第二節 研究背景

在工業化與城市化相伴生的過程中，科學處理城鄉關系和促進城鄉一體化，是工業革命以來人類社會發展中最基本和最重要的內容之一，也是任何國家和地區在實現現代化的過程中必須認真對待和應對的重要歷史發展任務；逐步消解城鄉差別、工農差別，把農業與工業、城市與鄉村結合起來，促進城鄉協調發展是社會文明進步的重要標志，更是生產力發展到一定階段的必然要求。以統籌城鄉發展和實現城鄉一體化為基本目標的新型城鄉形態，是新時期城鄉區域面對自身發展新問題和新矛盾而產生的具有中國特色的城鄉發展新格局，也是城鄉在未來較長時期內真正實現要素互補、城鄉一體、和諧共生和共同富裕的有效發展形式。

一 國際背景：區域一體化合作發展以不同形式盛行全球

20世紀80年代以來，隨著新國際勞動地域分工的逐步深化和跨國公司在世界各地的普遍滲透，以全球性城市和信息節點城市為核心的精華地帶越來越成為全球經濟的控制者和主宰者，經濟活動的空間聚集和信息時代的新區域空間重新塑造著區域構成要素及其作用方式，國際經濟領域呈現明顯的全球一體化趨勢，區域經濟一體化以各種優惠貿易安排、自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟同盟、部門一體化、垂直或水平一體化等形式盛行全球，區域一體化成為國際經濟與貿易發展的主導形式。同時，世界城市成為城市化進程的高端形態，因聚集了大批世界知名企業的總部而形成的總部經濟在美國的曼哈頓、英國的金融城、北京的CBD、上海的陸家嘴等地迅速發展。歐美開始進入逆城市化階段，不少后發展起來的企業紛紛把總部設在大城市的郊區、中小城市甚至小鎮，中國的總部經濟發展則主要集聚在幾個中心城市。總部經濟在中國的存在形態有兩種：一種是因區位條件、歷史原因等在中心城市自發形成的中心區域，由政府后期進行一定的規劃，如北京的CBD就吸引了很多外資企業設立總部；另一種是在城市的非中心區域規劃出一個大的總部園區，使之在較短的時間內滿足總部聚集的平臺建設，形成新的增長極，如北京的總部基地。這種有助于促進全球經濟一體化的新型經濟形態，在歐美發達國家已經從“集中”走向“分散”，在中國尚處于“集中”的過程，而且中國城市現代服務從“在地化”轉為“在線化”已初露端倪。都市圈發展、總部經濟在城市的“集中”和新興的現代服務業必然會改變中國城市的空間形態。

區域經濟一體化在其實質內容上主要表現為產品市場、要素市場的一體化，以實現貿易、投資、就業的有效運行和不同區域間統一經濟體系的建立，最終在利益上形成統一的經濟綜合體。通過推進區域經濟一體化，地區之間可以發揮各自的比較優勢，實現專業化分工，并使得參與區域經濟一體化的各方都能獲益。在歐盟和北美區域，通過經濟一體化達到的經濟總量占世界貿易總額的2/3；在區域集團成員國的對外貿易中有超過40%的份額是通過區域一體化協定（RIA）實現的。在歐洲，歐盟已成為規模宏大、充滿魅力的“小WTO”和“小聯合國”，歐洲各國在歐盟旗幟下進行著全面深入的經濟、政治、文化和科技合作，各成員國通過取消關稅、非關稅壁壘、采取貨幣一體化和財政預算一體化等措施，建立區域性跨國界的共同市場，促進產品、勞動力和資本的自由流動；在北美，北美自由貿易區充滿活力并逐步向南部區域輻射；在大洋洲，澳大利亞和新西蘭的自由貿易區已自成體系，形成了南半球少有的繁榮局面；在非洲，西共體是其區域性最大的經濟合作組織，該組織成員國面積超過非洲總面積的1/6，人口約為非洲總人口的1/3，該組織以促進成員國經濟、社會和文化等方面的發展與合作為宗旨，最終目標是實現西非地區經濟一體化。不僅如此，興起于20世紀80年代早期的“新區域主義”試圖超越“國家干預”與“市場調節”的兩難選擇，將區域政策的重點放在“區域財富”的積累和“區域內部力量”的動員、競爭優勢的培育方面，一度停滯的區域主義重新掀起了發展的新浪潮。

當今時代，處于區域一體化過程中的城市化具有與個體城市化所不同的機制，表現為就業需求將更大地反映市場細分與區域專業化的需要，由人的需要延伸出的需求將在消除二元就業差異中扮演重要角色，郊區城市化與中心區再城市化的同步進行，等等。針對特定國家內部的區域經濟一體化，則表現為產品市場和要素市場在地區之間、城鄉之間的一體化。其中，能保證產品和要素自由流動的市場經濟制度是市場一體化的前提。如果來自國內道路、交通、通信等客觀方面的制約使得產品和要素流動面臨較高的交易成本，或者無法將本地市場與外地市場在供求信息上聯結起來，則會造成產品和要素流通不暢；如果來自地區壁壘、政策限制等體制因素造成產品和要素在進入和退出過程中面臨障礙，也會限制區域經濟一體化程度的提高。可以認為，城鄉一體化是構成區域一體化的基本內容之一，也是區域一體化在城鄉區域間逐步實現一體化的特定表現。在信息和網絡經濟、全球一體化的影響下，城鄉的空間結構形態發生了顯著的變化，傳統的中心地理形態逐步走向復雜的網絡化形態，經濟地理空間具備了較大的多樣性、創造性和區位自由度，城鄉的發展不僅取決于規模和經濟功能，而且也取決于其在更大區域范圍內所承擔的作用。在此背景下，加大基礎設施投資和消除不合理的體制障礙，將非常有益于全面推進產品市場和要素市場的一體化程度。中國城鄉正處于經濟社會的全面轉型時期，城鄉發展面臨著眾多的機遇與挑戰，推進新型城市化進程、提升城鄉發展質量的客觀要求與普遍存在的城鄉二元體制結構還存在沖突，化解其中問題的關鍵在于城市體系通過不同的集體行動、按照區域經濟一體化的內在要求進行科學分工與協作，以便盡可能多地吸納勞動力就業和促進城鄉一體化發展。如何通過一體化安排增強區域競爭力和促進區域創新，在區域一體化時期分享生產全球化的增長效益，就成為在未來贏得發展主動權和國際話語權的必然選擇。我們應該在全球一體化的國際背景下，通過更加廣闊的空間尋求自己的城鄉一體化發展道路，并把中國的各級各類城鎮體系融合到世界城鄉網絡體系之中，使城鄉經濟發展參與到國際經濟的大循環中，更好地參與國際分工與合作，爭取未來更多正當合理的發展權。

二 國內背景：城鄉一體化成為國家發展戰略的主體內容

城鄉區域經濟發展失衡是大國經濟發展過程中的必然現象，也是國家區域經濟發展的客觀規律。無論初始條件如何，城鄉區域之間和城鄉區域內部在其發展過程中很難實現生產力發展的絕對均衡。長期以來，中國城鄉經濟發展受制于傳統因素影響，跨地域的統一市場無法建立，城鄉區域的產業經濟布局更多依靠非經濟手段和市場制度手段進行組織，空間經濟聯系被條塊模式割斷，基本上處于“板塊結構”鎖定之中，顯然，難以徹底縮小區域發展差距——在中國最根本的表現就是城鄉區域之間、城鄉居民之間的發展差距。1949年中華人民共和國成立后，實行了計劃經濟和城鄉二元經濟社會體制結構，通過追趕戰略尋求民族自強。城鄉二元社會結構的實質是城鄉二元社會福利制度。1978年改革開放以后，隨著微觀層面的組織創新、二元過剩經濟的出現，農業產業化、鄉鎮企業成為改變城鄉關系的新生力量，依靠專業化生產發展起來的小城鎮不斷增加城市供給，維系這種組織創新的主要是勞動力的季節性與區域性流動、市場網絡拓展、多元化產業的空間聚集和服務業拉動就業的自我延展。在這種特殊的工業化和小城鎮發展背景下，中國傳統的農村居住形態、農民生活方式和城鄉居住地結構開始發生變化，城鄉形態因多樣化的土地利用方式而在不同層面出現新的發展。但是，在工業化、城市化推進過程中，城鄉區域發展之間的差距日益拉大，形成中國區域經濟協調發展的重大障礙，城鄉發展需要突破原有路徑和制度框架。20世紀90年代末期，隨著市場力量的逐步顯現、技術進步和要素流動性加強，頻繁的市場交易、加劇的競爭效應健全了市場機制，并通過要素流動吸引了區域經濟發展所需要的大量外部資源，以廣東、海南等地為代表的東南沿海外向型經濟發達地區，通過以土地換資金的方式走出了土地股份制的創新道路，既實現了集體土地的增值和土地保障功能，又保留了家庭承包制的合理內核，并將農民的土地收益延伸到了土地的非農化過程，實現了社區人口的非農化與城鄉產業聚集式發展。進入21世紀以來，隨著體制改革、行政區劃調整、土地開發、市場推動發展，中國在總體上不斷融入世界城市體系和更深參與國際大循環的同時，城鄉區域顯示出“借力跨越”的強烈愿望，不論是“倒逼型”或“主動型”發展模式，國土空間開發的特點表現為以地方政府重點項目為依托的城市開發與區域發展相結合。作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區之一，“重慶試驗”在實踐中推出了以城鄉統籌為目標的居民住房制度改革、以解決農民工城鎮戶口為突破口的戶籍制度改革及土地制度改革等一系列“新經濟政策”。重慶所創造的“零地價”公租房運作模式、將“國企經營”和“地方土地增值收益”綁在一起的國有資產經營收益用于民生事業和反哺社會公共事業投資的“第三財政”實踐、通過農村土地交易所進行的“地票”的發明以及試行把農民的土地經營權化作股權，輔之以要素市場化運作的農畜產品交易所、聯合產權交易所、藥品交易所、股份轉讓中心、航運交易所等，構成了“重慶模式”的嶄新內容和特征。作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成都，則著力通過解決“三農”問題促進城鄉統籌發展，實施以城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的“四位一體”模式，實現工業向集中發展區集中、引導農民向城鎮和新型社區集中、推動土地向適度規模經營集中等“三個集中”，在促進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化中統籌城鄉規劃、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務、管理體制等“六個一體化”，加強農村產權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治等“四大基礎工程”的科學發展總體戰略。在此基礎上，于2009年12月率先提出建設世界現代田園城市的宏偉目標，進而將成都統籌城鄉發展和現代化建設推進到新的階段。成都在統籌城鄉發展、構建城鄉一體化新格局實踐中所取得的成績，被譽為“成都方式”、“成都實踐”或“成都模式”。隨著城鄉統籌綜合配套改革試驗區的成功探索，城鄉一體化借助于體制創新消除了附加在農民、農業和農村的不合理體制約束，突破了城鄉之間的二元制度分割，城鄉一體化逐步成為中國國家發展戰略在城鄉區域統籌層面的首要目標和較長時期內區域協調發展的重點領域。在這一背景下，與傳統城鄉二元空間結構形態明顯區別的新型城鄉形態，則為中國促進城鄉經濟社會發展一體化新格局賦予了新的內容，當前中國城鄉發展過程中存在的關鍵問題能否最終被消解，從根本上也取決于城鄉自身能否和諧發展。

新型城鄉形態的生成與都市圈的聯動發展，是21世紀以來中國城鄉經濟高速發展進程中最為顯著的特征，企業區位的重新選擇、現代交通網絡的延伸、三次產業之間的多重連接、超大規模的城鄉人口流動、快速推進的區域城鎮化與新型工業化等因素和政府正式制度安排與促進，以及“三農”問題的破解、和諧社會的建設與主體功能區導向下國土開發格局的形成，特別是勞動力自由流動引起各地工資率的趨同，會消除地區之間、城鄉之間的工資差距，進而推動城鄉一體化與新型城鄉形態之間的良性互動與創新發展。新型城市化所形成的現代城市社區與新農村建設所形成的現代農村社區，已經構成城鄉一體化進程中新型城鄉形態的基本內容。2010年10月15—18日召開的中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議，提出了2011—2015年的經濟社會發展主要目標，特別指出“十二五”期間要促進區域協調發展、積極穩妥推進城鎮化，實施區域發展總體戰略，實施主體功能區戰略，完善城市化布局和形態，加強城鎮化管理，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度，構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局。因此，中國在未來的新型城市化和城鄉一體化發展，必須更加注重城鄉社會內部的和諧，通過發揮空間聚集效應和促進城鄉聯動發展實現不同層面的區域協調發展。同時，必須突出推進農業現代化、加快社會主義新農村建設，加快發展現代農業，加強農村基礎設施建設和公共服務，拓寬農民增收渠道，完善農村發展體制機制，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化，不斷健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，建設城鄉人民共享幸福生活的美好家園。

改革開放以來，中國城鄉發展在取得顯著成就的同時，仍然存在城市發展模式粗放、城市區域布局不盡合理、城市人口集中度不夠、城鄉關系不協調、城鄉二元結構矛盾突出、土地利用結構混雜缺乏整體性規劃、基礎設施發展不均衡、鄉村綜合競爭力薄弱、城鄉治理難度大、區域市場分割等不適應城鄉科學發展要求的諸多問題。在這一創造“中國奇跡”的過程中，基于不同區域改革開放時序的不同，中國主要出現了以下幾種占主流地位的發展形態：一是以掌握改革開放發展先機的先導城市為主、通過發展加工貿易和大批勞動密集型出口加工產業，經濟總量迅速擴大進而不斷促進產業集聚發展、產業園區化以及園區社區化發展而形成的城鄉一體化形態，目前這些區域面臨要素價格上升、環境壓力加大、產業轉型升級等的發展挑戰（特別是最近一次始于2008年的全球性國際金融危機爆發后）；二是以重化工業為導向、有一定發展基礎的城市區域，在新一輪重工業化趨勢中不斷獲益，從而導致城市面積不斷擴展而形成的、城市化帶動下的城鄉一體化形態，目前這些區域可持續發展能力亟須提升、對重化工業的過度依賴導致城市風險抵御能力面臨挑戰（特別是一些資源型城市的轉型發展需要新的體制與援助機制）；三是以建設國際化大都市（在中國有大大小小200多個城市追捧）或以發展現代服務業為導向和城市定位的區域，通過新型工業化、生產型和生活性服務業發展、戰略性新興產業培育等，在追求城市規模擴大、經濟實力增強、城市形態現代化、城市設施高級化的過程中形成的城鄉一體化形態（這種形態包括因城市群連片或帶發展形成的城市區域化和區域城市化現象）；四是以鄉村工業（鄉鎮企業）為經濟推動力量，逐步實現鄉村工業化基礎上的鄉村城市化區域，這些區域的城鄉一體化形態是一種在市場壓力、人地關系矛盾等復合力量共同促動下的內生型發展模式（以南街村、華西村等為代表，但又很難大范圍復制再生的發展形態）。根據2010年12月通過的《全國主體功能區規劃》對國土空間的基本評價，中國適宜工業化城鎮化開發的面積有180余萬平方公里，但扣除必須保護的耕地和已有建設用地，未來可用于工業化城鎮化開發及其他建設的國土面積僅有28萬平方公里左右，只占中國陸地國土總面積的3%。這就決定了中國未來的城鎮化、工業化必須走空間節約集約的發展道路，城鄉發展必須關注人類在塑造空間環境方面的作用、重視人地關系的協調；進而，對于大城市加快舊城區和老工業區改造，提高中心城區土地利用效率，合理配置土地資源，就成為調節城市過度蔓延與節約保護耕地的有效措施，也符合可持續發展戰略的要求。隨著中國區域經濟發展呈現更多的包容性與多樣化，城市人口還會進一步增加并逐步超過農村人口，城鄉二元結構正在改變，城鄉一體化必將成為“十二五”及未來更長時期內中國城鄉形態演變發展的基本形式與狀態，這是中國城鄉社會結構和生活方式的深刻歷史性變化，必將對國民經濟社會發展產生重要影響。如何落實科學發展觀、破解大城市中心區人口密集、地價昂貴、交通擁堵、環境污染、老城空心化、產業空心化等發展問題，有效促進城鄉社會、經濟、市場等區域平衡和統一，有效統籌城鄉一體化協調發展，形成合理的城鎮體系和城鄉空間布局形態，構成區域發展亟須研究的重要課題。在中觀層次上，城鄉統籌與區域協調發展研究的核心議題就是區域空間整合。中國獨特的國情決定了城鄉一體化在宏觀背景、表現特征、動力機制與空間形態等方面與其他國家村在顯著不同，未來10—20年中國城鄉發展將促使城鄉人口結構和土地利用結構發生巨大改變，城鄉形態必將越發體現精明增長、和諧宜居、功能緊湊、生態文明、單位空間的經濟容積率日益提高和主體功能突出的基本要求，城鄉一體化必將成為城鄉區域發展在中國戰略機遇期和重要矛盾凸顯期最為明顯的關鍵內容，國家制度變革和政策體系調整也必將為城鄉發展過程提供主要的驅動力量。

三 政策背景：推進城鄉一體化發展的政策框架基本形成

城鄉區域經濟社會發展的過程，是城鄉兩個系統在經濟、社會、人口、空間、生態等基本要素自由流動的基礎之上與之協調發展的過程，也是彼此相互影響、相互促進，彼此改變其發展形態的過程。城鄉一體化發展的廣度和深度，有賴于城鄉制度設計與政策安排的科學性、正確性、合理性和公正性。中國經濟改革的每一個特定時期的特定問題，都存在一些重要的特殊因素需要考慮。歷史發展實踐表明，中央宏觀政策的綜合作用與制度設計安排對中國區域發展的影響非常顯著。

細細檢視和認真梳理60多年來的發展歷史不難發現，中共中央圍繞城鄉發展問題和處理城鄉關系實踐出臺的宏觀指導性的政策文件歷年來從未中斷，而且呈現更加細致、更加完善和更加科學的施政特色。新中國成立后，以毛澤東為核心的中共第一代領導集體始終重視工農關系、輕重工業發展關系、沿海內地以及城鄉關系；改革開放以來，以鄧小平為核心的第二代領導集體和以江澤民為核心的第三代領導集體通過“漸進式”的經濟政治體制改革，使城鄉區域向著開放的態勢發展；中共新的領導集體胡錦濤總書記就如何統籌城鄉經濟社會發展這一重大問題，要求我們必須在實踐中做出探索和回答；溫家寶總理曾形象地比喻：“城鄉發展不平衡，就如同一個人一條腿長一條腿短一樣，一定會跌跤的；農村的發展離不開城市的輻射和帶動，城市的發展也離不開農村的促進和支持”。中共十七大在提出并實踐“科學發展觀”，堅持“統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放”的同時，要求建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，這成為新時期各區域結合自身實際推進城鄉一體化的綱領性指導意見。“十一五”規劃綱要完整地闡述了中國區域發展的總體戰略布局，即“繼續推進西部大開發，振興東北老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展”，創新性地提出了突出區域主體功能、統籌發展的空間均衡戰略思想。“十二五”規劃綱要明確提出，實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局，逐步實現不同區域基本公共服務均等化；堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃，促進城鎮化健康發展。特別是在完善城市化布局和形態方面，綱要提出按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展；科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能，推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎設施一體化建設和網絡化發展。為促進區域間產業轉移，國務院在2010年1月批準建立皖江城市帶承接產業轉移示范區之后，同年8月又頒布了關于中西部地區承接產業轉移的指導意見，這對于縮小區域差距和實現區域協調發展將有重要指導作用。2011年9月，針對河南省在人口、糧食和農業生產、新興工業發展等方面的重要地位，解決好工業化、城鎮化和農業現代化協調發展問題對中國農業區域所具有典型性和代表性，國務院通過了《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》。《意見》提出在城鄉發展的空間格局上按照“核心帶動、軸帶發展、節點提升、對接周邊”的原則，形成放射狀、網絡化空間開發格局，提升鄭州交通樞紐、商務、物流、金融等服務功能，推進鄭（州）汴（開封）一體化發展，建設鄭（州）洛（陽）工業走廊，增強引領區域發展的核心帶動能力；依托亞歐大陸橋通道，壯大沿隴海發展軸，依托京廣通道，拓展縱向發展軸，依托東北西南向、東南西北向運輸通道，培育新的發展軸，形成“米”字形重點開發地帶；逐步擴大軸帶節點城市規模，完善城市功能，推進錯位發展，提升輻射能力，形成大中小城市合理布局、城鄉一體化發展的新格局；加強對外聯系通道建設，促進與毗鄰地區融合發展，密切與周邊經濟區的合作，實現優勢互補、聯動發展。與此同時，在促進貧困地區發展方面，2011年12月發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》將六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆等區域的集中連片特殊困難地區作為扶貧攻堅主戰場，著力支持貧困人口發展生產和轉移就業、增加貧困人口收入，重點解決部分特殊困難地區發展面臨的瓶頸問題，逐步改變貧困地區整體落后的面貌，支持貧困地區公共基礎設施建設，改善基本生產生活條件，增強貧困地區區域可持續發展能力。為了促進革命老區發展，2012年3月由國家發改委主導的中國首部專門針對革命老區經濟、社會可持續協調發展的綜合性區域規劃《陜甘寧革命老區振興規劃》正式出臺，國家將陜甘寧革命老區定位為黃土高原生態文明示范區、國家重要能源化工基地、國家重點紅色旅游區、現代旱作農業發展示范區、基本公共服務均等化試點區。為促進民間金融規范化發展，2012年3月28日，國務院常務會議決定設立溫州市金融綜合改革試驗區，批準實施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》，進一步打開了溫州民間資金進入金融市場的大門，引導民間融資規范發展，民間金融合法化將正式起步，這將提升金融服務實體經濟能力，為全國金融改革提供經驗。結合統籌推進城鎮化和新農村建設，中共中央連續密集地發布了多個有關“三農”問題的一號文件，從不同領域促進“三農”問題的逐步破解，為城鄉一體化發展和促進城鄉居民共享發展成果提供基本指導。在鄉村建設方面，經濟力量、行政力量推動著社會主義新農村建設進入快速軌道，各地巨大的“三農”投入為農民良好居住環境的形成起了重要引導作用，也喚起了農民對改善住房和生活條件的極大熱情。當然，由此引起的村鎮重復建設、千篇一律的無序擴張現象也較為普遍，相關政策性指導意見大多因其宏觀性而無法在不同地區就不同問題真正發揮干預功能。2012年11月8日，胡錦濤在中共十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》中提到：在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求就是堅持科學發展，就是要更多依靠城鄉區域發展協調互動，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。2013年11月，中共“十八屆三中全會”再次強調，完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。同時，優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。2014年3月16日，國務院發布《國家新型城鎮化規劃2014—2020》，提出要緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化；以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平；以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，促進經濟轉型升級和社會和諧進步，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。所有這些，都構成中國推進城鄉一體化和促進新型城鄉形態發展的制度創新安排和基本政策框架的重要內容。

隨著政府干預宏觀經濟運行能力的不斷增強和調控手段的日益多樣化、靈活化，城市化已經成為“十二五”規劃的主要內容和新的國家積累方法，中國國家層面重點扶持政策的基本取向越來越傾向于聚焦率先實現發展方式轉型的城鄉關鍵區域，國家及各級地方政府針對促進城鄉一體化發展的政策措施和指導意見更加密集，這也從客觀層面促進了城鄉一體化政策框架的基本確立，表明了政府對城鄉區域協調發展扶持政策的導向性不斷提高。如果未來中國行政經濟區在市場化力量下得到合理調整的同時，能夠不斷促進區域一體化和城鄉分工協作發展，那么社會經濟和政策體制的改變與發展方式的轉變與社會轉型，必將帶來城鄉形態的相應變革，新型工業化和新型城市化策略必將從整體上影響城鄉形態的演進方向，新型城鄉形態的健康發展和城鄉一體化目標就完全可以期待。