本民生服務的能力和水平，著重解決農牧區生產生活條件較差、農牧民增收困難等突出問題，努力提高西藏各族群眾的生活水平和生活質量，實現“富民”與“強區”的有機統一。

目前，西藏基本公共服務供給水平不僅與自身發展需求相比存在較大差距，而且也落后于全國平均水平。相對我國內地其他省（自治區、直轄市）而言，“民生問題”在西藏表現得尤為突出，保障和改善民生面臨的任務也更加艱巨。中央第五次西藏工作座談會對西藏經濟社會發展的主要目標進行了初步規劃：到2015年西藏農牧民人均純收入與全國平均水平的差距顯著縮小，基本公共服務能力顯著提高，全面建設小康社會的基礎更加扎實。西藏自治區“十二五”規劃對西藏經濟社會發展的總體目標再次進行了規劃：“十二五”時期西藏農牧民人均純收入與全國平均水平的差距顯著縮小，基本公共服務能力顯著提高，全面建設小康社會的基礎更加扎實，為到2020年同全國一道實現全面建成小康社會的宏偉目標打下具有決定性意義的基礎。中央第五次西藏工作座談會及西藏自治區“十二五”規劃都對“十二五”時期顯著提高基本公共服務能力提出了具體要求。

“十二五”時期是西藏自治區全面建設小康社會的關鍵時期，也是西藏自治區全面走向現代化的重要轉型時期。綜合國內外情況來看，在社會轉型期存在的社會矛盾普遍較多，也普遍較為突出，進一步對政府的公共服務能力建設提出了嚴峻考驗。就當前西藏自治區政府公共服務能力建設而言，有兩個亟須解決的矛盾。一是解決西藏農牧民群眾日益增長的公共需求與政府公共產品供給不足之間的矛盾。公共產品供給不足開始取代物質產品供給不足成為新的社會焦點，新的短缺不再存在于商品領域，而是發生在公共服務領域，諸如教育、醫療衛生、社會保障等，尤其是對于西藏農牧民來說，雖然其物質生活條件有了很大的改善，但基本公共服務的供給仍然不足。二是解決西藏經濟快速增長背景下農牧民群眾迫切要求共享改革發展成果的愿望與現實不夠一致之間的矛盾。實事求是地講，西藏自治區作為我國經濟發展較為落后的地區之一，社會發育程度不高，各級政府及干部的思想觀念、行政方式、工作作風等還不能完全適應西藏社會發展穩定的新要求和人民群眾的新期待；政府部門及部分工作人員的公共服務意識還比較薄弱，為人民群眾及市場主體服務的質量和水平有待提高；有的政府部門權責脫節、有權無責，或職責不清、推諉扯皮，辦事效率不高，工作作風亟待改進；市場監管和社會管理體系不夠健全；等等。這些既影響了政府職能的正常發揮，也不利于市場在資源配置中決定性作用的發揮。這就進一步要求“十二五”時期西藏自治區必須加快轉變政府職能，不斷強化政府公共服務，努力提升基本公共服務能力?；诖耍緯浴笆濉睍r期西藏自治區基本公共服務能力提升為主題、以改善民生為視角開展研究工作。

二 研究意義

“十二五”時期，西藏自治區政府要有所作為，公平、有效地推進本地區基本公共服務的快速發展，必須充分意識到提升政府基本公共服務能力的重要性。事實上，無論是中央政府，還是西藏自治區政府，都已經意識到這個問題，并開始從整體角度構建和提升西藏自治區政府基本公共服務能力。從2010年1月中央第五次西藏工作座談會的召開也可以看出，中央政府已經把提升西藏基本公共服務能力和推進基本公共服務均等化作當前和今后一個時期的重要任務。

自2001年中央第四次西藏工作座談會召開以來，隨著西藏經濟社會快速、持續發展，事關西藏農牧民群眾生活的“民生問題”，如基礎教育、醫療衛生、社會保障等受到了前所未有的重視?！懊裆鷨栴}”不僅關系到西藏自治區廣大農牧民群眾的基本生存權和發展權，也關系到廣大農牧民群眾的生活品質以及由此產生的“幸福感”。解決西藏“民生問題”，關鍵在政府。政府的主要職責是為社會公眾提供有效的基本公共服務，這對政府基本公共服務能力提出了更高的要求。可以說，增強西藏自治區各級地方政府基本公共服務能力就成了解決“民生問題”的關鍵。

從西藏基本公共服務供給縱向比較來看，相對于過去而言，西藏基本公共服務供給水平確實有了明顯提升，農牧民群眾的生產生活條件有了明顯改善；但從橫向比較來看，西藏不僅與東部發達地區存在很大差距，同時也落后于全國平均水平，尤其是在基礎教育、醫療衛生、社會保障、公共就業等基本公共服務方面存在明顯短板。西藏公共服務水平整體較為落后的狀況，迫切需要我們對西藏自治區政府基本公共服務能力建設進行專題研究。中共十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中也進一步指出：“要全面正確履行政府職能，更加注重公共服務，著力促進教育、衛生等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化；按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方政府特別是基層政府提供公共服務的能力。”

新公共服務理論認為，服務型政府以公正、透明、高效的理念作為支撐，以更好地為公眾和社會提供優質公共產品和服務作為目的。可見，構建現代公共服務型政府的前提就是要提升政府公共服務能力。加強對政府公共服務能力的建設，是現代服務型政府為社會提供各種優質服務的前提和基礎。當前，我國正處于由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變的重要階段，西藏自治區也不例外。本書通過對西藏自治區政府基本公共服務能力建設進行專題研究，有助于推動西藏自治區政府職能轉變和構建現代公共服務型政府。

西藏自治區作為我國西部邊疆少數民族地區，民族地區地方政府在提升公共服務能力過程中，與我國內地省市地方政府在提升公共服務能力過程中面臨相同的問題，諸如公共服務供給投入不足、公共服務體制不夠完善，等等。當然，這些因素也是導致西藏自治區政府公共服務供給能力與供給水平長期偏低的重要原因。同時，由于在自然地理、社會文化、民族宗教與生態環境等方面有其內在特殊性，西藏自治區政府在提升基本公共服務能力過程中必然要受到這些特殊性的影響。因此，要保障西藏自治區政府提高公共服務質量、推動民生改善，就必須對西藏自治區政府基本公共服務能力提出更高要求。民族地區地方政府公共服務能力的強弱決定著公共服務供給水平的高低、供給質量的優劣。西藏自治區公共服務水平整體偏低，一方面是受制于其經濟發展水平較低等因素的影響；另一方面是西藏自治區政府在提供公共服務的能力上也存在明顯差距。這就更需要結合西藏自治區面臨的實際特殊情況，對其展開專題研究，以進一步提升西藏自治區政府基本公共服務能力，提高公共服務水平與質量，切實保障和改善民生。

綜上所述，對“十二五”時期西藏自治區政府基本公共服務能力提升問題進行研究，對我國構建地方服務型政府、轉變地方政府服務職能、加強地方政府公共服務能力建設等具有重要的理論意義。本書可以為提升西藏自治區政府基本公共服務能力探索出一條切實可行的路徑，有助于切實解決西藏農牧民群眾的“民生問題”，對于進一步維護社會公平正義、減少社會矛盾、促進民族團結、實現社會穩定與推動發展進步、構建西藏和諧社會也具有重要的現實意義。