第二章 中國(guó)能源發(fā)展態(tài)勢(shì)

一 中國(guó)能源展望的前提

（一）人口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)分析

1．人口增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)

根據(jù)聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)，2015年中國(guó)的人口為13.76億。考慮到2015年中國(guó)實(shí)行二胎政策，2020年中國(guó)人口將超越14億，2025年達(dá)到14.15億，并穩(wěn)定到2030年。隨著中部和西部地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放，中西部人口數(shù)量增長(zhǎng)較快。2015年中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口比例為54.50%。到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口比例將達(dá)到60%, 2030年可能達(dá)到71%。這些人口態(tài)勢(shì)將對(duì)未來(lái)中國(guó)能源需求帶來(lái)較大影響。其中，人口老齡化、勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量將成為影響2025年后中國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)效率、用能方式和能源效率的新因素。

2．經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)調(diào)整

21世紀(jì)進(jìn)入第二個(gè)十年后，特別是近兩年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩。2015年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為6.9%。“十三五”規(guī)劃預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在6.5%—7%, 2018年前后可能面臨繼續(xù)減緩的過(guò)程，直到2025年后有可能回升。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的原因：一是規(guī)模大、速度慢。2014年和2015年中國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到10萬(wàn)億美元以上，其增長(zhǎng)速度自然比2007年1萬(wàn)億美元的GDP和30年前3000多億美元的GDP慢一些（見(jiàn)表2-1）。二是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升質(zhì)量的需求，適度放緩是合理的。況且當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是產(chǎn)能過(guò)剩、粗放經(jīng)營(yíng)和“兩高一低”（高能耗、高排放、低效率）。適度放緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展質(zhì)量和生活質(zhì)量的提升。

3．新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化態(tài)勢(shì)

中國(guó)正處在工業(yè)化的中后期，城鎮(zhèn)化勢(shì)頭持續(xù)發(fā)展。為了到2020年全面建成小康社會(huì)，需要持續(xù)推進(jìn)新型工業(yè)化，完善和提升工業(yè)制造和服務(wù)業(yè)質(zhì)量；同時(shí)加快新型城鎮(zhèn)化，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共設(shè)施建設(shè)，引發(fā)新的投資動(dòng)力。新型城鎮(zhèn)化不僅體現(xiàn)在城鎮(zhèn)常住人口的增加和城市公共設(shè)施的建設(shè)上，更體現(xiàn)在低碳、清潔、綠色和智慧城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)程、新的生產(chǎn)與生活方式上，從而帶動(dòng)區(qū)域和跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型。這些將形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)新的能源供應(yīng)與需求，以及用能方式的轉(zhuǎn)變和能源效率的提升。

4．新的國(guó)際合作模式

未來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要將本國(guó)與全球的能源資源、產(chǎn)能、技術(shù)和市場(chǎng)相互對(duì)接，促進(jìn)“一帶一路”項(xiàng)目下的國(guó)際產(chǎn)能合作，特別是重大交通、通信和能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)外大電網(wǎng)建設(shè)、核電建設(shè)、新型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5．新產(chǎn)業(yè)革命的推動(dòng)

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)正處于第五輪長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)周期的下行期，也是第三次產(chǎn)業(yè)革命向第四次產(chǎn)業(yè)革命的過(guò)渡期。在第四次產(chǎn)業(yè)革命前夕，系列科技發(fā)明和技術(shù)推廣異常活躍，對(duì)當(dāng)前和未來(lái)的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有影響的科技貢獻(xiàn)是數(shù)字化、自動(dòng)化、電氣化、物聯(lián)網(wǎng)和智能化，使得能源普遍服務(wù)更加迫切，提升能源供應(yīng)、能源效率和降低成本壓力更大，能源智能化后的能源服務(wù)要求更高。

（二）對(duì)2015年能源新政策的分析

與前兩年相比，2015年中國(guó)出臺(tái)了40多份能源政策文件（包括政府間聯(lián)合聲明和國(guó)際協(xié)議）, 2016年年初繼續(xù)出臺(tái)了近10份政策文件（見(jiàn)第七章第八部分）。

僅從表2-2看，2015年下半年發(fā)布的6份綜合政策文件（政府間聯(lián)合聲明和國(guó)際協(xié)議）集中體現(xiàn)了氣候變化對(duì)加快能源轉(zhuǎn)型的明確信息，特別是2015年11月中央明確提出的“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”（“三去、一降、一補(bǔ)”）政策導(dǎo)向直接沖擊著能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向；針對(duì)煤炭和電力兩個(gè)領(lǐng)域出臺(tái)的22項(xiàng)政策措施體現(xiàn)了目前能源政策的重點(diǎn)目標(biāo)。同時(shí)，政府針對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能和新能源汽車(chē)提出了更加清晰的支持政策。

我們對(duì)2015年和2016年年初中國(guó)能源政策的解讀是：

第一，在國(guó)家、多國(guó)和全球?qū)用妫瑢?duì)氣候變化、生態(tài)文明建設(shè)提出了最為明確的政策信息。這些政策的主要體現(xiàn)是2015年6月的《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)》、9月的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和12月的巴黎氣候變化協(xié)議以及中國(guó)與美國(guó)和法國(guó)的雙邊元首聯(lián)合聲明。這些文件確定了到2030年中國(guó)的自主行動(dòng)目標(biāo)：到2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰；單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右等。《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。這些政策思路大大豐富了本部報(bào)告的生態(tài)能源新戰(zhàn)略情景的內(nèi)容。

第二，在部門(mén)能源政策上，針對(duì)化石能源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域出臺(tái)了15項(xiàng)政策，主要側(cè)重對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的管理、引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排，淘汰落后的產(chǎn)能和設(shè)備，強(qiáng)化煤炭深加工和清潔高效利用；在油氣領(lǐng)域主要出臺(tái)了關(guān)于提升成品油質(zhì)量的政策和規(guī)范煤層氣勘探開(kāi)發(fā)的政策，同時(shí)還孕育著2016年對(duì)油氣領(lǐng)域的深化改革措施。

針對(duì)電力體制改革先后出臺(tái)的10項(xiàng)政策，除了完善電力體制改革的補(bǔ)充政策細(xì)則外，明確地方電力體制改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)智能電網(wǎng)開(kāi)發(fā)利用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與電力建設(shè)。

在可再生能源和新能源汽車(chē)領(lǐng)域，主要針對(duì)風(fēng)電和太陽(yáng)發(fā)電出臺(tái)的7份政策文件明確了太陽(yáng)的技術(shù)應(yīng)用與升級(jí)，明確示范項(xiàng)目的引導(dǎo)；明確風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)，明確風(fēng)電開(kāi)發(fā)配套，遏制“棄風(fēng)”的現(xiàn)象；針對(duì)新能源汽車(chē)的3項(xiàng)政策除了2015年6月對(duì)新能源汽車(chē)企業(yè)準(zhǔn)入和標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定外，中國(guó)政府在9月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上進(jìn)一步明確完善新能源汽車(chē)扶持政策，支持動(dòng)力電池、燃料電池汽車(chē)等研發(fā)，開(kāi)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)示范試點(diǎn)。各地不得對(duì)新能源汽車(chē)實(shí)行限行、限購(gòu)，已實(shí)行的應(yīng)當(dāng)取消；對(duì)購(gòu)買(mǎi)1.6升及以下排量乘用車(chē)實(shí)施減半征收車(chē)輛購(gòu)置稅的優(yōu)惠政策；加快淘汰營(yíng)運(yùn)黃標(biāo)車(chē)，開(kāi)展清理整頓專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。這些新能源汽車(chē)政策對(duì)未來(lái)五年的新能源汽車(chē)發(fā)展，從而對(duì)燃油替代和電氣化起到了非常有力的推動(dòng)作用。

第三，上述“三去、一降、一補(bǔ)”政策體現(xiàn)的是宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型的核心導(dǎo)向，將對(duì)2016—2018年的能源產(chǎn)業(yè)和能源消費(fèi)領(lǐng)域產(chǎn)生持續(xù)沖擊。能源領(lǐng)域“去產(chǎn)能”的重點(diǎn)是化解煤炭、電力和煉油等部門(mén)的過(guò)剩產(chǎn)能和低效產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)脫困和有效發(fā)展，同時(shí)化解鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高能源消耗部門(mén)的過(guò)剩產(chǎn)能和能源需求；“去庫(kù)存”與降低企業(yè)成本緊密結(jié)合，在財(cái)稅政策和價(jià)格政策上切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，加快企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新步伐；在轉(zhuǎn)化二三線房地產(chǎn)庫(kù)存上與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和擴(kuò)大公共服務(wù)社會(huì)化供給上緊密結(jié)合。這些宏觀政策已經(jīng)成為現(xiàn)行政策情景的重要內(nèi)容。本部報(bào)告將對(duì)這些政策導(dǎo)向能否產(chǎn)生應(yīng)有的效果進(jìn)行分析和展望。