第二節　主要國家和地區低碳行動

1-9　美國的低碳措施主要有哪些？

根據聯合國開發計劃署的一份報告顯示，在1840～2004年各國溫室氣體累積排放量總量中，美國占據了將近30％。從20世紀80年代以后的數據，美國的排放總量一直呈現上升勢頭，2005年已到達59.57億噸。由于近年來發展中國家排放總量正在迅速上升，美國在世界排放總量中所占的比例有所下降，但是其占比一直在20％以上。根據CDIAC的數據，2004年美國的人均二氧化碳排放量約為20.6噸/人，而中國約為3.8噸/人，印度約為1.2噸/人。

美國在1992年10月15日批準了《聯合國氣候變化框架公約》，成為了UNFCCC的締約方。1992年10月，美國制定了《1992年能源政策法》，以促進節約能源、提升能源使用效率、促進可再生能源使用及國際能源合作等方面的行動。同年還制定了《全球氣候變遷國家行動方案》，評估了美國溫室氣體的排放情況，并且歸納了溫室氣體減排相關的政府行動。喬治·布什政府這段時期的政策，匯總了當時美國對溫室氣體減排的研究成果，主要是在節約能源和改善空氣污染上采取行動。對于溫室氣體減排問題，并未制定出相應的減排目標。

克林頓上臺以后，在1993年10月制定了新的《氣候變化行動方案》，表示美國2000年的排放量將減少1.09億噸碳，回歸到1990年水平。1997年，克林頓政府將溫室氣體減排目標由1993年的1.09億噸碳下調至0.76億噸。1999年6月，克林頓政府發布了“提高能效管理、建設綠色政府”的政府令，要求行政部門必須在2010年比1990年減排30％。縱觀整個克林頓政府執政時期的溫室氣體減排政策，其設定了明確的減排目標，但是在制訂減排目標時低估了當時溫室氣體排放的情景。由于那時美國經濟處于快速成長時期，溫室氣體的排放量節節升高，政府設定的目標變得遙不可及。雖然克林頓政府希望借助技術的力量減少排放，并提出了氣候變化技術行動方案，但是減排的效果并不是十分明顯。

2002年2月14日，喬治·沃克·布什政府宣布《全球氣候變遷行動》，設定減排目標為在2012年，美國溫室氣體排放密度（單位GDP溫室氣體排放量）較2002年減小18％，由每百萬美元183噸排放水平降至每百萬美元151噸排放水平。喬治·沃克·布什政府不愿承擔《京都議定書》中的總量削減目標，在其上任后就退出了《京都議定書》。因此，在其執政期間單位GDP排放量雖有所下降，但是美國國內的排放總量未出現下降。在其執政期內曾推出了一些自愿性和鼓勵性的計劃提高各行業的能源效率，例如《氣候愿景伙伴計劃》、《氣候領袖計劃》、《溫室氣體自愿報告計劃》等。盡管在其執政期間，溫室氣體排放總量并未下降，但是所取得的科研成果，對于未來全球減排技術的進步還是會有一定的幫助。

奧巴馬政府承認全球變暖是真實的正在發生的事情，認為全球氣候變化無疑是全世界共同面臨的長期挑戰，解決這一問題已變得刻不容緩。基于這一認識，奧巴馬政府所提的政策相比以往的政策更為積極。①構建聯邦總量-貿易新體系。奧巴馬總統支持采用總量與貿易體系實現減排。在這種體系下，直接限定美國的排放總量，并允許將排放量分割成排放配額。全美的企業可以自由買賣配額，以滿足各自的需求。減排成本較低的企業可以將剩余的配額賣給減排成本較高的企業。每年配額總量將會縮減以達到國家的減排目標。根據奧巴馬設定的年減排目標，美國在2020年的排放量將下降到1990年水平，2050年排放量將減少80％。②依靠節能減排增加就業助推美國經濟。③提高能效促進節能減排。④改觀全球氣候談判局面。

美國總統奧巴馬于2015年8月3日在華盛頓宣布“終極版”減排計劃——《清潔能源計劃》，對美國溫室氣體排放施加更嚴格限制，稱這是迄今美國應對氣候變化邁出的“最重要”一步。根據計劃，到2030年美國發電廠碳排放量目標將在2005年基礎上減少32％，這意味著大量燃煤電廠將關閉，太陽能和風能發電將獲得全新發展動力。

奧巴馬表示，目前美國發電廠造成的碳排放量占全美碳排放量總量的三分之一，比汽車、飛機和美國家庭產生的碳排放量總和還多，根據計劃，到2030年，發電站碳排放目標將在2005年基礎上減少32％，這比之前政府擬定的減排目標提高9個百分點。此舉意味著屆時美國將消除8.7億噸二氧化碳大氣污染，其效果相當于1.66億輛車停駛。

根據計劃，美國還將加大對清潔能源的投資，到2030年，清潔能源的比例目標將提高到28％，每戶美國家庭的年均能源賬單將降低85美元。

雖然美國各州能源結構不同，有些州高度依賴傳統能源發電，但都須于2016年提交減排初步方案，2018年提交最終方案。

1-10　歐盟采取了哪些低碳措施？

歐盟是全球“低碳經濟”和碳減排的主要倡導者和推動者，已通過實施一系列碳排放政策，為全球碳減排作出了重要貢獻。自《京都協議書》作出減排8％的承諾之后，歐盟委員會首先在2000年推出了歐洲氣候變化計劃（ECCP），接著又在2005年率先建立了歐盟排放交易體系（EUETS），成功將市場機制引入碳排放治理中。

歐盟成員國經濟發展水平、碳排放量差異較大（見表1-6），但歐盟制定的碳減排政策在各國都具有法律地位。

數據來源：Mandl N.Annual European Union Greenhouse Gas Inventory 1990～2010 and Inventory Report 2012. European Environment Agency，Luxembourg：Publications Officeofthe European Union，2012.

歐盟委員會制定了許多促進碳減排的政策措施，主要包括建設并實施歐盟碳排放交易體系、針對能源和交通運輸部門的政策以及研發低碳技術。

（一）歐盟碳排放交易體系

為了幫助成員國減少排放和實現承諾，歐盟制定了歐盟碳排放交易體系（EUETS）。該體系于2005年初試運行，2008年初正式運行。歐盟碳排放交易體系涵蓋了30個歐洲國家（包括27個歐盟成員國以及冰島、挪威、列支敦士登），并強制性納入了近1.2萬個企業。這些企業涵蓋了電力、水泥、鋼鐵、陶瓷、玻璃、造紙等多個行業。航空業也于2012年1月正式被歐盟納入碳排放交易體系。

歐盟碳排放交易體系已逐步成為全世界規模最大、影響范圍最廣的碳排放交易體系。歐盟碳排放交易體系對促進成員國的碳減排起到了非常重要的作用。

（二）歐盟能源政策

要想在碳排放減排中走在世界前列，能源是歐盟所必須采取措施進行開發研究的關鍵領域。歐盟面對的主要問題包括新能源開發投資不足、高化石燃料依賴和因為極端天氣產生的能源需求高峰導致供應不足等。為此，歐盟提出了溫室氣體排放“20—20—20”戰略目標和2050能源路線圖。歐盟領導人在2009年通過了氣候和能源一攬子決定，旨在建立一個節能、高效、低碳的歐洲。該決定制定了歐盟到2020年的戰略目標，它由3個20％減排目標構成，也稱為“20-20—20”戰略目標，即到2020年，歐盟溫室氣體總排放量要比1990年減少20％，可再生能源消耗占到能源消耗的20％，歐盟能源利用效率將提高20％。歐盟一方面通過太陽能、風能、生物質能等可再生能源的使用和推廣來代替化石能源的使用，從而減少溫室氣體的排放；另一方面通過提高能源利用效率，用更少的能源實現同等或者更多的產出，從而減少溫室氣體的排放。

歐盟委員會為了建設真正有競爭力的低碳經濟，還制定了歐盟2050年路線圖（見表1-7），其中關于能源方面的內容為歐盟以后的能源政策指明了方向。

數據來源：DG Climate Action，European Commission（2012）。

歐盟采取措施在不同部門共同努力實現低碳經濟，在更大范圍內推廣可再生能源，涵蓋了電廠、工業能源設備、加熱制冷系統、智能電網、耐用節能產品等具體行業，涉及制造業、建筑業、服務業、公共交通等多個領域。電力部門在能源路線圖里起著舉足輕重的作用，電力部門擁有減排的最大潛力，到2050年它幾乎可以完全消除CO2的排放量。電力將越來越多地來源于可再生能源，包括太陽能、風能和生物質能等，清潔能源將會占越來越大的份額，甚至在2050年將基本達到100％。

（三）低碳技術

歐盟非常注重低碳技術的研發，并且在這一領域投入了大量的資金。低碳技術有三類：一是減碳技術，主要指高排放、高能耗領域的節能減排技術，如煤的清潔高效利用等；二是無碳技術，即開發可再生能源，如太陽能、風能等；三是去碳技術，主要是指二氧化碳捕獲儲存技術（CCS）。CCS是具有重大潛力的緩解世界氣候變暖的新技術，這項技術首先將CO2從化石燃料燃燒產生的煙氣中分離出來，并將其壓縮至一定的壓力下分離，然后將壓縮好的CO2通過管道或運輸工具運至存儲地，注入包括石油和天然氣儲層、不可開采的煤層和深海海底等地質構造中。

NER300是歐盟范圍內的一個低碳計劃，是世界上最大的鼓勵創新低碳能源的資助項目之一。它的資金主要來源于ETS第三階段的3億噸碳排放量的出售，以及整個歐盟范圍內的私人投資和國家融資，主要用于資助歐盟可再生能源和二氧化碳捕獲儲存技術的研發。

（四）交通運輸政策

歐盟在交通運輸方面采取了一系列的政策以減少溫室氣體的排放。在航空方面，自2012年1月1日起，航空業被列入歐盟排放交易體系（ETS）框架內。在海運方面，在歐洲氣候變化計劃下已成立了一個減少船舶溫室氣體排放的工作小組，旨在制定歐盟海運排放的政策。在鐵路方面，歐盟正在努力進行市場整合，如加大投資和對鐵路的補貼及建設鐵路一體化等。在公路運輸方面，作為排放溫室氣體最多的部門，歐盟采取的措施力度也最大，對于小型汽車制造商，確保新車的排放量2015年為130g CO2/km，到2020年為95g CO2/km。2015年的油耗目標是大約5.6L/100km（汽油）或4.9L/100km（柴油），到2020年為4.1L/100km（汽油）或3.6L/100km（柴油）。小貨車和重型卡車同樣有類似的指標。此外，歐盟正在抓緊研發可將各種再生能源作為新燃料以達到減少溫室氣體排放的技術，同時還在研究如何提高燃料利用效率。根據歐盟關于2050年交通運輸減排路線圖，2030年在城市交通中減少一半使用傳統燃料的汽車。到2050年，實現主要中心城市零二氧化碳排放的物流。同時，完成歐洲高速鐵路的建設，達到現有長度的3倍，使大部分的中長途客運都轉向鐵路。低碳可持續的航空燃料的使用量到2050年將會達到40％。

除以上介紹的歐盟關于碳排放方面的主要政策之外，歐盟還采取各種方式促進碳減排，特別是對公民關于低碳生活對自身、社會的有益影響的宣傳等，促使公民養成低碳環保的理念，建立良好的低碳經濟發展氛圍。

1-11　英國工業低碳發展采取了哪些措施？

英國是低碳經濟的倡導者和引領者，英國低碳政策主要包括低碳立法、低碳戰略、財政和稅收等方面。英國除實施了歐盟規定的措施外，還采取了更多的措施來發展低碳經濟。

（一）英國現有工業低碳發展政策

（1）低碳發展立法　2008年《氣候變化法案》正式生效。該法案以每五年為一個階段，不同階段英國的碳預算水平不同。法案明確提出了應該長期低碳發展目標，從法律上規定了碳排放約束。圍繞《氣候變化法案》，英國政府又頒布《能源法案》，規定對可再生能源發電給予補貼。

（2）低碳發展戰略　2003年，英國政府發布能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》，首次提出低碳經濟概念，指出為解決石油、天然氣、煤炭產量減少所帶來的問題，今后幾十年，英國將更替或更新大部分能源基礎設施，重點發展清潔能源，計劃到2050年二氧化碳排放量降低60％，并保證每個家庭以合理價格得到充分的能源供給。2004年，英國發布《能源效率：政府實施計劃》，提出到2010年，英國要節省120萬噸以上碳能源，家庭節能達到340萬噸能源。2009年7月，英國發布《英國低碳轉型計劃》，這個計劃包括《英國低碳工業戰略》、《可再生能源戰略》和《英國低碳交通計劃》三個配套文件，該計劃把低碳產業作為英國經濟的新增長點。

（3）低碳能源政策　1990年英國發布《非化石能源公約》，公約要求英國各地區電力公司保證所供應的電力中有一部分來自非化石，這一政策的目的是為了建立一個初級的可再生能源市場，為英國利用非化石燃料生產電力提供保障性的市場機制。1999年英國通過《可再生能源義務令》，該政策規定供電商提供的電力中必須有一定比例的電力來源于可再生能源，具體比例由政府根據可再生能源實際發展情況及市場情況確定，這一政策奠定了英國用配給制促進可再生能源發展的基礎。2012年英國政府公布新的《能源法案》，主要包括調整國內能源消費結構和發展低碳經濟，新法案規定，政府支持包括可再生能源、新的核能、燃氣及碳捕集和封存技術等。

（4）財政稅收政策　無論是1990年的《非化石能源公約》，還是2008年頒布的《能源法案》，或者2011年的《可再生能源電力強制收購進行補貼》和《可再生能源供暖補貼》，都包含有政府對可再生能源的補貼。2011年，英國政府成立碳基金，利用征收氣候變化稅和垃圾填埋稅資金，幫助企業開發低碳技術。英國氣候變化稅從2001年開始在全國征收，其目的主要是為了推廣可再生能源。

（5）低碳消費政策　近年來，英國還通過頒布《碳減排目標計劃》、《暖風行動》和《社區能源計劃》等政策，引導英國的低碳市場需求，促進低碳產品市場轉型。如英國政府向社會傳播節能信息和知識：“充電器不用時拔下插頭每年能節省約30鎊、換個節能燈每年能省60鎊”。這些政策雖然見效不是很明顯，但它通過潛移默化地引導方式，使低碳消費日益深入人心，成為一種社會習慣。

（二）英國工業低碳政策的挑戰和趨勢

總體看，英國的《氣候變化法案》為英國應對氣候變化提供了明確的目標和整體的路線，同時《英國低碳轉型計劃》從工業、能源和交通三個方面為英國發展低碳經濟提供了框架。可以說，英國已經突破發展低碳經濟的最初瓶頸，初步形成以市場機制為主體的氣候治理體系，這種體系是由政府、企業和民眾共同組成的一個互動體系。在巴黎大會后的氣候變化新形勢下，英國的低碳經濟戰略將會更加有利于其低碳經濟發展。

（三）英國工業低碳發展政策的借鑒

一是加快氣候變化立法，使工業低碳發展有法可依，并通過立法提高政府、公眾和企業對工業低碳發展的共識。二是加快推動碳排放交易市場建設，讓市場機制成為推動工業低碳發展的主要機制。三是把低碳發展作為應對氣候變化的重要內容，以提高產業的未來競爭力作為應對氣候變化工作的出發點和歸宿點。

1-12　日本實施碳減排有哪些經驗？

日本是低碳發展戰略啟動較早的國家，長期堅持節能和資源綜合利用優先戰略，特別注重氣候變化政策與產業、循環經濟、環境政策的協調，注重中央和地方的責任劃分與協同。日本高效率的低碳發展源于其極為精細化的管理和分階段漸進式的政策，以及較高投入和市場創新。

（一）注重能源資源使用和回收的精細化管理

日本在能源資源節約和循環利用方面進行了極為細致的分類管理，強調從源頭上減少碳排放。日本的循環經濟和靜脈產業發展水平是全球領先的，其工業和家庭廢棄物分類極為細致，從可資源化垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、大型垃圾等大類出發又逐步細分，如塑料制品分為包裝膜/袋類、瓶蓋類、托盤類、杯盒類、瓶管類等，并對丟棄的時間和地點、污漬去除、包裝袋樣式都做了極為細致的規定，丟棄—個瓶子需要清洗后將瓶蓋、瓶身和標簽放置在3個不同的垃圾箱內，規定某類垃圾只能在早上7點之前收集，決不允許在前一天晚上就丟棄或7點以后再拿出。

同樣的思維也出現在新碳稅機制上，不同品種的煤炭、原油和成品油的稅率是不同的。

這種極為細致甚至瑣碎的規定造就了日本高水平的低碳管理。按照東京財團的研究評估，資源和能源節約對碳減排的貢獻高于80％。

除了把減排主要著力點放在排放量占40％的大企業外，日本同樣注重用精細化的管理解決占排放量60％的小企業和家庭排放問題，并通過規范公眾行為達到最大化減排的目的，可以說是走了一條節能減碳的“群眾路線”。

此外，日本注重通過強化市場競爭，提高資源配置效率，僅東京23區的廢棄物處理企業就超過1100家，可以有效實現分散垃圾分散處置，降低處置成本，提高資源回收利用率。

（二）以分階段漸進式策略提升資源環境政策的社會接受度

日本低碳發展并未采取激進減排手段，其政策實施往往留給市場和企業一定的調適和學習時間，使經濟低碳轉型更為平穩，產業競爭力不受大的影響。

以東京都碳市場建設為例，在“環境自愿行動計劃”、“日本京都目標實現計劃”等相關計劃影響下，2002年即著手啟動，并實施了碳排放強制報告和自愿減排制度，讓企業熟悉和練習有關規則，不新增過多成本。2005年東京都政府對原計劃進行修正，進一步對企業碳排放進行評估和排名，并向社會公布。2008年，通過大量調查協商工作，特別是對利益相關者的協商、公共意見的咨詢協商，才由議會通過相關決議，結束帶有自愿性質的試點階段，進入強制運行階段。2010年開始全面執行碳交易計劃，前期階段僅覆蓋大的企業組織，到2010年后逐漸將中小排放單位納入。目前，其第一履約期（2010～2014年）已完成，全市碳排放總量下降約6％。從地區生產總值和寫字樓辦公面積等數據看，該機制并未對東京都經濟發展產生顯著負面影響。

日本新碳稅的實施也將采取階梯式稅率，分3個階段實行，時間跨度從2012年到2016年。漸進式的政策給了日本實施精細化管理的時間，并讓受控主體有更長的時間進行戰略調整和技術布局。

（三）以大規模的政府投入和市場融資作為支撐

日本國土面積僅為中國的1/4，人口不及中國的1/10，但其國家環境部門資金預算和人員編制約為中國的10倍，地方環境部門人員編制則為中國的2倍左右。日本的國家低碳環境類投資占國內生產總值的比重約為7％～8.5％，約是中國的5倍，環境支出在部門支出中占比居第一位，應對氣候變化支出在環境支出中占比居第—位。

除投入規模巨大外，政府的財政補貼措施也非常精細化，如在垃圾發電項目中，塑料等化石燃料制品和一般垃圾的上網電價僅為每度電9日元，但生物質發電的上網電價則高達每度電15日元。

除財政投入外，日本善于利用社會資本，創新融資模式。如大阪的光之森太陽能發電項目，首先由市政府免費提供垃圾填埋場作為建設用地，公開征集設計方案，確立方案后再向企業招標進行建設，10MW的光伏項目參股企業多達11家，有效調動了各方積極性，降低了融資成本。

（四）低碳發展政策根植于民眾強烈的環保意識

日本高效率的低碳發展與其社會文化有著極為密切的關系。以廢棄物處理為例，地方政府管理具有很大的靈活性，并不是所有的地方都實行垃圾收費處理，很多地區是由政府財政補貼，但企業和家庭仍嚴格遵守垃圾精細分類丟棄的操作方法，浪費資源和亂扔垃圾不僅被認為是違法行為，也會受到鄰里的鄙夷和排斥。

日本在規則設計上使得丟垃圾這件事情非常麻煩，促使消費者傾向于盡可能少地產生垃圾。同時，對家電等產品實行生產者責任延伸制度（EPR），廠家既負責生產、銷售，還要負責回收，所以在最初的產品設計上就要便于回收，要可資源化并實現低成本。

日本的環保宣傳十分普及，隨處可見低碳宣傳招貼和指導手冊，非常詳細且實用。如朝日啤酒罐上就印有低碳標簽，消費者每消費一罐啤酒，酒廠就要拿出1日元用于低碳社會教育。小學生都把隨手關燈、規范丟棄垃圾當成美德，反過來監督家長。

1-13　韓國工業低碳發展采取了哪些措施？

韓國經濟從20世紀60年代開始快速發展，經過30多年的努力，實現了年均增速8％的高速增長，到1996年韓國人均國民收入超過10000美元，成為經合組織第29個成員國。經濟的快速增長，讓韓國成為經合組織國家中碳排放增速最快的國家。為增強韓國的低碳競爭力，進入21世紀之后，韓國開始改變過去粗放式增長方式，積極推動工業綠色低碳發展。

韓國的工業低碳發展政策主要體現在相關戰略、立法、低碳技術研發、碳交易市場、低碳金融等方面。

（一）低碳發展戰略

2008年9月，韓國政府出臺了《低碳綠色增長戰略》，把低碳綠色增長作為國家戰略，提出要以綠色技術和清潔能源的增長作為未來經濟增長的新動力，改革國家發展的傳統模式。該戰略為韓國經濟未來發展提供了明確的方向，提出2013年，韓國主要產品的綠色產品輸出比重達到15％，綠色技術產品市場的占有率達到8％，可再生能源普及率達到3.8％。2009年，韓國成立“綠色成長委員會”，開始制定《綠色成長國家戰略（2009～2050）》的長期計劃和《綠色成長5年計劃（2009～2013）》的中期計劃。

（二）低碳發展立法

2010年1月，韓國政府制定了《低碳綠色增長基本法》，提出到2020年，把溫室氣體的排放量減少到通常情況的30％。該法主要內容包括制定綠色發展國家戰略，發展綠色產業，應對氣候變化，發展新能源與可再生能源，實施低碳發展的目標管理等內容，為韓國成為國際社會上的主要綠色國家奠定了基礎，也為韓國后續多方面低碳綠色發展提供了法律依據。

（三）低碳技術研發

2010年5月，韓國制定綠色研發計劃和綠色信息技術戰略。韓國的低碳技術研發政策把綠色技術和綠色產業發展作為未來經濟發展的增長新動力，通過加強綠色技術的研發投入，重點培育LED、太陽能電池、混合動力汽車等低碳技術產品，綠色研發技術推動了韓國綠色低碳技術的發展，研發支出占比從2006年的3.23％快速增長到2012年的5％。韓國的低碳技術研發，還注重對傳統產業的低碳綠色改造，如發展資源循環型綠色產業等。

（四）碳排放交易市場

2009年韓國制定溫室氣體減排目標之后，2010年韓國開始在首爾、釜山等15個城市和23個企業，通過自愿減排方式，進行碳交易市場試點工作。2015年1月，韓國碳交易市場正式開市，它是亞洲地區第一個國家級碳交易市場，對鋼鐵、水泥、石化、精煉、能源、建筑、廢物垃圾和航空等23個行業部門，年排放達到12.5萬噸二氧化碳或年排放達到2.5萬噸二氧化碳的裝置開始進行強制減排。韓國碳排放限額的發放分三個階段，其中2015年發放限額5.73億噸，2016年5.62億噸，2017年5.51億噸。

（五）低碳金融體系建設

2009年，為了促進中小企業的綠色低碳發展，韓國政府為中小企業設立低碳綠色專用基金，支持中小企業的綠色低碳項目，并為其提供稅收優惠。此外設立中小企業扶持基金，推動中小企業的研發和產業化。為了引導民間資本投資綠色低碳產業，韓國政府對綠色低碳存款免征利息所得稅。此外韓國政府加大節能領域企業融資支持力度，并把綠色增長基金制度化。

（六）實施綠色IT計劃

韓國成立以企業為主導的綠色事業IT協會，實施“IT部門綠化”和“IT綠色化”。具體包括到2020年通信計劃使用率從現在的2.4％增加到30％，提出使用新能源汽車和自行車，形成使用數字化教育，推動發展IPTV（交互式網絡電視），將IT技術應用到遠程醫療系統、家庭電力網絡、環境監控、智能交通、工業生產等領域。