第二節(jié) 研究文獻(xiàn)綜述

近年來，學(xué)術(shù)界對我國基本公共服務(wù)供給及政府公共服務(wù)能力建設(shè)問題開展了廣泛而又熱烈的討論，取得了一系列較為豐碩的研究成果。同時，有部分學(xué)者開始將研究視野轉(zhuǎn)向我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給及其政府公共服務(wù)能力建設(shè)問題，也初步取得了一些研究成果。

一 基本公共服務(wù)范疇

中共中央政策研究室原副主任鄭新立指出，努力建設(shè)服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)能力，為全體居民提供大體均等的公共服務(wù)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的首要職責(zé)。當(dāng)前，要把公共服務(wù)的重點放在教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障上。國家行政學(xué)院丁元竹教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)界定在醫(yī)療衛(wèi)生（或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、義務(wù)教育、社會救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險等方面，而且，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障，應(yīng)當(dāng)是我們基本公共服務(wù)中的“基本”。國務(wù)院發(fā)展研究中心陳昌盛認(rèn)為，基本公共服務(wù)是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)特定公共利益，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體發(fā)展水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必須提供的公共服務(wù)；基本公共服務(wù)是一定階段公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界；根據(jù)需求層次，將基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和社會保障劃分為最基本的公共服務(wù)。中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組在《2007/08中國人類發(fā)展報告：惠及13億人的基本公共服務(wù)》中提出，從基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性和可行性角度出發(fā)，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)是中國建立社會安全網(wǎng)、保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必須提供的基本公共服務(wù)，它們構(gòu)成了當(dāng)前中國基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對我國基本公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容討論得比較清楚，基本上達(dá)成了較為一致的意見。所謂基本公共服務(wù)，是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和總體發(fā)展水平，為維持本國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件。如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障等，就是滿足一個社會成員基本生存權(quán)所需要的基本公共服務(wù)。

二 西藏基本公共服務(wù)

近年來，有學(xué)者結(jié)合我國民族地區(qū)面臨的特殊實際，對民族地區(qū)基本公共服務(wù)展開了研究。陳全功等認(rèn)為，對于民族地區(qū)而言，在眾多基本公共服務(wù)中，應(yīng)該允許結(jié)構(gòu)性不均衡，不同時期的側(cè)重點有所不同。在目前情勢下，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療是最緊要的。還有學(xué)者認(rèn)為，對于民族地區(qū)而言，生存和發(fā)展是廣大民眾的迫切需要。生存，意味著那些能改善生活生命質(zhì)量的服務(wù)是最基本和最需要的；發(fā)展，意味著那些能提高個人和家庭收入、提高個人素質(zhì)，改善未來狀況的服務(wù)是最需要的。綜合來看，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療與基本生活保障才是民族地區(qū)最基本的公共服務(wù)。

作為我國以藏族占絕對主體的少數(shù)民族自治地區(qū)，相對于我國其他少數(shù)民族地區(qū)而言，西藏自治區(qū)因其獨特的地理區(qū)位與宗教文化，一直受到國內(nèi)外學(xué)者的高度關(guān)注。近年來，藏學(xué)研究熱潮在國內(nèi)外的驟然興起便是明證。在此背景下，有學(xué)者對西藏基本公共服務(wù)供給問題展開了研究。

朱玲認(rèn)為，在內(nèi)地大部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)供給不足和分配不平等加劇的情況下，西藏自治區(qū)政府卻保證了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)支持系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)，加強(qiáng)了對基礎(chǔ)教育和基本健康服務(wù)的公共投資，保證了對弱勢群體的重點救助。扎洛認(rèn)為，西藏自治區(qū)仍有80%的人口生活在農(nóng)牧區(qū)，這就意味著西藏人口中的絕大多數(shù)所需要的公共產(chǎn)品，諸如經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定、公益設(shè)施以及醫(yī)療、教育等全部或部分地依賴村級組織提供。就目前西藏的發(fā)展水平來說，西藏村級組織所提供的公共服務(wù)值得肯定：一是村民獲得了較為全面的公共服務(wù)，即村民在物質(zhì)生活和精神生活方面的需求都得到了相應(yīng)的滿足；二是村民獲得了較為有效的公共服務(wù)，村級組織針對不同情況提供了多樣化的服務(wù)，說明克服了因其官方色彩而可能帶來的僵化。這與全國許多地方村級組織的“癱瘓”狀態(tài)形成了鮮明對比。李錦認(rèn)為，西藏農(nóng)牧區(qū)公共產(chǎn)品供給的大幅度增長，對于改善農(nóng)牧業(yè)發(fā)展環(huán)境、提高積累、加快農(nóng)牧業(yè)市場化、提高農(nóng)牧民收入具有明顯的作用。但從總體發(fā)展水平看，西藏農(nóng)村公共服務(wù)供給還處于較低狀態(tài)，在今后較長的一段時間內(nèi)，還需要保持一個較高的投入，才能從根本上緩解西藏農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的狀況。鄭洲認(rèn)為，西藏農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”制約較為嚴(yán)重，難以對西藏農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成有力的支撐，農(nóng)牧民生活仍然普遍處于貧困階段。西藏各級政府在財政投入有限的條件下，在增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的同時，必須更加注重提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。安七一認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是西藏農(nóng)村和諧社會建設(shè)的突破口，并針對西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題，提出了應(yīng)著力解決西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“可得性”問題：讓不同地方的農(nóng)牧民都能夠有條件地分享公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品覆蓋面要實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)均等化。張志英認(rèn)為，近年來西藏民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，為社區(qū)和私人提供公共產(chǎn)品創(chuàng)造了良好條件，采用社區(qū)集體力量和個人力量相結(jié)合的方式，能激發(fā)農(nóng)牧民的集體感和參與積極性，更有效地提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。鄭洲以西藏農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和基本社會保障等“四基”供給為例，對農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。李雪萍認(rèn)為，對西藏自治區(qū)而言，要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)重點增加基本公共服務(wù)中的最基本的公共產(chǎn)品供給。

三 政府能力及公共服務(wù)能力

國外學(xué)者率先對政府能力及其公共服務(wù)能力展開研究。R．霍金斯認(rèn)為，政府“能力建設(shè)”這一概念蘊(yùn)含廣泛，其目的在于增進(jìn)政府的公共服務(wù)能力，以產(chǎn)生更有效率的、更能回應(yīng)民意的公共財富和服務(wù)。G. F．凱特林基金會認(rèn)為，政府能力是一種理性能力，這種理性能力乃是組織成員在學(xué)習(xí)使用某些技術(shù)和模型后，更理性地作出決策和分配資源的能力，以提供良好的公共服務(wù)。從上述學(xué)者對政府能力概念的描述可以看出，政府能力具有共同特性——服務(wù)性，即政府的服務(wù)行為和服務(wù)能力是為了滿足社會公眾的基本需求。

對我國政府能力較早展開研究的國內(nèi)學(xué)者是王紹光、胡鞍鋼等人，他們在1993年出版了《中國國家能力報告》一書，該著作主要集中探討中央政府與地方政府的關(guān)系，即中央政府和地方政府的職責(zé)權(quán)限該如何劃分等問題。研究結(jié)果表明，應(yīng)加強(qiáng)中央政府的職能，同時在今后要加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能。這一研究在當(dāng)時產(chǎn)生了示范效應(yīng)，拉開了我國學(xué)術(shù)界研究政府能力的序幕。

從國外學(xué)者的研究成果來看，政府公共服務(wù)能力當(dāng)然是政府能力的一部分，許多學(xué)者在研究政府能力的同時已經(jīng)在探討政府的公共服務(wù)能力。目前，國內(nèi)學(xué)者的研究主要體現(xiàn)在對政府公共服務(wù)能力的內(nèi)涵、政府公共服務(wù)能力存在的問題及政府公共服務(wù)能力的建設(shè)等方面。譚興中認(rèn)為，政府公共服務(wù)能力是指政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能及其有效性，“有效性”是政府公共服務(wù)能力的終極指標(biāo)。鄭中華認(rèn)為，政府公共服務(wù)能力是指政府在公共服務(wù)理論指導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)制定和實施公共服務(wù)規(guī)劃與公共服務(wù)政策，提高公共服務(wù)水平，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，以公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長的本領(lǐng)，具體包括提高政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各社會群體利益的能力、提高在生產(chǎn)力發(fā)展的過程中實現(xiàn)人民利益的能力、提高政府構(gòu)造和諧社會的能力、提高政府發(fā)展社會事業(yè)的能力。呂稚知認(rèn)為，政府公共服務(wù)能力是指以政府為主體的社會公共權(quán)力組織，為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以不斷滿足社會大眾日益增長的公共需求的能力。

在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者對我國民族地區(qū)公共服務(wù)能力建設(shè)問題展開了研究。王勝章認(rèn)為，要提高民族自治地方政府公共服務(wù)能力，需要進(jìn)一步落實民族自治地方財政自治權(quán)，完善政府公共財政體制，重新調(diào)整政府間公共服務(wù)事權(quán)、財權(quán)劃分，建立與完善以社會化為目標(biāo)的多中心治理的公共服務(wù)供給體系。周平認(rèn)為，民族自治地方政府能力是由各種不同要素組成的，民族自治地方政府能力主要包括發(fā)展規(guī)劃能力、制度創(chuàng)新能力、資源配置能力、市場規(guī)制能力、提供公共產(chǎn)品的能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會控制能力七個基本的方面。江娟從分析民族自治地方政府公共服務(wù)的特殊性入手，總結(jié)出了提升民族自治地方政府公共服務(wù)能力的對策，即重塑民族自治地方政府公共服務(wù)理念、優(yōu)化民族自治地方政府公共服務(wù)職能、創(chuàng)新民族自治地方政府公共服務(wù)方式、完善民族自治地方政府公共服務(wù)體制等。黨秀云主編的《民族地區(qū)公共服務(wù)體系創(chuàng)新研究》是目前民族自治地方公共服務(wù)領(lǐng)域研究具有代表性的著述，該著作對西藏、內(nèi)蒙古、廣西等民族自治地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)公共服務(wù)項目進(jìn)行了實地考察與調(diào)研，對我國少數(shù)民族自治地方公共服務(wù)體系中存在的問題及其根源進(jìn)行了全面的梳理與分析。李秀芹認(rèn)為，應(yīng)該從樹立和增強(qiáng)公共服務(wù)意識、合理增加財政收入和創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制等方面著手，不斷提高民族自治地方政府服務(wù)能力。蔣莉莉認(rèn)為，西部少數(shù)民族地區(qū)基層政府提供公共服務(wù)能力的高低主要受限于基層政府“公共服務(wù)供給能力”、“基層財政增收能力”和“公共行政管理能力”的強(qiáng)弱，初步提出了基層政府的公共服務(wù)供給能力、基層財政增收能力和公共行政管理能力“三大能力”建設(shè)方案。

四 西藏自治區(qū)政府公共服務(wù)能力

目前，學(xué)術(shù)界很少有學(xué)者對西藏自治區(qū)政府公共服務(wù)能力建設(shè)問題展開系統(tǒng)研究。就筆者目前查閱的研究文獻(xiàn)來看，僅有為數(shù)不多的幾位學(xué)者及政府官員提及西藏自治區(qū)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的重要性及其存在的問題，但還沒有對此進(jìn)行深入研究。李俊清認(rèn)為，在促進(jìn)西藏人權(quán)狀況改善的諸要素中，政府的公共服務(wù)能力起著最直接、最關(guān)鍵的作用。西藏自治區(qū)原黨委副書記、政府常務(wù)副主席郝鵬認(rèn)為，1951年西藏和平解放以來，依靠中央財政的大力支持，西藏在教育、文化、衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了巨大成就，但與各族群眾的實際需求相比，還有很大缺口，人口及生產(chǎn)要素高度分散與政府集中提供公共產(chǎn)品能力之間的矛盾比較突出。

五 基本公共服務(wù)與民生改善關(guān)系研究

解決“民生問題”，關(guān)鍵在政府。政府的主要職責(zé)是為公眾提供有效的公共服務(wù)和產(chǎn)品，因而首先對政府的公共服務(wù)能力提出了更高的要求。有學(xué)者研究指出，加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給是推動民生改善的重要基礎(chǔ)。常修澤、陳海威等從公共服務(wù)具體內(nèi)涵的分析維度，將公共服務(wù)大致劃分為涉及公民生存權(quán)的基本民生服務(wù)、涉及公民發(fā)展的公共事業(yè)服務(wù)、為公民提供生活環(huán)境的基礎(chǔ)服務(wù)與社會公共安全服務(wù)四個方面，其中，涉及公民生存權(quán)的基本民生服務(wù)包括勞動就業(yè)、社會保障、社會服務(wù)以及社會救助等。李培林認(rèn)為，根據(jù)新階段我國民生問題的新特點，在改善民生上要有新舉措、新突破，首先應(yīng)在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面有所突破。隨著人民群眾生活水平的日益提高，他們有了更高的物質(zhì)文化需求，于是出現(xiàn)了某些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給短缺，為此，必須加大教育、醫(yī)療、住房、社會保障等公共服務(wù)供給，提高人民群眾在這方面的享有能力。王偉同認(rèn)為，隨著中國民生領(lǐng)域矛盾的不斷深化，民眾對于政府提供更多、更有效的公共服務(wù)訴求也日益強(qiáng)烈。現(xiàn)階段，政府應(yīng)將關(guān)注的焦點仍應(yīng)放置于公共服務(wù)內(nèi)部，以期在有限的公共服務(wù)投入基礎(chǔ)上實現(xiàn)最優(yōu)的公共服務(wù)效果，這不失為一條合理的民生解決之道。

在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者對西藏基本公共服務(wù)供給與民生問題展開了初步研究。次仁卓瑪認(rèn)為民生是西藏穩(wěn)定的基石，改善民生為化解西藏社會矛盾提供了良好平臺，有助于促進(jìn)西藏社會穩(wěn)定與和諧。扎洛從農(nóng)牧民增收、教育普及、醫(yī)療服務(wù)與救濟(jì)救災(zāi)等方面簡要分析了西藏民生改善的成就、困境與路徑選擇。

綜上所述，目前學(xué)術(shù)界對西藏基本公共服務(wù)供給問題比較關(guān)注，初步形成了一系列有影響的研究成果，但對如何增強(qiáng)西藏基本公共服務(wù)能力的研究尚顯不足。盡管也有少數(shù)學(xué)者涉及西藏民生改善問題的研究，但其研究范圍還有待進(jìn)一步拓寬，研究深度也還有待進(jìn)一步提高；如何將增強(qiáng)西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力與改善民生二者結(jié)合起來進(jìn)行研究，尚付闕如，正是本課題的研究任務(wù)所在。總之，“十二五”時期西藏自治區(qū)如何抓住國家改善民生的發(fā)展機(jī)遇以及中央給予西藏的各種特殊優(yōu)惠政策，切實增強(qiáng)西藏自治區(qū)政府基本公共服務(wù)能力，建立健全基本公共服務(wù)體系，進(jìn)而大力改善西藏民生，就成為一個既順應(yīng)國內(nèi)形勢需要，又能推進(jìn)西藏和諧社會建設(shè)的重大現(xiàn)實問題。