第二章 中國能源發展態勢

一 中國能源展望的前提

（一）人口、經濟增長與結構分析

1．人口增長與結構

根據聯合國的統計，2015年中國的人口為13.76億。考慮到2015年中國實行二胎政策，2020年中國人口將超越14億，2025年達到14.15億，并穩定到2030年。隨著中部和西部地區開發開放，中西部人口數量增長較快。2015年中國城鎮常住人口比例為54.50%。到2020年，中國城鎮人口比例將達到60%, 2030年可能達到71%。這些人口態勢將對未來中國能源需求帶來較大影響。其中，人口老齡化、勞動力數量和質量將成為影響2025年后中國勞動生產效率、用能方式和能源效率的新因素。

2．經濟增長與結構調整

21世紀進入第二個十年后，特別是近兩年來，中國經濟增長速度放緩。2015年經濟增長速度為6.9%。“十三五”規劃預期經濟增長速度在6.5%—7%, 2018年前后可能面臨繼續減緩的過程，直到2025年后有可能回升。經濟增長速度放緩的原因：一是規模大、速度慢。2014年和2015年中國國民生產總值（GDP）達到10萬億美元以上，其增長速度自然比2007年1萬億美元的GDP和30年前3000多億美元的GDP慢一些（見表2-1）。二是適應經濟結構調整，提升質量的需求，適度放緩是合理的。況且當前中國經濟結構的特點是產能過剩、粗放經營和“兩高一低”（高能耗、高排放、低效率）。適度放緩經濟增長速度有利于經濟結構調整、發展質量和生活質量的提升。

3．新型工業化和新型城鎮化態勢

中國正處在工業化的中后期，城鎮化勢頭持續發展。為了到2020年全面建成小康社會，需要持續推進新型工業化，完善和提升工業制造和服務業質量；同時加快新型城鎮化，加大基礎設施投資和公共設施建設，引發新的投資動力。新型城鎮化不僅體現在城鎮常住人口的增加和城市公共設施的建設上，更體現在低碳、清潔、綠色和智慧城鎮的發展進程、新的生產與生活方式上，從而帶動區域和跨區域經濟社會發展與轉型。這些將形成新的經濟增長動力，推動新的能源供應與需求，以及用能方式的轉變和能源效率的提升。

4．新的國際合作模式

未來中國的經濟社會發展需要將本國與全球的能源資源、產能、技術和市場相互對接，促進“一帶一路”項目下的國際產能合作，特別是重大交通、通信和能源基礎設施建設，推動國內外大電網建設、核電建設、新型戰略性產業的發展。

5．新產業革命的推動

當前世界經濟正處于第五輪長經濟周期的下行期，也是第三次產業革命向第四次產業革命的過渡期。在第四次產業革命前夕，系列科技發明和技術推廣異常活躍，對當前和未來的世界經濟發展最有影響的科技貢獻是數字化、自動化、電氣化、物聯網和智能化，使得能源普遍服務更加迫切，提升能源供應、能源效率和降低成本壓力更大，能源智能化后的能源服務要求更高。

（二）對2015年能源新政策的分析

與前兩年相比，2015年中國出臺了40多份能源政策文件（包括政府間聯合聲明和國際協議）, 2016年年初繼續出臺了近10份政策文件（見第七章第八部分）。

僅從表2-2看，2015年下半年發布的6份綜合政策文件（政府間聯合聲明和國際協議）集中體現了氣候變化對加快能源轉型的明確信息，特別是2015年11月中央明確提出的“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”（“三去、一降、一補”）政策導向直接沖擊著能源產業的發展方向；針對煤炭和電力兩個領域出臺的22項政策措施體現了目前能源政策的重點目標。同時，政府針對太陽能、風能和新能源汽車提出了更加清晰的支持政策。

我們對2015年和2016年年初中國能源政策的解讀是：

第一，在國家、多國和全球層面，對氣候變化、生態文明建設提出了最為明確的政策信息。這些政策的主要體現是2015年6月的《強化應對氣候變化行動》、9月的《生態文明體制改革總體方案》和12月的巴黎氣候變化協議以及中國與美國和法國的雙邊元首聯合聲明。這些文件確定了到2030年中國的自主行動目標：到2030年左右二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右等。《生態文明體制改革總體方案》提出，到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。這些政策思路大大豐富了本部報告的生態能源新戰略情景的內容。

第二，在部門能源政策上，針對化石能源開發利用領域出臺了15項政策，主要側重對煤炭產業的管理、引導，強調節能減排，淘汰落后的產能和設備，強化煤炭深加工和清潔高效利用；在油氣領域主要出臺了關于提升成品油質量的政策和規范煤層氣勘探開發的政策，同時還孕育著2016年對油氣領域的深化改革措施。

針對電力體制改革先后出臺的10項政策，除了完善電力體制改革的補充政策細則外，明確地方電力體制改革試點，鼓勵智能電網開發利用，鼓勵社會資本參與電力建設。

在可再生能源和新能源汽車領域，主要針對風電和太陽發電出臺的7份政策文件明確了太陽的技術應用與升級，明確示范項目的引導；明確風電上網電價，明確風電開發配套，遏制“棄風”的現象；針對新能源汽車的3項政策除了2015年6月對新能源汽車企業準入和標準做出規定外，中國政府在9月的國務院常務會議上進一步明確完善新能源汽車扶持政策，支持動力電池、燃料電池汽車等研發，開展智能網聯汽車示范試點。各地不得對新能源汽車實行限行、限購，已實行的應當取消；對購買1.6升及以下排量乘用車實施減半征收車輛購置稅的優惠政策；加快淘汰營運黃標車，開展清理整頓專項行動。這些新能源汽車政策對未來五年的新能源汽車發展，從而對燃油替代和電氣化起到了非常有力的推動作用。

第三，上述“三去、一降、一補”政策體現的是宏觀經濟結構調整與轉型的核心導向，將對2016—2018年的能源產業和能源消費領域產生持續沖擊。能源領域“去產能”的重點是化解煤炭、電力和煉油等部門的過剩產能和低效產能，實現脫困和有效發展，同時化解鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高能源消耗部門的過剩產能和能源需求；“去庫存”與降低企業成本緊密結合，在財稅政策和價格政策上切實減輕企業負擔，加快企業技術改造和設備更新步伐；在轉化二三線房地產庫存上與推進新型城鎮化和擴大公共服務社會化供給上緊密結合。這些宏觀政策已經成為現行政策情景的重要內容。本部報告將對這些政策導向能否產生應有的效果進行分析和展望。