第二章　中國碳減排政策與行動

第一節　中國碳減排政策

2-1　中國不同時期的碳減排目標是什么？

根據《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》的規定，發達國家具有強制性減少溫室氣體排放的義務，發展中國家與發達國家有共同但有區別的責任?！笆晃濉?、“十二五”期間，盡管中國人均溫室氣體排放量不高，沒有強制性降低溫室氣體排放的義務，但也盡其所能減少碳排放。

2009年9月22日，聯合國氣候變化峰會在紐約聯合國總部舉行，時任國家主席胡錦濤出席峰會開幕式。胡錦濤介紹，中國已經制定和實施了《應對氣候變化國家方案》，明確提出2005年到2010年降低單位國內生產總值能耗和主要污染物排放、提高森林覆蓋率和可再生能源比重等有約束力的國家指標。僅通過降低能耗一項，中國5年內可以節省能源6.2億噸標準煤，相當于少排放15億噸二氧化碳。今后，中國將進一步把應對氣候變化納入經濟社會發展規劃，并繼續采取強有力的措施。一是加強節能、提高能效工作，爭取到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放量比2005年有顯著下降。二是大力發展可再生能源和核能，爭取到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15％左右。三是大力增加森林碳匯，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米。四是大力發展綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟，研發和推廣氣候友好技術。

為促進哥本哈根氣候變化會議領導人會議上取得突破，時任國務院總理溫寶寶于2009年12月18日在大會上作《凝聚共識加強合作》的發言，溫寶寶指出：中國始終把應對氣候變化作為重要戰略任務。1990至2005年，單位國內生產總值二氧化碳排放強度下降46％。在此基礎上，中國政府又提出，到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放量比2005年下降40％～45％，我們的減排目標將作為約束性指標納入國民經濟和社會發展的中長期規劃，保證承諾的執行受到法律和輿論的監督。這也是中國政府向國際社會正式承諾的碳減排量化目標。

中國政府做出的碳減排承諾，都采取了切實的措施，按計劃完成了階段性目標?！笆晃濉薄笆濉钡墓澞軠p排目標全部按計劃完成。

隨著中國經濟的快速發展，尤其是成為世界第一溫室氣體排放大國后，中國在碳減排方面需要承擔更大的責任。作為世界碳排放量第一、第二的中國和美國，也在密切合作，以促成世界各國共同行動降低碳排放。

2015年9月25日，中國國家主席習近平同美國總統奧巴馬在美國會談后發表了《中美元首氣候變化聯合聲明》。根據此聯合聲明，中國到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放量將比2005年下降60％～65％，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。中國將推動綠色電力調度，優先調用可再生能源發電和高能效、低排放的化石能源發電資源。中國將于2017年啟動全國碳排放交易市場，將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業行業。

中國政府在2015年巴黎氣候大會前向聯合國提交了應對氣候變化的國家自主貢獻文件。文件指出，中國計劃在2030年之前將單位國內生產總值二氧化碳排放量比2005年下降60％～65％。此外，文件還重申了到2030年實現非化石能源占一次能源消費比重達到20％左右的目標。

2-2　國家應對氣候變化領導小組的職責是什么？由哪些部門組成？

為切實加強對應對氣候變化和節能減排工作的領導，2007年6月12日，國務院下發《國務院關于成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的通知》（國發［2007］18號），決定成立以國務院總理溫家寶為組長的國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組。對外視工作需要可稱國家應對氣候變化領導小組或國務院節能減排工作領導小組，作為國家應對氣候變化和節能減排工作的議事協調機構。

領導小組的主要任務是：研究制訂國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策，統一部署應對氣候變化工作，研究審議國際合作和談判對案，協調解決應對氣候變化工作中的重大問題。組織貫徹落實國務院有關節能減排工作的方針政策，統一部署節能減排工作，研究審議重大政策建議，協調解決工作中的重大問題。

2013年新一屆政府成立后，國務院對領導小組成員進行了調整。2013年7月3日發布《國務院辦公廳關于調整國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組組成人員的通知》（國辦發［2013］72號）。調整后的國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組由李克強總理擔任組長，副組長為張高麗副總理、楊潔篪國務委員，成員包括國家發改委、工信部等30個部門的有關負責人。

國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組具體工作由國家發改委承擔。隨著各組成部門有關負責人的調整，組成人員會有相應變化，但組成部門一般不變。

為提高決策的科學性，2006年成立了第一屆國家氣候變化專家委員會。2010年9月，第二屆國家氣候變化專家委員會成立，2016年9月，第三屆國家氣候變化專家委員會成立，中國氣候變化事務特別代表解振華、中國工程院院士杜祥琬擔任名譽主任，國務院參事、科技部原副部長劉燕華擔任主任，中國科學院副院長丁仲禮院士、國家氣候中心丁一匯院士、清華大學何建坤教授擔任副主任。

2-3　我國政府管理碳排放的機構有哪些？

國家負責應對氣候變化（碳減排）的主管部門是國家發改委，具體負責部門是應對氣候變化司。國家發改委應對氣候變化司的主要職責包括：

（1）綜合研究氣候變化問題的國際形勢和主要國家動態，分析氣候變化對我國經濟社會發展的影響，提出總體對策建議。

（2）牽頭擬訂我國應對氣候變化重大戰略、規劃和重大政策，組織實施有關減緩和適應氣候變化的具體措施和行動，組織開展應對氣候變化宣傳工作，研究提出相關法律法規的立法建議。

（3）組織擬定、更新并實施應對氣候變化國家方案，指導和協助部門、行業和地方方案的擬訂和實施。

（4）牽頭承擔國家履行聯合國氣候變化框架公約相關工作，組織編寫國家履約信息通報，負責國家溫室氣體排放清單編制工作。

（5）組織研究提出我國參加氣候變化國際談判的總體政策和方案建議，牽頭擬訂并組織實施具體談判對案，會同有關方面牽頭組織參加國際談判和相關國際會議。

（6）負責擬訂應對氣候變化能力建設規劃，協調開展氣候變化領域科學研究、系統觀測等工作。

（7）擬訂應對氣候變化對外合作管理辦法，組織協調應對氣候變化重大對外合作活動，負責開展應對氣候變化的相關多邊、雙邊合作活動，負責審核對外合作活動中涉及的敏感數據和信息。

（8）負責開展清潔發展機制工作，牽頭組織清潔發展機制項目審核，會同有關方面監管中國清潔發展機制基金的活動，組織研究溫室氣體排放市場交易機制。

（9）承擔國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組有關應對氣候變化方面的具體工作，歸口管理應對氣候變化工作，指導和聯系地方的應對氣候變化工作。

（10）承辦委領導交辦的其他事項。

國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組其他組成部門，主要負責本單位職責范圍內的碳減排工作，并與國家碳減排的總體工作一致。

各省級政府主管碳減排的部門一般都是各省發展和改革委員會。

2-4　我國“十一五”期間制訂了哪些碳減排政策？

“十一五”（2006～2010年）時期是碳減排（應對氣候變化、低碳發展）逐漸被全社會了解、重視的一個時期。“十一五”時期，我國碳減排領域出臺的政策措施主要有完善碳減排管理體制和工作機制、加強統計核算研究及制度建設、提高科技和政策研究水平、加強碳減排教育培訓等。

（一）制定相關法規和重大政策文件

制定或修訂《可再生能源法》《循環經濟促進法》《節約能源法》《清潔生產促進法》《水土保持法》《海島保護法》等相關法律，頒布《民用建筑節能條例》《公共機構節能條例》《抗旱條例》，出臺《固定資產投資節能評估和審查暫行辦法》《高耗能特種設備節能監督管理辦法》《中央企業節能減排監督管理暫行辦法》等規章。開展了應對氣候變化立法前期研究工作。

制定并實施《中國應對氣候變化國家方案》，明確應對氣候變化的指導思想、主要領域和重點任務。根據方案要求，全國31個省、自治區、直轄市均已編制完成了地方應對氣候變化方案，并已全面進入組織落實階段。應對氣候變化工作已逐步納入到各地經濟社會發展的總體布局，提上了地方各級政府重要議事日程。相關部門相繼出臺了海洋、氣象、環保等領域的行動計劃和工作方案。

出臺了一系列重大政策性文件，發布了《可再生能源中長期發展規劃》《核電中長期發展規劃》《可再生能源發展“十一五”規劃》《關于加強節能工作的決定》《關于加快發展循環經濟的若干意見》等重要文件。2007年發布的《“十一五”節能減排綜合性工作方案》明確了節能減排的具體目標、重點領域及政策措施，對“十一五”時期開展節能減排工作發揮了重要作用。

（二）完善管理體制和工作機制

建立并完善了由國家應對氣候變化領導小組統一領導、國家發改委歸口管理、各有關部門分工負責、各地方各行業廣泛參與的應對氣候變化管理體制和工作機制。2007年，中國成立了國家應對氣候變化領導小組，國務院總理任組長，相關20個部門的部長為成員。國家發改委承擔領導小組的具體工作，并于2008年設置應對氣候變化司，負責統籌協調和歸口管理應對氣候變化工作。中國政府有關部門相繼建立了應對氣候變化職能機構和工作機制，負責組織開展本領域應對氣候變化工作。2010年，在國家應對氣候變化領導小組框架內設立協調聯絡辦公室，加強了部門間協調配合，調整充實國家氣候變化專家委員會，提高了應對氣候變化決策的科學性。我國各省、自治區、直轄市都建立了應對氣候變化工作領導小組和專門工作機構，一些副省級城市和地級市也建立了應對氣候變化相關工作機構。國務院有關部門相繼成立了國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心、應對氣候變化研究中心等工作支持機構，一些高等院校、科研院所成立了氣候變化研究機構。

（三）加強統計核算能力建設

（1）完善能源等相關統計制度　印發《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》，進一步完善能耗核算制度，新建了10項能源統計制度，基本涵蓋了全社會各領域能源消費。各地方完善能源統計機構設置和人員配備，加強能源統計工作。各省、自治區、直轄市均成立了能源統計機構，重點用能單位也加強了能源統計和計量工作。建立重點用能單位能源利用狀況報告制度，規范重點用能單位能源利用狀況報告報送工作。制定林業碳匯計量監測技術指南，推進了林業碳匯計量監測體系建設。

（2）加強溫室氣體排放核算　繼2004年向《聯合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）締約方大會提交《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》后，組織編制中國2005年溫室氣體排放清單和第二次國家信息通報。建立中國溫室氣體清單數據庫，發布《省級溫室氣體排放清單編制指南（試行）》，啟動省級溫室氣體清單編制工作，并開展一系列培訓活動。

（四）增強科技和政策研究支撐能力

（1）加強基礎研究　組織編制第一次、第二次《氣候變化國家評估報告》。開展氣候變化與環境質量關系、溫室氣體與污染物協同控制、氣候變化與水循環機理、氣候變化與林業響應對策等研究。建立未來氣候變化趨勢數據集，發布亞洲地區氣候變化預估數據集。組建了若干個?！獨庀嗷プ饔门c氣候變化專門實驗室，開展了大量基礎研究工作。

（2）推進氣候友好技術研發　在國家高技術研究發展計劃（“863”計劃）和科技支撐計劃中開展能源清潔高效利用技術、重點行業工業節能技術與裝備開發、建筑節能關鍵技術與材料開發、重點行業清潔生產關鍵技術與裝備開發和低碳經濟產業發展模式及關鍵技術集成應用等節能技術研發，取得了一批具有自主知識產權的發明專利和重大成果。推動可再生能源和新能源開發利用技術、智能電網關鍵技術等領域的技術研發。開展溫室氣體提高石油采收率的資源化利用及地下埋存、咸水層封存能力評價及安全性、新型高效吸附材料的制備篩選等研發工作。在“十一五”科技支撐計劃中部署氣候變化影響與適應的關鍵技術研究、典型脆弱區域氣候變化適應技術示范等項目專題，在碳排放監測方面組織開展嗅碳衛星研究。通過“863”計劃和支撐計劃，設立了主要農林生態系統固碳減排技術研究與示范，林業生態建設關鍵技術研究與示范，農業重大氣候災害監測預警與調控技術研究等項目。實施國家科技支撐計劃項目《重點行業節能減排技術評估與應用研究》。2010年國家工程研究（技術）中心、國家工程實驗室分別達到288個和91個。

（五）加強教育培訓

（1）將氣候變化內容逐步納入國家教育體系　中、高等院校加強環境和氣候變化教育，陸續建立環境和氣候變化相關專業，加強氣候變化教育科研基地建設，為培養氣候變化領域專業人才發揮了積極作用。

（2）加強對領導干部氣候變化知識的培訓　通過舉辦集體學習、講座、報告會等形式，有效提高各級領導干部氣候變化意識和科學管理水平。中央政府有關部門舉辦了氣候變化、可持續發展和環境管理培訓班、應對氣候變化省級決策者能力建設培訓班、地方政府官員清潔發展機制管理能力建設培訓班、適應氣候變化能力建設培訓研討班、省級溫室氣體清單編制能力建設培訓班等。地方政府也積極開展了氣候變化相關培訓。

2-5　我國“十二五”期間在調整產業結構減少碳排放方面采取了哪些措施？

“十二五”期間，我國主要從五個方面實施碳減排：調整產業結構、節能與提高能效、優化能源結構、控制非能源活動溫室氣體排放、增加森林碳匯。

我國仍處于工業化階段，高耗能、高排放產業占比重較大，因此，進行產業結構調整以降低碳排放是必要的，也是實現碳減排的重要措施之一?！笆濉逼陂g，我國通過以下四項主要措施進行產業結構調整。

（一）推動傳統產業改造升級

2015年5月，國務院公布《中國制造2025》（國發［2015］28號），提出要把中國建設成為引領世界制造業發展的制造強國，并提出9大任務、10大重點領域和5項重大工程。國家發改委、工業和信息化部等有關部門“十二五”期間為促進產業改造升級，印發的主要文件有：《關于部分產能嚴重過剩行業在建項目產能置換有關事項的通知》《2014年工業綠色發展專項行動實施方案》《重大環保技術裝備與產品產業化工程實施方案》《關于重點產業布局調整和產業轉移的指導意見》《石化產業規劃布局方案》《產業結構調整指導目錄（2011年本）》《全國老工業基地調整改造規劃（2013～2022年）》《工業轉型升級規劃（2011～2015年）》《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》等。

（二）加快淘汰落后產能

2013年10月，國務院印發《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，提出了尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治的總原則，并根據行業特點，分別提出了鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業分業施策意見，確定了化解產能過剩矛盾的8項主要任務。工業和信息化部2013年7月及2014年8月，分別公布第一批及第二批煉鐵、煉鋼、焦炭等19個工業行業淘汰落后產能企業名單。2014年3月，國家能源局、國家煤礦安全監察局聯合印發《關于做好2014年煤炭行業淘汰落后產能工作的通知》，2014年6月，國家安全生產監督管理總局、國家煤礦安全監察局、國家發改委等12部門聯合發布《關于加快落后小煤礦關閉退出工作的通知》。2013年共關停小火電機組447萬千瓦，淘汰煉鐵618萬噸、煉鋼884萬噸、電解鋁27萬噸、水泥（熟料及磨機）10578萬噸、平板玻璃2800萬重量箱，涉及企業1500多家。2011年工業和信息化部、國家發改委等有關部門聯合印發《關于印發淘汰落后產能工作考核實施方案的通知》《關于做好淘汰落后產能和兼并重組企業職工安置工作的意見》《高耗能落后機電設備（產品）淘汰目錄（第二批）》等，加強對淘汰落后產能工作的檢查考核，督促指導各地切實做好企業職工安置工作。2011年，全國共關停小火電機組800萬千瓦左右，淘汰落后煉鐵產能3192萬噸、煉鋼產能2846萬噸、水泥（熟料及磨機）產能1.55億噸、焦炭產能2006萬噸、平板玻璃3041萬重量箱、造紙產能830萬噸、電解鋁產能63.9萬噸、銅冶煉產能42.5萬噸、鉛冶煉產能66.1萬噸、煤產能4870萬噸。

（三）扶持戰略性新興產業發展

戰略性新興產業是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業。2010年10月，國務院發布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》（國發［2010］32號），明確了培育發展戰略性新興產業的總體思路、重點任務和政策措施。選擇戰略性新興產業重點領域，實施了若干重大工程，建設了一批重大項目。加快建設國家創新體系，實施知識創新工程和技術創新工程，加強重大技術攻關。啟動新興產業創投計劃，支持節能環保、新能源等戰略性新興產業領域的創新企業成長。

2012年7月，國務院印發了《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》（國發［2012］28號），明確我國節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等7個戰略性新興產業重點領域。國務院有關部門陸續制定并發布了7個重點產業專項規劃以及現代生物制造等20多個專項科技發展規劃，制定并發布了《戰略性新興產業重點產品和服務指導目錄》《戰略性新興產業分類（2012）》《關于加強戰略性新興產業知識產權工作的若干意見》等相關政策措施。北京、上海等26個省市相繼發布戰略性新興產業發展的規劃或指導意見。新興產業創投計劃支持設立創業投資基金已達138只，資金規模達380億元，其中主要投資于節能環保和新能源領域的基金有38只，規模近110億元。

2015年4月，國家發改委印發了《戰略性新興產業專項債券發行指引》的通知，加大企業債券對培育和發展戰略性新興產業的支持力度。2015年8月，國務院批準籌備設立國家新興產業創業投資引導基金，總規模為400億元人民幣，重點支持處于起步階段的創新型企業。工業和信息化部先后印發了《關于進一步優化光伏企業兼并重組市場環境的意見》《2015年原材料工業轉型發展工作要點》，啟動實施智能制造試點示范專項行動。

（四）大力發展服務業

服務業總體能耗及單位GDP能耗較低，提升服務業在國民經濟中的比重，是促進產業結構優化、推動節能減排和低碳發展的重要措施。

為貫徹落實《國務院關于加快發展服務業的若干意見》《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》等政策文件。2012年12月，國務院印發了《服務業發展“十二五”規劃》，明確“十二五”時期是推動服務業大發展的重要時期，努力實現提高服務業比重、提升服務業水平、推進服務業改革開放等發展目標，構建結構優化、水平先進、開放共贏、優勢互補的服務業發展格局。

2014年8月，國務院印發《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》，首次對生產性服務業發展做出全面部署，指出要以推動生產性服務業加快發展作為國家產業結構調整的重要任務，明確了鼓勵企業向價值鏈高端發展、推進農業生產和工業制造現代化、加快生產制造與信息技術服務融合的生產性服務業三大發展導向，提出了研發設計、融資租賃、信息技術服務、節能環保服務、檢驗檢測認證等十一個重點領域的主要任務。

經過幾年努力，中國產業結構不斷優化。2010年，中國第一產業增加值占國內生產總值的比重為10.2％，第二產業為46.8％，第三產業為43.0％。2015年，三種產業結構優化為9.0％、40.5％、50.5％，產業結構調整對碳排放強度下降目標完成的貢獻率越來越大。

2-6　我國“十二五”期間采取了哪些節能與提高能效的措施以減少碳排放？

碳排放主要是由于能源的使用引起，因此，節約能源與提高能效成為碳減排的最重要措施。為此，國家有關部門“十二五”期間重點采取強化節能管理及考核、實施節能重點工程、推廣節能技術與產品、完善節能標準標識、推進建筑和交通領域節能等節能措施，以降低能源消耗，減少碳排放。

（一）強化節能管理及考核

為促進節能減排，國務院2011年8月正式發布《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（國發［2011］26號），分解下達“十二五”節能目標，實施地區目標考核與行業目標評價相結合、落實五年目標與完成年度目標相結合、年度目標考核與進度跟蹤相結合，并按季度發布各地區節能目標完成情況晴雨表。工業和信息化部發布了《工業節能“十二五”規劃》；住房城鄉建設部發布了《關于落實<國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知>的實施方案》《“十二五”建筑節能專項規劃》和《關于加快推動我國綠色建筑發展的實施意見》；交通運輸部發布了《關于公路水路交通運輸行業落實國務院“十二五”節能減排綜合性工作方案的實施意見》及部門分工方案，印發了《交通運輸行業“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》；國務院機關事務管理局發布了《公共機構節能“十二五”規劃》。

2014年5月，國務院印發了《2014～2015年節能減排低碳發展行動方案》，全面安排部署了2014年及2015年節能減排降碳工作。國家發改委發布《進一步加大節能工作力度確保完成“十二五”節能目標任務的通知》，會同有關部門對全國31個省（區、直轄市）年度節能和控制能源消費總量目標完成和措施落實情況進行了現場考核。

為加強重點企業節能管理，工業和信息化部組織制定并發布《有色金屬、石化和化工等行業節能減排指導意見》，推進高耗能行業工業企業能源管理中心建設。

（二）加快實施節能重點工程

繼“十一五”實施十大重點節能改造工程后，國家發改委“十二五”繼續組織實施鍋爐（窯爐）改造、電機系統節能、節約和替代石油、能量系統優化、余熱余壓利用、建筑節能、綠色照明等重點節能改造工程。發布了《中國逐步淘汰白熾燈路線圖》，從2012年10月1日起逐步禁止進口和銷售普通照明白熾燈。

（三）推廣節能技術與產品

2011～2013年，國家發改委連續發布了《國家重點節能技術推廣目錄（第4～6批）》，2014年，國家發改委印發《節能低碳技術推廣管理暫行辦法》，之后發布了《國家重點節能低碳技術推廣目錄（2014年本）》、《國家重點節能低碳技術推廣目錄（2015年本）》，并對《國家重點節能技術推廣目錄（第1～6批）》進行修訂，以加快節能低碳技術進步和推廣普及。

實施節能產品惠民工程，發布第一批及第二批節能環保汽車推廣目錄和第六批高效節能電機推廣目錄，以財政補貼方式推廣節能燈1億只。印發《能效“領跑者”制度實施方案》《“能效之星”產品目錄》和《節能機電設備（產品）推薦目錄》。

國家發改委、財政部等部門組織實施節能產品惠民工程，推廣高效節能家電1.3億臺、節能汽車265萬輛、高效電機2500萬千瓦，拉動綠色消費1.4萬億元，實現節能2000萬噸標準煤。國家認監委會同國家發改委聯合印發《低碳產品認證管理暫行辦法》，建立了中國的低碳產品認證制度，公布了包括通用硅酸鹽水泥等4種產品在內的《低碳產品認證目錄（第一批）》，27家企業獲得低碳產品認證證書。科技部組織編制并發布了《節能減排與低碳技術成果轉化推廣清單（第一批）》，工業和信息化部發布《“能效之星”產品目錄（2013）》以及兩批工業領域節能減排電子信息應用技術目錄、四批節能機電設備（產品）推廣目錄。

2012年，工業和信息化部、科技部、財政部聯合發布了《關于加強工業節能減排先進適用技術遴選評估與推廣工作的通知》，篩選出鋼鐵、化工、建材等11個重點行業首批600余項節能減排先進適用技術，發布《節能機電設備（產品）推薦目錄（第三批）》《高耗能落后機電設備（產品）淘汰目錄（第二批）》，完成了工業節能減排技術信息平臺建設。印發《2013年工業節能與綠色發展專項行動實施方案》《關于組織實施電機能效提升計劃（2013～2015年）的通知》《關于加強內燃機工業節能減排的意見》，大力推進了重點行業電機系統節能改造及內燃機節能減排技術及新產品推廣應用。

（四）進一步完善節能標準標識

2012年，國家發改委、國家標準化管理委員會聯合實施了“百項能效標準推進工程”，建立“百項能效標準推進工程”綠色通道，截至2015年9月，共發布強制性能耗限額標準105項，強制性產品能效標準70項。住房城鄉建設部批準發布了《建筑能效標識技術標準》《城鎮供熱系統節能技術規范》等10個行業標準。完善節能與新能源汽車標準體系，工業和信息化部等部門累計發布60多項新能源汽車相關標準。實施能效標識、節能產品認證，能效標識已覆蓋主要終端用能產品。

（五）大力發展循環經濟

2012年12月12日，國務院常務會議研究部署發展循環經濟，討論通過《“十二五”循環經濟發展規劃》。國家發改委印發了《關于組織開展循環經濟示范城市（縣）創建工作的通知》，提出到2015年選擇100個左右城市（區、縣）開展國家循環經濟示范城市（縣）創建工作。2015年，國家發改委制定了《2015年循環經濟推進計劃》，完成國家兩批循環經濟示范試點驗收，組織開展2015年園區循環化改造示范試點、國家“城市礦產”示范基地和餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市的評審，確定25個園區循環化改造示范試點，4個“城市礦產”示范基地和17個餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市。

（六）推進建筑領域節能

2013年1月1日，國務院辦公廳轉發國家發改委、住房城鄉建設部聯合編制的《綠色建筑行動方案》（國辦發［2013］1號），住房城鄉建設部發布了“十二五”建筑節能專項規劃。按照《綠色建筑行動方案》要求，國家發改委、住房城鄉建設部推進綠色建筑行動，同時繼續開展既有建筑的改造。截至2015年底，全國城鎮新建建筑全面執行節能強制性標準。北方采暖地區、夏熱冬冷及夏熱冬暖地區全面執行更高水平節能設計標準，積極開展被動式超低能耗綠色建筑示范，取得了很好的節能減碳效果。

（七）推進交通領域節能

交通運輸部進一步調整優化交通運輸節能減排與應對氣候變化重點支持領域，不斷加大政策支持力度，組織開展“車、船、路、港”千家企業低碳交通運輸專項行動，出臺了《關于加強城市步行和自行車交通系統建設的指導意見》，通過城市步行和自行車交通系統示范項目，引導各地加強城市步行和自行車交通建設?？萍疾吭谌珖?5個試點城市組織開展“十城千輛”節能新能源汽車示范推廣應用工程。

2014年，交通運輸部發布《交通運輸節能減排項目節能減排量和節能減排投資額核算細則（2014年版）》。開展綠色循環低碳交通制度框架設計，發布綠色交通省份、城市、公路、港口評價指標體系。推進能耗監測試點工作，在北京、邯鄲、濟源、常州、南通、淮安6個城市開展交通運輸能耗監測試點，組織開展公路水路運輸企業能耗統計監測試點，全年共監測公路水路企業125家。嚴格實施道路運輸車輛燃料消耗量限值標準，累計發布31批、3萬余個達標車型。發布《乘用車燃料消耗量限值》、《重型商用車燃料消耗量限值》及《關于加快新能源汽車在交通運輸行業推廣應用的實施意見》等文件。

經過各方努力，“十二五”期間全國單位國內生產總值能耗累計下降18.4％。2015年，全國能源消費總量43億噸標準煤，同比增長0.9％，“十二五”期間年均增速3.6％，較“十一五”期間年均增速低3.1個百分點。

2-7　我國“十二五”期間在優化能源結構減少碳排放方面采取了哪些措施？

根據我國能源特點，重點采取推進煤炭清潔高效利用、化石能源清潔化利用、大力發展非化石能源三種措施。

（一）推進煤炭減量及清潔高效利用

煤炭是典型的高碳能源，提供相同的能量，若使用煤炭，比使用天然氣會造成更多的碳排放。

2014年國務院印發《能源發展戰略行動計劃（2014～2020年）》，明確提出2020年我國能源發展目標，實施煤炭消費減量替代，降低煤炭消費比重，京津冀魯、長三角和珠三角等要削減區域煤炭消費總量。2014年12月，國家發改委會同有關部門印發《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，對北京市、天津市、河北省、山東省、上海市、江蘇省、浙江省和廣東省的珠三角地區提出煤炭消費減量替代工作目標及方案，2015年5月，國家發改委、環境保護部、國家能源局印發《加強大氣污染治理重點城市煤炭消費總量控制工作方案》，提出空氣質量相對較差前10位城市煤炭消費總量較上一年度實現負增長的目標。

環境保護部、國家發改委等有關部門聯合印發《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，明確提出到2017年底，北京市、天津市、河北省和山東省壓減煤炭消費總量8300萬噸，其中，北京市凈削減原煤1300萬噸，天津市凈削減1000萬噸，河北省凈削減4000萬噸，山東省凈削減2000萬噸。2014年7月，國家發改委、國家能源局印發《京津冀地區散煤清潔化治理工作方案》，通過散煤減量替代與清潔化替代并舉等措施，力爭到2017年底解決京津冀地區民用散煤清潔化利用問題。廣東、江西、重慶提出到2017年煤炭占比分別下降到36％、65％及60％以下。2014年3月，環境保護部發布《關于落實大氣污染防治行動計劃嚴格環境影響評價準入的通知》，從環評受理和審批的角度，提出實行煤炭總量控制地區的燃煤項目必須有明確的煤炭減量替代方案。2014年3月，國家發改委、能源局及環境保護部聯合印發《能源行業加強大氣污染防治工作方案》，從能源行業發展角度提出要加強能源消費總量控制，逐步降低煤炭消費比重，制定國家煤炭消費總量中長期控制目標。

（二）推動化石能源清潔化利用

為推進煤炭清潔高效利用，2014年國家發改委等六部門印發《商品煤質量管理暫行辦法》，提高煤炭質量和利用效率。2014年10月，國家發改委會同環境保護部、質檢總局等印發《燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程實施方案》，以保障燃煤鍋爐安全經濟運行，提高能效，減少污染物排放。為推動天然氣利用步伐，2014年3月，國家能源局印發《能源行業加強大氣污染防治工作方案》，提出天然氣增加供應的具體目標及任務。2014年4月，國家發改委印發《關于建立保障天然氣穩定供應長效機制的若干意見》，提出保障天然氣長期穩定供應的任務及措施。2014年7月，國家能源局發布《關于規范煤制油、煤制天然氣產業科學有序發展的通知》，規范煤制油、煤制氣項目，并提出了能源轉化效率、能耗、二氧化碳排放量等準入值。2014年11月，國家發改委會同有關部門發布了《天然氣分布式能源示范項目實施細則》，進一步推動天然氣分布式能源發展。

2014年9月，國家發改委、環境保護部、國家能源局印發《煤電節能減排升級與改造行動計劃（2014～2020年）》，提出要推行更嚴格能效環保標準，加快燃煤發電升級與改造，努力實現供電煤耗、污染排放、煤炭占能源消費比重“三降低”和安全運行質量、技術裝備水平、電煤占煤炭消費比重“三提高”，以進一步提升煤電高效清潔發展水平；實施了一批煤電環保改造示范項目和節能升級改造示范項目，確定了4個燃煤電廠作為國家煤電節能減排示范基地和示范電站，分解落實行動計劃目標任務，積極推進煤炭高效清潔利用。2013年2月，為科學高效開發利用煤層氣資源，國家能源局制定了《煤層氣產業政策》；10月，為落實《頁巖氣發展規劃（2011～2015）》、推進頁巖氣產業健康發展、提高天然氣供應能力，國家能源局制定了《頁巖氣產業政策》。2014年7月國家能源局發布《關于規范煤制油、煤制天然氣產業科學有序發展的通知》，規范煤制油煤制氣項目，提出“堅持量水而行、堅持清潔高效轉化、堅持示范先行、堅持科學合理布局、堅持自主創新”的原則，并提出了能源轉化效率、能耗、水耗、二氧化碳排放和污染物排放等準入值。此外，為落實《大氣污染防治行動計劃》、積極推進協同控制以減少化石能源二氧化碳排放，環境保護部研究提出了中國鋼鐵、水泥和交通三個重點行業的大氣污染物與溫室氣體協同控制的綜合對策建議。

2012年10月，國家發改委印發《天然氣發展十二五規劃》，提出到2015年中國天然氣供應能力達到1760億立方米左右。2013年9月，國務院下發《大氣污染防治行動計劃》，進一步強化控制煤炭消費總量、加快清潔能源替代利用的目標和要求，大幅提升控制化石燃料消耗、發展清潔能源的工作力度。

（三）大力發展非化石能源

非化石能源的使用，不排放或極少排放CO2。為促進非化石能源的使用，國家能源局組織制定了《可再生能源發展“十二五”規劃》和水電、風電、太陽能、生物質能四個專題規劃，提出了到2015年中國可再生能源發展的總體目標、主要措施等。國家發改委、國家能源局等先后發布《關于完善抽水蓄能電站價格形成機制有關問題的通知》、《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》、《關于做好2015年度風電并網消納有關工作的通知》、《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》等政策文件，支持可再生能源的發展。

2013年7月，國務院印發《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，明確了開拓光伏應用市場、加快產業結構調整和技術進步、規范產業發展秩序、完善并網管理和服務等政策措施。能源局先后印發了《太陽能發電發展“十二五”規劃》《生物質能發展“十二五”規劃》《關于促進地熱能開發利用的指導意見》，明確了“十二五”時期中國太陽能、生物質能、地熱能發展的指導思想、基本原則、發展目標、規劃布局和建設重點，提出了保障措施和實施機制。繼續加大對可再生能源的投資。

“十二五”時期，我國非化石能源占一次能源消費比重從2010年的8.6％提高到2015年的12％。

2-8　我國在控制非能源活動減少溫室氣體排放方面采取了哪些措施？

2011年12月國務院印發《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（國發［2011］41號），關于控制非能源活動溫室氣體排放，要求控制工業生產過程溫室氣體排放，繼續推廣利用電石渣、造紙污泥、脫硫石膏、粉煤灰、礦渣等固體工業廢渣和火山灰等非碳酸鹽原料生產水泥，加快發展新型低碳水泥，鼓勵使用散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿；鼓勵采用廢鋼電爐煉鋼-熱軋短流程生產工藝；推廣有色金屬冶煉短流程生產工藝技術；減少石灰土窯數量；通過改進生產工藝，減少電石、制冷劑、己二酸、硝酸等行業工業生產過程溫室氣體排放。通過改良作物品種、改進種植技術，努力控制農業領域溫室氣體排放；加強畜牧業和城市廢棄物處理和綜合利用，控制甲烷等溫室氣體排放增長。積極研發并推廣應用控制氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等溫室氣體排放技術，提高排放控制水平。

國家發改委會同外交部、財政部、環境保護部等有關部門，積極組織開展控制氫氟碳化物的重點行動，印發《關于組織開展氫氟碳化物處置相關工作的通知》，2014年分兩批下達了氫氟碳化物削減重大示范項目中央預算內投資計劃，用于支持有關企業新建三氟甲烷（HFC-23）焚燒裝置。環境保護部制訂依據《蒙特利爾議定書》加速淘汰含氫氯氟烴的管理計劃，積極參與國家三氟甲烷銷毀處置的規則制訂，并協助國家開展三氟甲烷銷毀處置的核查工作，努力推動臭氧層保護與應對氣候變化的協同增效；積極組織開展非二氧化碳類溫室氣體相關研究，開展“應對氣候變化與大氣污染治理協同控制政策研究”項目。

2-9　我國在增加森林碳匯減少碳排放方面采取了哪些措施？

2011年，國家林業局制定了《林業應對氣候變化“十二五”行動要點》，提出加快推進造林綠化、全面開展森林撫育經營、加強森林資源管理、強化森林災害防控、培育新興林業產業等5項林業減緩氣候變化主要行動；發布了《全國造林綠化規劃綱要（2011～2020年）》和《林業發展“十二五”規劃》，明確了今后一個時期林業生態建設的目標任務。繼續實施退耕還林、“三北”和長江重點防護林工程，推進京津風沙源治理工程和石漠化綜合治理工程，開展珠江、太行山等防護林體系和平原綠化建設，啟動天保二期工程。

為增加森林碳匯，國家繼續實施“三北”重點防護林工程、長江中下游地區重點防護林工程、退耕還林工程、天然林保護工程、京津風沙源治理工程等生態建設項目，開展碳匯造林試點，加強林業經營及可持續管理，提高森林蓄積量。中央財政提高了造林投入補助標準，每畝補助由100元人民幣提高到200元人民幣，建立了中國綠色碳匯基金會。

為提高農田和草地碳匯，國家在草原牧區落實草畜平衡和禁牧、休牧、劃區輪牧等草原保護制度，控制草原載畜量，遏止草原退化。擴大退牧還草工程實施范圍，加強人工飼草地和灌溉草場的建設。加強草原災害防治，提高草原覆蓋度，增加草原碳匯。

2016年5月，國家林業局發布了《林業應對氣候變化“十三五”行動要點》，明確提出“十三五”林業應對氣候變化工作應堅持林業行動目標與國家應對氣候變化戰略規劃相銜接，堅持減緩與適應協同推進，堅持增加林業碳吸收與減少林業碳排放同步加強，堅持國內工作與國際談判互為促進，堅持政府主導與社會參與有機結合的原則。

“十三五”主要目標：到2020年，全國林地保有量達到31230萬公頃，森林面積在2005年基礎上增加4000萬公頃，森林覆蓋率達到23％以上，森林蓄積量達到165億立方米以上，濕地面積不低于8億畝，50％以上可治理沙化土地得到治理，森林植被總碳儲量達到95億噸左右，森林、濕地生態系統固碳能力不斷提高。到2020年，林業應對氣候變化組織管理體系、政策法規體系、技術標準體系、計量監測體系更加健全，基礎能力和隊伍建設有效夯實，林業服務國家應對氣候變化工作大局的能力明顯增強。具體包括七項主要行動：增加林業碳匯、減少林業排放、提升林業適應能力、強化科技支撐、加強碳匯計量監測、探索推進林業碳匯交易、增進國際交流與合作。

2-10　我國發布的碳減排標準有哪些？

截至2016年7月31日，國家標準主管部門發布的碳減排標準有溫室氣體核算標準11項，如表2-1。

2-11　我國強制性能源消耗限額標準有哪些？

能源使用是造成溫室氣體排放的主要原因，因此，節約能源一直是碳減排的主要措施。截至2016年7月31日，國家發布的能源消耗限額標準（強制性標準）104項（見表2-2）。此外，還有節約能源的技術標準數百項及部分省市發布的能耗限額地方標準。