第二章 云南散居民族地區農村經濟社會發展的現狀與問題

第一節 云南散居民族地區農村概況

云南省有56個民族，5000人以上的世居少數民族25個，其中，與境外同一民族毗鄰而居的少數民族16個，特有少數民族15個，人口較少民族8個。根據全國第六次人口普查，云南省少數民族人口1533.7萬人，占全省總人口的33.37%，是全國世居少數民族最多的省份。2010年，云南省少數民族人口比例占30%以上的建制村有6999個，轄68490個自然村，總人口1577.59萬人，其中少數民族人口1210.56萬人，占總人口的76.74%。

云南省有8個民族自治州、29個民族自治縣，民族自治地方共有78個縣（市），國土面積占全省總面積的70.2%，人口占全省總人口的49.3%。

“大雜居、小聚居”是云南少數民族分布的一個顯著特點。云南散居民族人口絕對數不少，但居住相對分散，所占地區總人口比例約為11.8%。全省8個自治州、29個自治縣共79個民族自治地方集中了1219萬少數民族人口，在其他的50個縣（市、區）也都有少數民族分布。同時，在79個民族自治地方縣內也有大量非自治民族散居其中。

2008年末，云南省未列入其他專項扶持規劃的散居少數民族人口754.19萬人，占全省少數民族人口的53%，少數民族人口占30%以上的村委會共4437個，轄42453個自然村，分布于今省16個州（市）109個縣（市）840個鄉（鎮）。

民族鄉是散居民族人口相對聚居的區域，2009年末，全省共有148個民族鄉，分布于16個州（市）的71個縣（市、區），總人口284.37萬人，其中少數民族人口175.39萬人，占61.68%，占全省少數民族總人口的11.43%，建鄉民族共有21個。2008年，云南省民族鄉（鎮）農林牧副漁業總產值92億元，鄉鎮企業總產值109.93億元，財政收入9億元，財政支出8.82億元，農民人均純收入1970元。

云南省民族鄉、少數民族人口占30%以上散居民族聚居村委會、自然村分布情況詳見表2－1。

以調研地區玉溪市和曲靖市為例，表2－2和表2－3分別反映了玉溪市民族鄉和曲靖市民族鄉村統計情況。

從以上三表可以看出，云南省散居民族地區農村地域面積廣、少數民族多，人口絕對數量不少，但人口所占比例不高，廣泛分布于民族鄉、民族村委會、民族村民小組中。在居住相對集中的民族鄉村中，少數民族人口比重大。云南散居民族地區農村相對于過去而言，已經在基礎設施建設、經濟結構調整、農民收入水平、人才隊伍建設、民族教育、民族文化和醫療體系的建設上取得了顯著的進步，民族關系和諧，社會穩定發展。但就整體發展看，仍有很多地區經濟發展滯后且不平衡，即使在經濟社會整體發展較好的玉溪市，民族鄉之間的發展差距依然較大，農民人均純收入最高的民族鄉與最低的民族鄉相差2698元。很多農村地區的各項社會事業發展仍然亟須扶持。散居民族地區農村在云南民族地區經濟發展中最為滯后，在近年的發展過程中，與其他地區的差距逐漸擴大。沒有散居民族地區農村經濟社會的發展，就不可能有云南省民族地區的繁榮進步。

第二節 云南散居民族地區農村經濟社會發展的主要成就

云南省委、省政府歷來高度重視民族工作，始終把全面貫徹黨的民族政策和各項民族法律法規作為我省一項長期的重要任務，采取了一系列的特殊政策措施，不斷加快民族地區全面建設小康社會的步伐，不斷鞏固平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，促進了民族地區經濟社會全面發展。

近年來，云南省不斷加大財政轉移支付和資源整合力度，集中力量實施了一批基礎設施、特色產業和社會事業發展等項目，取得了顯著成效，散居民族地區農村呈現出整體實力提升的良好發展態勢。省委、省政府圍繞各民族“共同團結奮斗、共同繁榮發展”的民族工作主題和“決不讓一個兄弟民族掉隊”的戰略目標，為改變散居民族地區農村貧困落后的面貌，加快散居民族地區發展，制定了《云南省加快少數民族和民族地區經濟社會發展“十二五”規劃》、《云南省扶持散居民族地區發展規劃2010—2015年》（初審稿），通過采取切實有效的措施，云南散居民族地區農村經濟社會發展取得顯著成就。

一 經濟綜合實力逐步提升，自我發展能力不斷增強

（一）資金、項目投入力度逐年加大

云南散居民族多居住在偏遠的山區和干熱河谷地帶，由于自然和歷史的原因，散居民族地區農村的經濟發展相對滯后。近年來，各級黨委、政府加大了資金、項目投入力度，民族機動金及其他方面的投入向散居民族地區農村傾斜，有力地促進了經濟發展。

昆明市級民族專項資金2005年增至500萬元，2006年增加到1856萬元。14個縣（市）區財政每年安排縣級民族機動金，自治縣不低于每年40萬元，非自治縣不低于30萬元，并按3%的速度遞增。2009年全市14個縣（市）區共安排535萬元縣級民族機動金。2011—2015年，市級民族機動金、少數民族發展資金、散居民族工作經費在2010年投入基礎上按10%的比例增加。

玉溪市采取資金使用“三部曲”，即無償、借用、信貸，創建“生產墊本金”使用方法，把有限的資金安排在“刀刃上”，提高資金使用效率。

曲靖市2002—2008年投入1.91億元，著力開展了以市民宗委“六好”要求和省民委“七項工程”為標準的“民族團結示范村”創建活動，共創建示范村34個。2006—2007年投入4000多萬元，著力實施了民族地區“三村四化”新農村建設，共扶持民族村委會40個。2007—2009年投入3億多元，著力實施了民族地區“千村扶貧、百村整體推進”和“小康示范村”工程，共建設以戶“八有”、自然村“六有”（小康村“九有”）、行政村“六有”（小康村“十有”）為內容的民族村委會76個、村民小組812個，民族小康村2個。曲靖市民宗委共為“866”工程連續配套整合資金291萬元，逐步改變了散居民族地區農村貧困落后的面貌。曲靖市以項目帶動促進社會主義市場經濟發展客觀要求以市場來實現資源配置，以資本和資源為紐帶來形成產業，充分發揮項目帶動作用。第一、第二批“千村扶貧、百村整體推進”的“866”工程中，進入盤子的332個村委會中已有民族村委會76個，3131個村民小組中已有民族村民小組812個，累計投入民族地區資金達數億元。

自2005年到2008年間，昭通市投入到民族地區的資金44793.04萬元，其中：投入到19個民族鄉的資金42863萬元，占投入到少數民族地區總資金的95.7%，是2000年至2004年這5年總數的3倍。昭通市級民族機動金從2004年的100萬元逐年增加到2009年的280萬元，到“十一五”末達到400萬元。縣級民族工作經費三年來累計達到874.7萬元，比2005年以前翻兩番。有兩個民族鄉落實了財政轉移支付高于5個百分點的規定，其他民族鄉都給予傾斜。昭通市堅持“市總攬、縣統籌、鄉組織、村實施、群眾參與”的方式，緊扣“四通四有三達到”的目標，自2011年起至2013年底，用三年時間整合各類資金23億元，建設好昭通市19個民族鄉。2011年和2012年分別建設7個，2013年建設5個，解決昭通市50%的少數民族人口在經濟社會發展中的困難和問題，依托重點實施的13類項目工程，促進散居民族地區農村經濟發展。

（二）基礎設施建設得到改善

散居民族地區農村不斷改善基礎設施建設，搞好電力、交通、水利、郵電、通信等基礎設施建設；建設高穩產田地，解決和改善人畜飲水困難；進一步加強農業科技信息，農產品流通體系和市場體系建設，繼續扶持當地搞好天然林保護、退耕還林還草、坡改梯、荒山綠化、水土流失治理等生態環境建設，從根本上改善散居民族的生產條件和生活環境，為減小與其他地區的發展差距奠定了堅實的基礎，創造了較好的發展空間。

昆明市對農民人均純收入低于2000元以下的少數民族聚居行政村和自然村，實施民族村寨扶持發展工程，以行政村自然村為單位，編制規劃，實施整村推進，整合扶貧、支農、民族和保障性安居工程建設等資金，加大基礎設施建設、公共服務設施建設、產業扶持、易地搬遷和勞務輸出力度，使特困民族聚居村群眾生產生活條件得到較大改善。對民族特色村寨實施保護發展工程，采取國家補助、群眾自愿、企業參與等方式，使昆明市世居少數民族都有一批具有民族特色、地域特點和時代特征的村寨，促進民族特色村寨的保護與發展。

玉溪市集中一定資金力量，重點解決新農村建設中的基礎設施突出問題。民族山區新農村建設不可能實現“舊村改造”，重點解決小型水利設施、人畜飲水困難、公路通暢、街道硬化等群眾關心的基礎設施建設問題。

昭通市19個民族鄉中，有12個被列為扶貧攻堅鄉，占全市63個扶貧攻堅鄉的19%, 126個民族村中，有82個被列為省扶貧攻堅村，占全市460個省列扶貧攻堅村的17.8%。2007年，昭通市委、政府“百千萬幫扶工程”的實施基本上覆蓋了126個民族村。277個少數民族聚居點列入了整村推進，占整村推進總數的24%。實施整村推進項目133個，茅草房改造13730戶。建設民族團結示范村34個、改擴建民族鄉衛生院12個、建設民族村級衛生室116個、新建和改造安居房13730戶、建沼氣池5925口、有近萬戶人家建設了水泥院壩、連戶路，實施改廁、改灶等項目。對基本喪失生存條件、脫貧無望的實行跨州市易地開發搬遷。截至目前，共遷出少數民族8280人，占全市總遷出人數20700人的40%。昭通散居民族的生活質量不斷提高，人居環境極大改善。

（三）經濟結構不斷優化

散居民族地區農村立足資源優勢，調整產業結構，轉變發展方式，發展特色經濟，培育支柱產業。民族鄉、村的經濟發展，要根據不同民族、所處的不同地域、不同區位及資源狀況，因地制宜、分類指導、結合實際、揚長避短，制定適合當地科學的經濟發展思路，在項目開發、財政稅收、信貸等方面給予優惠扶持。按照“一村一品、一鄉一業、一品帶一村、一業帶一鄉、男女都能干、四季都能搞”的原則，積極引導調整產業結構，優先發展循環農業、特色農業、生態農業、農村二三產業、生物能源產業、鄉村旅游等。增強節約、清潔、低碳、環保意識，大力發展低碳經濟。

在昆明市嵩明縣的民族村，回族群眾中大營村依托皮張交易市場經營皮張生意；回輝村結合城市改造、農村發展營銷舊木材；積德村依靠科技，利用當地肥沃的土地資源發展種植業；團結村將傳統養殖與現代科學養殖相結合，積極發展奶牛養殖和肉牛、羊短期積轉育肥；楊林村依托香港繽紛園藝公司在當地落戶大量種植干花；在苗族群眾中，三轉彎村結合當地的氣候特點及水土資源優勢，大力發展反季蔬菜和蘋果、花椒種植及養殖業；大哨彝族村緊緊圍繞林、畜、糧、果四個字，保護生態退耕還林，科學種養，促進增收。

“十一五”期間，曲靖市民族地區178個村委會，共培植烤煙、蔬菜、魔芋、優質馬鈴薯等20多個優勢特色產業，發展百畝以上高產、特色種植示范樣板111個，建成生豬養殖小區121個，培植農業龍頭企業15個，建立經濟合作組織218個，發展工業企業51個，發展以泡核桃、杉木林為主的經濟林81.5萬畝，經濟作物種植面積達43.2萬畝。羅平長底布依族鄉發展蔬菜、生姜，中和彝族村發展三七，馬龍深溝苗族村發展土雞，富源魯納彝族村發展魔芋，師宗狗街壯族村發展冬早洋芋，宣威建文彝族村發展洋芋，成效顯著，被市委、市政府表彰為2008年度“一鄉一業、一村一品”先進單位。

昭通市堅持“穩一強二興三”的產業結構調整方向，提高資源綜合利用水平，積極推進經濟增長方式轉變。采用“借母還兒、合同管理、農戶監督”、“技術干部參與、風險共擔、利益均沾”、“協會牽頭、提供服務”、“大戶帶動、農戶參與、統一營銷、利潤分成”和“企業帶動、基地配合、農戶參與”等五種產業扶貧模式，多渠道籌集資金投入到少數民族貧困地區的產業開發，實現“每村培育1—2項能使農民穩定增收的產業”的目標。對實施的重點村、安居溫飽自然村、民族貧困鄉項目資金進行有機整合，把省市安排用于產業開發的扶貧資金，以及扶貧貼息貸款、小額信貸資金等用好、用活，培植新產業，增加新的經濟增長點。

玉溪市針對民族散居地區的不同情況，堅持實行分類指導的原則。玉溪市121個民族行政村，從經濟發展程度上可劃分為三種類型。一類是經濟發展較快的地區，主要以回族人口集中的村鎮為主，鼓勵和支持發展工商業和交通運輸業。第二類主要以蒙古族、白族等山壩結合的民族鄉（鎮）為代表的經濟次發達地區，加大引資力度，積極引導，因地制宜地發展民族地區經濟。三是以苗族為代表的經濟欠發達地區，重點解決基礎設施問題，加大對這些地區的投入和扶持力度。

（四）收入水平逐步提高

通過“政府大投入、資金大整合、項目大集中、社會大參與、群眾大建設”的扶貧新模式，受益民族村寨村村走上水泥路、戶戶用上自來水、家家告別燒柴取火照明的歷史、人人都有一畝高穩產農田和經果林，經濟社會發展向前跨越了10—15年，農民收入水平也在逐年提高，為散居民族地區農村又好又快發展奠定了堅實的基礎。

至2008年末，曲靖市8個民族鄉財政總收入6261萬元，鄉本級財政收入1650萬元，分別比2002年增長15.3%和13.6%；糧食總產量7.8萬噸，增長20%；經濟總收入11.9億元，農民人均純收入1959.6元，增1.1倍，其中增幅最大的魯布革布依族苗族鄉人均純收入2032元，增了2.6倍。99個民族村委會糧食總產量11.6萬噸，比2002年增長10.5%；經濟總收入11.1億元，農民人均純收入1926元，也增了1.1倍。

2008年，昭通市19個民族鄉國民生產總值達到36.1億元，占全市272.3億元的13.3%，比2007年的32.5億元增長11%。民族鄉總收入上億元的有3個，分別是昭陽區的守望鄉達到2.07億元、魯甸縣的桃源鄉達到1.2億元、彝良縣的龍街鄉達到1.1億元，已經處于全市非民族鄉中上水平。人均純收入高于全市平均水平的有3個，分別是昭陽區守望鄉達到2978元，魯甸縣茨院鄉達到2368元、桃源鄉達到2348元。

二 社會事業長足進步，民生改善較為顯著

通過培養少數民族干部、加強民族教育，促進民族文化的保護與發展、建設農村衛生服務體系和加強民族工作，使各民族大團結的良好局面不斷鞏固和發展，散居民族地區農村社會事業顯著進步，民生得到較大改善。

（一）少數民族干部培養選拔力度不斷加大

近年來，各級黨委和政府培養、選拔和任用了一批德才兼備、政績突出的少數民族干部，切實把少數民族干部隊伍培養工作落到實處，使少數民族干部更加適應經濟社會發展的要求，促進散居民族地區農村取得更大發展。

曲靖市委明確提出“十一五”期間，按照確定的少數民族干部培養選拔工作目標，一是到“十一五”末，實現少數民族干部人數占全市“三支隊伍”總量的7.2%，達到或高于全市少數民族人口比例；市直黨政部門的領導班子1／3至少配備1名少數民族干部；少數民族人口較多的縣（市）區、鄉（鎮）黨政領導班子，應至少配備1名少數民族干部。二是全市縣處級以上少數民族干部和民族鄉黨委書記、鄉長、民族村委會黨總支（支部）書記、主任以及科級以上少數民族后備干部輪訓一遍。三是每年分批選派新招考進入公務員隊伍的少數民族干部到民族鄉或村鍛煉一年。四是少數民族人口較多的縣（市）區、鄉（鎮），在公開選拔、競爭上崗中適當放寬少數民族干部的報考資格，可定比例或定族別招錄少數民族應試考生。曲靖市通過做到“六個優先”，為少數民族干部成長使用提供了更好的條件。規定在各縣（市）區黨政領導班子中至少配備一名少數民族干部，到2015年市級機關、事業單位和群團組織1／3以上的單位領導班子要配備少數民族干部。民族鄉要按照《云南省民族鄉工作條例》配備少數民族領導干部，并按要求在鄉機關所屬站（所）中配備少數民族干部；少數民族人口較多的鄉（鎮、街道）黨政班子至少配備一名少數民族領導干部。力爭使少數民族黨政、專業技術和經營管理人才所占比例達到并穩定保持在全市黨政、專業技術和經營管理人才總量的8%以上。

昭通市拓寬渠道，切實加強少數民族干部隊伍建設。一是充分發揮民族干部學校陣地作用，舉辦少數民族干部培訓班四期200人，組織培訓人員到省外或市內參觀考察。二是與云南民族大學合作，開辦少數民族領導干部研究生班2期97人。三是加大提拔使用力度，到2008年，昭通市共有少數民族處級以上干部150名，比2007年的124名增加26名；有正科級少數民族干部251名，比2007年的173名增加78名。四是招錄少數民族公務員，選派少數民族干部到上級機關和發達地區掛職鍛煉，任新農村指導員，提高了他們工作和解決實際問題的能力。五是按照少數民族干部在縣區、鄉鎮黨政領導班子后備庫中不低于15%的比例完善縣區、鄉鎮黨政領導班子后備庫，市、縣直機關和事業單位建立一定數量的少數民族干部后備庫。在2008年的副處級后備干部推薦工作中，共推薦出20名副處級少數民族后備干部，占2008年后備干部推薦總數的12.3%。六是結合市、縣、鄉領導班子換屆，完善少數民族干部培養選拔措施，改進選拔任用方式。2006年以來，在11縣區黨委、人大、政府、政協領導班子中共配備52名少數民族干部，占縣區黨委、人大、政府、政協領導班子成員總數的17.5%。在昭通市103個鄉鎮黨政班子中，配備了222名少數民族干部，分別占全市鄉鎮和鄉鎮班子干部總數的77.4%和18.3%，少數民族鄉鎮黨委書記27名、鄉鎮長31名，分別占鄉鎮黨委書記、鄉鎮長總數的20.3%和23.3%。在19個民族鄉中，少數民族黨委書記11名，占民族鄉黨委書記總數的58%，鄉人大主席團設立主席、副主席的15個，占應設立數19個的78.9%，只設主席未設副主席的4個，19名主席中少數民族7名，占主席總數的36.8%, 15名人大副主席中少數民族11名，占副主席總數的73%。

（二）民族教育總體向前發展

民族教育是散居民族地區農村經濟社會發展的關鍵所在。各地通過多樣化的措施，有力地保障了民族教育總體向前發展的態勢。

“十一五”期間，昆明市各級政府對3個自治縣5個民族鄉投入7.4億元，實施農村中小學改造項目78個。“十二五”期間，昆明在民族地區增加一批寄宿制民族中小學校，在沒有民族中學的縣，要在縣級中學開設民族班，對在中等專業學校、職業高中、技工學校就讀的少數民族農村貧困家庭的學生，以及城市低保戶子女實施免費教育并給予生活補助。重點在縣級中學和鄉鎮中學招生上，各級在招收名額和資金補助上給予傾斜照顧，進一步完善和落實以“獎、貸、助、補、減”為主要內容的資助家庭困難學生的活動。建立教育發展基金，吸納各種社會教育捐贈，加大散居民族地區農村寄宿制學校的扶持投入力度，加大各類文化技術學校的辦學力度。以村委會為單位，辦好多功能文化室，繼續掃除青壯年文盲。改善職業教育辦學條件，加強與高等院校合作，通過代培、委培、定向招生等方式，研究制定有利于散居民族地區農村人才開發的政策措施。

散居民族地區農村的發展，最終要靠少數民族人口素質的提高，才能實現可持續發展。圍繞提高少數民族人口素質，曲靖市充分重視發展民族教育。曲靖把市10所民族中學、189所民族小學作為改善教育基礎設施、加強師資力量的重點，曲靖市民族中學采取重點投入建設的辦法，已建成一級三等高中。普通高中在對少數民族學生招生上，對少數民族考生降低10—30分錄取，對沒有高中生或高中生較少的少數民族，采取擇優、自愿、保送的特殊政策送其就學。在少數民族貧困生救助上，建立少數民族貧困學生檔案，市財政每年單列20萬元民族教育補助經費，市級捐資助學基金列支10%專項用于少數民族貧困學生困難補助，對小學生、初中生、高中生、大中專生分層次按不同標準實施補助。“十一五”期間，曲靖市散居民族地區中小學校舍安全工程穩步實施，新建、修繕校舍約14萬平方米，“兩免一補”全面落實，初中毛入學率、鞏固率、升學率迅速提升。

昭通市創新思路，大力培養少數民族人才。一是全面實施推行農村初中、小學生全面免除“雜費、課本費、文具費”的“三免費”義務教育，通過“兩免一補”政策，基本解決了農村少數民族貧困學生因缺書、雜費而上學難的問題。二是在市民族中學開辦了苗族高中班，每年招生50人，并提高生活補助標準達到每生每月120元。三是從2005年起，在師專開辦民族預科班、少數民族初等教育專業班并逐年擴大招生規模，對考入師專的農村少數民族貧困學生和城鎮享受低保家庭的貧困學生給予每人1000元的一次性資助。四是以“扶持一個，就業一人，脫貧一家，帶動一片”的思路，從2006年起，先后與省內外6所中專學校聯合辦學，共招收應、往屆農村少數民族初中畢業生1272人，用民族機動金和社會資金給予一次性資助，學成后由學校負責協調安置。

（三）民族文化事業繁榮發展

繁榮發展少數民族和散居民族地區農村文化事業，加大對少數民族古籍、文物、出版、語言文字、報刊等公益性文化事業的投入扶持力度，促進了散居民族地區農村民族文化的保護與發展。

“十一五”期間，昆明市已有723項非物質文化遺產列入保護名錄，其中國家級1項、省級11項、市級306項、縣級405項。昆明市通過廣播電視“村村通”、文化信息資源共享、鄉鎮綜合文化站和村文化活動室建設、實施民族文化精品戰略，打造了一批少數民族文化藝術品牌，建設了一批少數民族文化生態保護村寨，建立了一批少數民族傳統體育項目訓練基地并舉辦了九屆市級少數民族傳統體育運動會。另外，一大批民族文化精品節目在全國全省獲得大獎，富民縣小水井村苗族合唱團屢獲殊榮，在澳門演出并與俄羅斯愛樂樂團進行了友好交流。2009年，昆明市設立繁榮少數民族文化發展專項資金500萬元，為繁榮發展少數民族文化注入活力。

“十一五”期間，曲靖市民族文化不斷繁榮發展。所有民族村實現了村村通廣播電視，農村電影放映“2131工程”全部覆蓋，解決了約1262個村民小組、40多萬村民收聽廣播、收看電視的問題。曲靖市大力弘揚民族文化，繼承和發展少數民族優秀文化，做好市級139項民族民間傳統文化保護項目的開發工作，以保護促開發、以開發促保護。繁榮少數民族文化體育事業，辦好少數民族傳統體育運動會和文藝匯演，努力建設民族文化強市。

昭通市繁榮發展民族文化，振奮民族精神。舉辦了昭通市首屆少數民族傳統體育運動會和省第八屆民運會，并且取得了優異成績，實現了“新民運，新昭通，新形象”的目標。參加了“第五屆云南民族民間歌舞樂展演”，舞蹈《四筒鼓》獲金獎，苗族《飛歌》獲銀獎，彝族舞蹈《拽腳舞》、器樂《彝族月琴》演奏分別獲銅獎。彝族舞蹈《烏蒙鼓》和《簸箕宴》分別獲全國第八屆民運會表演項目金牌。舉辦苗族川黔滇次方言雙語教師培訓班，舉辦了昭通市首屆民族民間文藝調演。著力打造100個少數民族文化點，積極開展少數民族文物古籍的搶救和保護，每年劃撥市苗學會、彝學會、回學會各5萬元資金，作為民族文化研究經費。

（四）醫療衛生體系建設不斷推進

加快完善散居民族地區農村公共衛生和基層醫療服務體系，健全和完善新型農村合作醫療制度，逐步提高財政補助標準，是民生改善的重要方面。

“十一五”期間，曲靖市公共醫療衛生服務體系建設不斷加強，新建、改建衛生所168所，新型農村合作醫療制度在民族地區參保率達95.8%，民族地區“看病難”、“看病貴”問題得到明顯緩解；建立和完善民族鄉村疾病預防控制、醫療衛生服務體系；加大民族地區公共衛生建設和醫務人員培訓的投入力度，對仍無村級衛生所的22個民族村委會，每新建1所村級衛生所，市級補助3萬元，縣級配套2萬元，在3年內實現民族地區村級衛生所房屋、設備、人員、技術“四配套”目標，基本解決常見傳染性疾病和突出地方病流行的問題。

昭通散居民族地區農村過去長期缺醫少藥，診斷治療，僅靠一個聽診器、一個血壓計、一支體溫表、一本處方箋看病。到90年代初期，還有兩個民族鄉沒有建立衛生院，17個建立衛生院的民族鄉中，有一半是危房。對此，衛生部門實施了“三項建設”工程，即加強縣級防疫站、保健站、鄉衛生院基礎設施建設。到1999年，民族鄉衛生院危房率下降到5%, 95%的民族鄉衛生院實現了“一無三配套”，即無危房，有房屋、設備、人才配套。2003年，19個民族鄉全部建立了衛生院，占地面積27734平方米，房屋建筑面積達到16833平方米，擁有床位208張，職工人數達到177人。到2008年5月，95%的民族鄉衛生院配備了X光機和B超醫療設備，有一半以上衛生院有了心電圖儀，126個民族村基本建立了衛生室，農村少數民族群眾醫療保障制度全面建立，100%的少數民族群眾享受農村醫保待遇，因病致貧、因病返貧的比例逐步降低。

（五）民族關系和諧發展

云南省委、省政府始終堅持把加強民族工作、加強民族團結作為全省工作的前提和基礎，不斷加強黨的民族理論、民族政策、民族法律法規和民族知識的宣傳教育，使“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，各少數民族之間也相互離不開”的思想深入人心；建立健全維護民族團結的長效機制，把問題解決在基層，矛盾糾紛化解在萌芽狀態，進一步鞏固和發展了民族團結、邊境安寧、社會和諧、經濟社會快速發展的良好局面。

曲靖市率先在全國實行民族團結目標管理責任制和“民族團結示范村”創建活動。全市共創建民族團結示范村44個，富源縣慶云村、羅平縣臘者村、沾益縣玉碗水村三個示范村特點突出，為民族地區新農村建設提供了標桿和樣板，得到了云南省民委的高度肯定。充分利用民族傳統節日各民族人員聚集的有利時機，深入開展“民族團結月”、“民族團結周”、“民族團結日”等民族團結教育活動，不斷涌現出慶云、回隆等“民族團結示范村”的先進典型，受到國務院的表彰。

昭通市積極引導少數民族群眾高度重視民族團結，既要搞好民族內的團結，更要搞好和其他兄弟民族的團結，營造好各民族平等相待、團結和睦、友好互助的良好社會環境。按照團結、教育、疏導、化解的方針，堅持屬地管理，分級負責的原則，明確責任，及時化解各類矛盾糾紛，制定下發了《涉及民族方面的群體性事件應急預案》。昭通市魯甸縣桃源鄉“回漢同飲一井水”的民族團結典型被廣為傳誦。

（六）政策舉措突破創新

民族政策是民族地區發展的生命線。近年來，云南散居民族地區注重通過有效貫徹落實黨的民族政策和制定頒行地方性政策法規，促進當地經濟社會全面發展。

昆明市把民族地區的社會經濟發展列入全市“十一五”規劃，把民族工作寫入了市委第九次黨代會工作報告；把構建和諧民族關系作為構建和諧昆明的一個重要內容，寫入《中共昆明市委關于構建和諧社會的實施意見》中；制定了措施有力、規定明確、政策優惠、操作性強的《中共昆明市委昆明市人民政府關于進一步加強民族工作，加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》，明確了全市民族工作面臨的形勢和任務，制定了一系列幫助少數民族和民族地區加快經濟發展和社會進步優惠政策和措施。2009年，昆明出臺了《昆明市關于進一步繁榮發展少數民族文化事業的決定》, 2010年，又起草了《昆明市清真食品管理條例》。這些政策措施，加快了民族地區跨越式發展進程。

玉溪市出臺了《關于進一步做好培養選拔少數民族干部工作的意見》、《關于縣區黨政群機關從企事業單位選調科級干部筆試控制分數線的通知》等培養選拔少數民族干部的有關文件。制定了在市縣黨政群機關選調干部時，對少數民族考生筆試控制分降低5分，對彝族山蘇和仆拉支系、哈尼族布孔支系、苗族、拉祜族等人口較少和特困民族考生降低10分的政策。

曲靖市深入貫徹落實民族政策法規，把黨和國家制定的民族政策法規同曲靖民族工作實際相結合，市委、市政府制定出臺了《貫徹省委、省政府〈關于進一步加強民族工作，加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定〉的實施意見》，制定了“高度重視民族工作，加強對民族工作的領導；采取特殊政策措施，加快民族地區經濟發展；切實加強民族教育，促進民族地區社會事業；培養少數民族干部，開發民族地區人才資源；增強各民族大團結，鞏固社會主義民族關系”五個方面的一系列具體政策，促進民族地區經濟社會發展，為民族團結工作提供了政策保障。在扶持少數民族和民族地區發展方面，采取了一系列特殊政策措施，要求各級各部門把工作重心下移到民族地區村民小組一級，將民族鄉、村、組的經濟社會發展目標、布局、措施、項目列入各部門、行業的“十一五”規劃。

昭通市委、市政府從講政治的高度深化對昭通民族工作特殊性、重要性的認識，積極制定政策。2005年出臺了《中共昭通市委、昭通市人民政府關于進一步加強民族工作，加快少數民族和民族地區經濟社會發展的意見》。2006年對《中共昭通市委、昭通市人民政府關于進一步加強民族工作 加快少數民族和民族地區經濟社會發展的意見》提出的主要任務進行分解，落實到有關單位和部門。2006年，草擬了《關于做好“十一五”期間培養、選拔少數民族干部工作意見》和《昭通市“十一五”期間少數民族和民族地區人才培養工作實施方案》。根據《昭通市扶持民族鄉經濟社會發展規劃（2011—2013年）》推進民族鄉經濟社會全面發展。

云南散居民族地區農村在近幾年的發展中，在各地黨委和政府的扶持下，通過政策舉措不斷創新推動經濟社會發展并取得了顯著的成就。

根據2010年制定的《云南省扶持散居民族地區發展規劃2010—2015年》中，將未納入其他扶持發展規劃、農民人均純收入低于1196元的1186個散居民族地區村委會中的600個村委會、3000個自然村作為實施對象，以提高散居民族地區群眾物質文化生活水平和促進人的全面發展為中心，以實現基本公共服務均等化為目標，以解決散居民族地區農村突出問題和特殊困難為切入點，以整村推進為主要方式。如果該發展規劃能推進實施，云南散居民族地區農村經濟社會發展將迎來新機遇，邁上新臺階。

通過時間縱向對比的方式，云南散居民族地區農村經濟社會發展取得了顯著成就；但通過空間橫向對比的方式，云南散居民族地區農村經濟社會發展還面臨一系列問題，有待通過理論、政策、法律和實際工作等各個方面的努力不斷加以解決。

第三節 云南散居民族地區農村發展面臨的主要問題

近年來，隨著云南經濟的飛速發展，少數民族的分布面貌也在不斷發生變化，在市場化、城市化的進程中，一些原來處于聚居狀態的少數民族從原來的聚居區或散居區不斷擴散，分布范圍越來越廣，各地區的民族成分也更加多樣化，散居化的居住狀況呈現日趨加深的總體態勢。但是由于歷史、自然等原因，云南散居民族地區農村經濟發展仍較為緩慢、社會事業發展滯后。散居民族發展的起點低、基礎差，處于相對弱勢的位置。隨著改革的深入和經濟體制的轉變，原有一些保障散居民族權益的政策措施逐漸失效或難以落實，致使散居民族經濟和社會發展陷入了比較困難的境地。

一 經濟發展面臨的主要問題

（一）生存條件惡劣，基礎設施薄弱

云南散居民族大部分居住在交通不便、信息閉塞、自然條件較差的高寒山區、深山區、石山區等偏僻地區。2008年，在云南散居民族地區，仍有9822個自然村不通公路（占總數的23%），有1646個自然村不通電（占總數的3.9%），有6707個自然村不通電話（占總數的15.8%），有17605個自然村沒有安全飲用水（占總數的41.5%）。較為突出的問題表現在水、電、路和通信等基礎設施十分落后，農田水利設施不健全，部分群眾還生活在靠天吃飯的環境中。表2－4反映了云南散居民族地區農村中需要扶持自然村的基本情況。

從表2－4不難看出，生存條件惡劣，基礎設施薄弱仍是當前云南散居民族地區農村面臨的一大問題。昭通散居民族群眾絕大部分居住在邊遠、高寒山區。調研數據顯示，80%以上的苗族群眾居住在高二半山和高寒山區，近80%的彝族群眾居住在二半山以上地區，還有10%的回族群眾居住在高二半山地區，貧困面大，貧困程度深，對地方經濟發展、民族團結和諧、社會政治穩定帶來了消極影響。截至2010年11月，昭通市19個民族鄉中，還有5個未通油路，214個自然村未通公路或人馬驛道，62個村委會和729個自然村未通安全飲用水，1個村委會、271個自然村未通電，已通電的自然村中，80%以上的未實施農網改造；11618戶群眾住房困難，完全失去生存條件需要實施易地安置的還有3377戶；民族鄉教育、衛生、文化、體育等設施建設欠賬大。

曲靖市散居少數民族大多數居住在高寒山區、偏僻地區和交通不便、信息閉塞的地方。少數民族聚居的2230個村民小組中，24個散落于壩區，83個居于丘陵地帶，2123個則分布在半山區、石山區、深山區和高寒山區，自然條件差，經濟和文化等各項社會事業與漢族和發達地區發展差距拉大。

（二）經濟發展滯后，貧困問題突出

散居少數民族地區經濟發展緩慢，貧困面積大，貧困程度深，而且貧困點較為分散，絕對貧困和相對貧困問題依然突出。2008年，全省42453個散居少數民族自然村涉及總人口1023.76萬人，其中貧困人口327.34萬人，占32%，農民人均純收入1863元，為全省平均水平3103元的60%，為全國平均水平4671元的39.9%。

昭通市民族鄉農民2007年的人均純收入為1380元，為全市1704元的81%，為全省2634元的58%，僅為全國4140元的33%。收入最低的是永善縣馬楠苗族彝族鄉，僅有881元。民族村農民人均純收入僅有1105元，為昭通市的65%，為全省的47%，僅為全國的27%。昭通市苗族村或以苗族為主的村農民人均純收入不到800元。最低的是鎮雄縣堰溝苗族村，只有218元。在昭通市76.85萬低收入人口和25萬絕對貧困人口中，少數民族分別有17.5萬人和12.5萬人，分別占全市總數的22.8%和50%。2009年，昭通市民族鄉農民人均純收入1766元，仍低于全市農民人均純收入679元，低于全省農民人均純收入1603元，低于全國農民人均純收入3234元，最低的如永善縣馬楠苗族彝族鄉人均純收入只有1084元。

2006年，昆明市散居民族地區的人均純收入僅為820元，比全市農民人均純收入低1318元，比民族地區的農民人均純收入低3002元，僅為昆明市農民純收入5810元的14.11%。

曲靖散居民族地區農村總體發展不足，發展不平衡，發展差距呈現越拉越大態勢，個別地方發展環境、生存條件有惡化的趨勢。曲靖民族地區居住有各族群眾61萬多人，其中少數民族群眾31萬人，這些地方大多地處偏遠的深山區、石山區和高寒山區，水、電、路、通信等基礎設施相對較差，農民人均純收入1917.5元，與全市平均水平3166元相差1248.5元，絕對貧困人口有15萬人之多，屬于曲靖市貧困程度最深，貧困面最大，經濟社會事業發展相對滯后，發展能力較弱的地區。

而在玉溪市121個散居民族行政村，農民人均純收入從1998年的1587元增加到了2007年的3402元，而玉溪市的人均收入從2170元增加到了4008元，差距卻從1998年的583元增加到了2007年的606元，相對貧困問題依然突出。

（三）扶貧資金較少，項目投入不足

由于散居地區民族人口基數大、居住分散、地理位置偏遠，使當地的各種建設成本和交易成本都偏高。在考慮和照顧城市和鄉村的總體建設情況下，地方政府很難有持續、穩定的扶持資金和項目傾斜到散居民族地區。資金和項目的投入時有時無、時多時少。一個村寨10多年沒有得到過資金和項目的情況在散居地區也不在少數。在經濟快速發展的今天，這種狀況進一步加大了散居民族地區與城市及周邊經濟較發達地區農村的差距。長此以往，必將積累和引發諸多的社會矛盾，沖擊著民族平等、民族共同繁榮發展的理念，極不利于社會的穩定和民族間的團結。

曲靖市馬龍縣57個民族自然村每年能得到4—5個省、市民委扶持的項目，最多的時候可以得到6個項目。大的項目每個有7萬—8萬元，小的項目每個有5萬—6萬元。實際情況是，有的村子3—5年可以得到一個項目，而有的村子10多年都得不到一個項目，一些民族自然村要平均10年才輪得到一個項目。馬龍縣月望鄉深溝苗族村委會近十年沒有項目投入，加之土地資源有限和水利設施落后，地區生產力水平相對較低，種烤煙的經濟效益不高。深溝村從十多年前的“小康村”再度返貧。

資金和項目投入嚴重不足，是導致永善縣馬楠苗族彝族鄉馬楠村貧困的最主要社會因素。從改革開放到2007年底，整個馬楠村投入不足100萬元。馬楠村龔家坪、壕子口、老鐵廠、爛包灣、水口、老廠坪等10多個村小組幾十年來幾乎沒有投入過資金用于發展經濟建設。2005年農民人均純收入僅621元，“貧困落后”一度成為了馬楠村苗族群眾生產生活的真實寫照和代名詞。

（四）地區間、民族間發展不平衡

地區間、民族間發展不平衡是云南散居民族地區農村經濟發展中的普遍性問題之一。2008年，昭通市19個民族鄉國民生產總值達到36.1億元，占全市272.3億元的13.3%，民族鄉總收入上億元的有3個，分別是昭陽區的守望回族鄉達到2.07億元、魯甸縣的桃源回族鄉達到1.2億元、彝良縣的龍街苗族彝族鄉達到1.1億元，已經處于全市非民族鄉中上水平。人均純收入高于全市平均水平的有3個，分別是昭陽區守望回族鄉達到2978元，魯甸縣茨院回族鄉達到2368元、桃源回族鄉達到2348元。總收入位于全市非民族鄉中下水平的有16個，最低的是永善縣馬楠苗族彝族鄉1950萬元。人均純收入處于全市中下水平的有16個，最低的永善縣馬楠苗族彝族鄉1020元，僅為全市平均水平的48.2%。

從整體上講，昭通境內苗族的貧困落后狀況更為突出。據統計，在昭通市未解決溫飽的極端貧困人口46.81萬人中，少數民族有22.4萬人，其中，苗族有12.2萬人，占全市的1／4；在昭通市喪失生存條件，需要轉移安置的45540戶中，少數民族15180戶，其中苗族近12000戶，占全市的1／4；在昭通市住房極端困難的188319戶中，少數民族43725戶，其中苗族不低于20000戶，占昭通市的1／9。2007年，高寒山區的苗族聚居點，普遍存在“一低、三少、八多”的貧困狀況。

玉溪市的10個民族鄉，農民人均純收入3280元，最高的是紅塔區小石橋彝族鄉4696元，最低的是華寧縣通紅甸彝族苗族鄉1998元；完成鄉鎮企業總產值270014萬元，占社會總產值的80.1%，其中最高的是紅塔區洛河彝族鄉165516萬元，最低的是華寧縣通紅甸彝族苗族鄉241萬元；實現財政收入6513.25萬元，其中最高的是紅塔區洛河彝族鄉2603萬元，最低的是通海縣興蒙蒙古族鄉101.8萬元；完成財政支出6771.86萬元，其中最高的是紅塔區洛河彝族鄉2134萬元，最低的是通海縣興蒙蒙古族鄉224.3萬元。玉溪市民族鄉以外的65個民族行政村，農民人均純收入3514元，最高的是通海縣納古鎮6965元，最低的是通海縣九街鎮水塘村1460元；農民人均收入28510元，最高的是通海縣納古鎮331098元，而最低的是通海縣河西鎮改水溝，僅為2710元。

二 社會事業發展中面臨的主要問題

2008年，云南散居民族地區仍有1197個村委會完小（占27%）、1191個村委會衛生室（占26.8%）、2932個村委會文化室（占66%）需要加強和完善，有9728個自然村不能接收廣播電視節目（占23%），讀書難、看病難、聽廣播看電視難、看戲難、學科技難等“五難”問題普遍存在。

從表2－5中數據可知，在需要扶持的民族村委會廣泛分散在全省各地州市中，需要完善完小的村委會的數量和需要完善衛生室的村委會的數量全省基本持平，而需要完善文化室的村委會數量是上述兩種情況的兩倍。文化室的建設顯得尤為弱勢。

（一）少數民族人才總量不足，干部結構比例還不夠合理

散居民族地區農村人才數量與本地的人口比例不相適應，人才隊伍的知識結構、專業結構不合理；被錄用為公務員和事業單位工作人員的少數民族干部偏少，少數民族干部人才隊伍儲備不足，有的地方干部只能從外地調任；少數民族干部文化素質不高，有的基層民族干部對國家的民族政策了解甚少；少數民族之間干部比例不平衡，落實培養和使用的優惠政策往往有很多問題。如每年公務員招考時，也有一些當地少數民族考生能通過筆試，但因長期講民族語言的關系，在和漢族考生一起面試競爭時，往往因為漢語表達不暢而落選。

到2007年，昭通市有公務員18300人，其中少數民族公務員1735人，還達不到人口比例，尤其是苗族干部少。苗族人口占全市總人口的3.3%，全市僅有苗族干部183人，占全市干部總數的1%，低于人口比例2.3%。全市共有各類專業技術人員59266人，其中少數民族4794人，約占8%，低于人口比例2%。民族地區教師少、雙語教師更少、醫生少、農業科技人員少，嚴重制約了社會事業的發展。

玉溪市散居民族地區農村少數民族占總人口的15.85%，少數民族干部占干部總數的12.28%，比1998年提高了1.43%，但比人口比例仍低3.57%。同時，還存在著結構不合理、分布不均衡的問題。事業單位少數民族干部多，黨政機關少；從事技術和服務行業多，經濟部門和政法部門少；民族自治縣多，發達縣區少；男性多、女性少的現象仍然突出。有些少數民族干部素質不高，有的地方干部只能從外地任命。通海縣里山彝族鄉近十年來都沒有本地彝族擔任鄉長，原因是干部提拔都需要考試，本地彝族干部考試考不過外地人。

（二）民族教育發展面臨經費、師資、設施設備等問題

云南散居民族地區農村民族教育在數量、質量、規模、結構、內容上都還遠遠不能適應當前少數民族地區經濟社會發展的需要。與全國和全省的平均水平及發達地區比，還存在顯著差距，這種差距甚至還有日益拉大的趨勢。民族教育發展還面臨諸多問題，整體發展水平不高，形勢不容樂觀。民族教育這些問題概括起來主要有以下幾個方面：教育經費緊張，辦學條件簡陋，校舍和教學設備、儀器、圖書等嚴重不足；教師數量不足，素質有待提高，師資隊伍不穩定；教育結構不合理等；民族間受教育程度不平衡等。

昭通市中小學危房面積大，破損程度嚴重，2009年全市還有中小學危房85萬平方米，其中D級危房約70萬平方米。有些學校連教室、桌凳這樣最起碼的辦學條件都沒有，一些少數民族村寨的學生自帶板凳或以石頭當凳子，以木板當課桌。由于辦學條件差，民族鄉教師待遇低（多為代課教師，月工資僅為500—550元），有的工資還不能如期兌現，骨干教師紛紛外流或不安心教學，導致教學質量無法提高。師資結構中代課教師占1／3，整體素質低。辦學規模小，普通教育、職業教育、成人教育不能協調發展，教育不能與民族地區經濟社會發展相適應。昭通市三種主體少數民族中，回族人均受教育年限最高，達到7.5年；彝族人均受教育年限次之，為5.2年；苗族人均受教育年限僅為3.4年。苗族、彝族都低于全市人均受教育年限6年的水平。還有相當一部分民族聚居點，至今沒有出過一個中專生。由于基礎教育薄弱，全市少數民族在校大學生比例為0.31%。少數民族人才與人口比例失調，民族間受教育程度不平衡。

而在曲靖市，隨著近幾年中小學布局調整工作的不斷推進，在肯定布局調整產生的積極作用的同時，也出現了以下一些新問題：一是辦學基礎設施較差，尤其是校舍難以滿足基本需要。二是教師數量不足、結構不合理、隊伍不穩定。開展雙語教學的159學校（教學點）雙語教師緊缺，補充困難，僅羅平縣雙語教師缺口就達35名。教師常年在相對封閉的環境從事教學，外出學習交流少，知識及教法陳舊單一。三是教育保障經費偏少，生活補助費不能覆蓋全部貧困寄宿學生。按照“兩免一補”相關政策規定，寄宿制貧困學生每生每月發放50元生活補助費，但全市全部寄宿小學生僅有72%能享受補助，民族小學30%以上的寄宿學生未享受到生活補助。四是教育、教學管理面臨突出矛盾。校點收縮后，老師要兼顧教學任務和養成教育工作，急需設置生活老師、保安、醫務人員、炊事員等崗位的工作職責，只能由現有老師輪流分擔。各民族寄宿學生不同的語言、生活習慣等差異形成的矛盾，增加了教育管理內容，各種可預見和不可預見的風險大為增加。五是建設欠賬較多，危房面積較大，整體改造舉步維艱。曲靖市民族小學現共有校舍面積325065平方米，除已列入D級改造84070平方米外，還有36565平方米的危房難以改造，占校舍面積11%。六是寄宿學生面對的一些實際困難，學生上放學途中的安全問題凸顯，寄宿增加的食宿費、交通費，有的貧困家庭難以負擔，加之一些家長對因陋就簡的寄宿條件不放心等，使得鞏固入學難度加大。

（三）民族文化的流失嚴重，保護和發展難度大

云南散居民族地區農村由于多民族交錯雜居，不具備單一民族為主體民族的特點，文化的多樣性特點尤為突出。多樣性是和諧發展的一個基本條件，但不具備民族文化相對集中的優勢。散居民族地區文化發展的這種“多樣性”，使其民族文化同時具備了地域性和民族性的特征，同時，由于小、散等特點，其傳承和發展面臨著嚴峻的形勢，缺乏足夠濃厚的氛圍，也沒有相應的政策保障。云南散居民族地區農村的民族文化保護和文化建設面臨較為嚴峻的形勢，主要表現為：民族文化消失速度正不斷加快；民族文化保護缺乏資金和專業人才；民族文化基礎建設異常薄弱，場地建設嚴重不足；民族文化產業的發展困難重重；文化建設難以滿足群眾的精神文化生活需求，少數民族傳統文化和特色產品保護和發掘不夠，彝族、回族等民族文化有逐漸淡化的趨勢，水族語言面臨消失。

以昭通市為例，一些民族古籍文物流失嚴重，民族語言正在逐漸消失，民族服飾正在淡出人們的視線。由于缺乏資金和人才支撐，以民族節日為依托，承載著民族傳統服飾、建筑、飲食、歌舞表演、儀式活動、民間體育等內容，周期性凝結并強化的民族認同感正在減弱。昭通市有7個民族鄉鎮無文化站用房，7個鄉鎮文化站用房均低于50平方米，設備簡單，器材簡陋。126個民族村中，無文化室的還有114個。全市有彝族17萬多人口，作為彝族文化傳承人的畢摩僅有12人。一向被認為民族文化保存較為完好的苗族，被列為全市民族民間文化傳承人的也只有5人。昭通市民族文化產業的發展困難重重，據統計，2004年，昭通市文化產業增加值42107萬元，僅占全市生產總值的2.87%，與發達地州相比，還有很大的差距。在各類文化產品的生產中，尤其是國營文化生產領域，真正實現產業化的部分總量偏小，文化產業發展過程中結構不合理。

玉溪市散居民族較為集中的10個民族鄉和3個鎮，每個鄉鎮的文化站都只有一兩千冊藏書，根本無法滿足群眾的文化需求。其次，包括其他散居民族地區的鄉鎮文化站或村組在內，基本沒有專門的娛樂活動場地。玉溪市散居民族地區都沒有得到專項的民族文化保護資金。

隨著對外交往的擴大，境外宗教勢力對于民族地區的滲透也不容忽視，這些外來的宗教勢力常常利用我們在工作中的疏忽慢慢地占領著我們的宣傳陣地，通過捐款捐物等方式幫助群眾解決一部分實際困難，爭取了這部分群眾的人心，最終擠壓了民族文化的生存空間，在一定程度上影響著國家的文化安全。

昆明市城郊結合部的散居民族地區農村文化站、活動中心、放映室等公共場所是農民滿足自身精神文化生活的重要場所。村鄉文化站或活動中心作為提高農民精神文化生活水平主陣地，在城市化步伐不斷加快的背景下，基礎設施仍未得到有效解決。很多農民認為自己最大的業余愛好是看電視電影、打牌、串門拉家常等，形式比較單調，缺乏體現新農村精神風貌、健康的集體娛樂活動。文化娛樂生活內容的匱乏，加之缺少積極引導，使得失地農民精神文化風貌不容樂觀。周邊大量的流動人口又帶來城郊村精神文明建設中的治安問題和隱患。

（四）醫療保障體系較為脆弱

云南散居民族地區農村醫療保障體系較為脆弱，醫療衛生條件十分有限，醫療技術水平不高，醫療改革成效不足，因病致貧返貧現象仍十分突出。

昭通19個民族鄉中，有5個鄉衛生院醫療用房面積不足500平方米，有10個鄉病床位不足20張，醫療設備普遍落后。126個民族村中，還有10個民族村無衛生室，還有42個村衛生室用房面積不足80平方米，醫療設備簡單，醫務人員素質普遍不高，疾病控制和防疫力量普遍較弱。群眾“看病難”、“看病貴”的問題尚未得到根本解決。

玉溪市紅塔區2009年新型農村合作醫療報銷比例規定，參合人員住院醫藥費扣除不予報銷的項目和起付線費用后，鄉鎮定點醫療機構按75%、區級定點醫療機構按60%、市級及以上定點醫療機構按25%的比例報銷。群眾能在鄉鎮定點醫療機構看的病一般都是普通的疾病，這個醫藥費對他們來說不是很大的困難；重病或者需要手術到市里的醫院，這時候只能按25%的比例報銷，剩余的75%將會造成相當的負擔；若是惡性疾病，雖然有大額住院醫藥費補償，可每人每年增加補助最高限額只有10000元，不論是在市里治療還是到省級醫院治療，另外75%的費用都將是天文數字，是一個普通農村家庭無力承擔的。

通海縣興蒙鄉衛生院在醫改上做了些新的嘗試。原先醫療設備落后，藥品不齊全，醫生水平不高，很多群眾生病了都直接到縣城去就醫，不會考慮到鄉衛生院。鄉衛生院嘗試和縣里的一家民營醫院合作，將該醫院的優秀醫生和先進設備引入鄉衛生院，而醫療費用的報銷比例還是按照鄉一級的標準。膽囊手術甚至腦部手術都可以在鄉衛生院做。群眾對鄉衛生院非常滿意，絕大多數人生病都選擇在當地就診。百姓得了便利和實惠，合作醫院也有一定的利潤，這種運轉模式在整個通海縣和玉溪市都算是探索出了一條較好的路子。但是，實行醫改后，國家財政只補貼在公共衛生上，民營醫院補不到，且鄉級衛生院所規定的藥品目錄對很多病都無法治療，藥價也必須按統一定價，民營醫院無利可圖，只能從興蒙鄉撤走，百姓看病又陷入了困境。

現行的農村合作醫療為廣大參保的農民提供了最基本的醫療保障，但是還不能解決農民患大病重病的問題；農村特困戶救助制度，雖為特困戶就醫和生活多了一層保護屏障，但能享受的人群面很小；農村新型合作醫療制度尚處于起步階段，醫療條件較差，醫務人員素質較低，“看病難、看病貴”的問題普遍存在。

（五）生態環境遭受破壞，因礦山、土地、山林等引發的問題突出

散居民族地區農村往往礦產、山林資源豐富，自然資源優勢明顯，再加上貧困的現實和快速發展的需要，就容易陷入人與環境關系的惡性循環。重開發輕保護，甚至破壞性、毀滅性開發也有存在，以犧牲生態環境換取經濟發展，對當地生態及生存環境帶來了不利影響。

昭通屬典型的山地構造地形，山高谷深，全市只有昭魯壩子屬于平地，其余絕大部分地區為山區，一些縣行政區域內，山區和山地面積占了總面積的90%以上，這樣的地質構造和環境，當地表植被遭到破壞以后，在雨季容易引發地質災害，而造成巨大損失，這種地表植被一經破壞便難以恢復，2010年發生的巧家縣特大泥石流災害，造成了巨大損失，已經敲響了警鐘。昭通市水資源極其豐富，在金沙江下游昭通境內規劃有溪洛渡、向家壩、白鶴灘三座巨型電站。目前，位于永善縣境內的溪洛渡水電站和水富縣境內的向家壩水電站兩座大型水電站已在施工建設過程中，大型水電站的建設，可能對當地的生態環境產生深遠的影響。昭通礦產資源豐富，有資源“金三角”的美譽，開發潛力大。豐富的資源，密集的開發，可能帶來生態環境的破壞，生態補償機制不到位，環境遭到破壞以后，當地老百姓就得承當經濟和生態的雙重惡果。昭通處于長江中上游生態屏障保護區重要的戰略地位，其生態環境的破壞，直接關系著長江的水域安全以及關系著長江中下游地區的發展和安全，要從全局和整體的角度加強生態環境保護。

昆明市團結鎮在城鎮化過程中，土地執法力度不夠，管理難度較大，亂建亂蓋現象依然突出，私挖濫采現象屢禁不止。由于近年來石英砂源減少，開采難度加大，加之石英砂由集體開采轉為私營企業開采，為了追求最大利益，有的企業無計劃開采，造成森林植被破壞。龍潭和妥排兩村交界處的村民，為了爭奪石英砂資源矛盾頻發。部分村民受到利益驅使非法開采鐵礦，破壞了生態環境，造成礦產資源流失，安全隱患突出。山林礦山、土地、環保問題已經成為平安創建工作中的難點問題。

（六）宗教分裂滲透活動頻繁，維護民族團結穩定難度大

散居民族地區為多民族雜居，民族關系較為復雜，影響民族關系的因素涉及經濟社會的各個領域，涉及城市民族關系、農村地區的民族關系、未建立自治地方的少數民族與其他民族的關系、自治地方聚居民族與散居民族之間的關系、少數民族與漢族、少數民族之間和少數民族內部的關系；同時也涉及政治平等權利問題、風俗習慣和宗教信仰的自由權利問題、經濟、文化等方面的發展權利的問題。另外，散居地區群眾的民族意識較強，因不同文化心理和風俗習慣相互碰撞導致的摩擦逐漸增多，因土地、礦產、山林、水源等利益糾紛引發的矛盾沖突時有發生，而且傳遞速度快，影響面廣，甚至會影響到少數民族地區的民族團結和社會穩定。

在昭通農村，基督教在顯示其正面作用的同時，也表現出一些消極影響。一是削弱了農村基層組織的社會權威。二是信徒之間的“弟兄姊妹”意識消解公民意識。三是宗教文化氛圍對法治進程構成一定阻礙。在宗教文化氛圍的影響下，不少信徒會根據信仰來區分內外親疏。四是內部的紛爭影響社會安定。

曲靖市現有少數民族人口相對聚居在8個民族鄉和非民族鄉的99個民族村委會，有佛教、伊斯蘭教、基督教、天主教、道教信教群眾約24萬人，正式登記的宗教活動場所277處，教職人員760人。民族散居，少數民族和民族地區欠發達，五大宗教齊全，信教群眾較多。隨著改革開放的深入，各民族流動交往增加，國內民族宗教分裂分子在國際民族宗教紛爭、戰亂不止的背景下，也會加強其分裂滲透活動，造成不穩定因素。

第四節 云南散居民族地區農村經濟社會發展滯后的原因分析

云南散居民族地區農村經濟社會發展滯后，受自然、歷史、地理等客觀條件的制約，受人口素質、資金項目投入、體制機制的制約，也是理論研究不足和政策、法律不完善的直接結果。

一 自然、歷史、地理等客觀條件局限

云南散居民族地區農村大多地處高海拔地區、高寒山區、冷涼山區和滑坡、泥石流、旱澇災害頻繁的巖溶山區、石漠化區等區域，生存環境惡劣、墾殖率高、干旱缺水、水土流失嚴重，山高谷深，氣候寒冷，霜凍期長，植物生長緩慢，農業發展嚴重受限，傳統的生計體系較為單一，靠天吃飯，抵御風險能力較弱。

新中國成立前，云南散居民族地區農村大都處于原始社會末期或奴隸社會，社會發育程度低，生產力并沒有隨著生產關系的變革而實現同步跨越，仍處于滯后狀態。長期以來，社會公益事業投入不足，交通、通信、教育、科技、文化、衛生等公共服務滯后。一些地區屬于國家自然生態保護區，重大項目無法實施，相應的政策補償機制又不夠健全和完善，給這些地區群眾的生產生活造成較大的影響。

云南散居民族地區農村大多經濟發展滯后，財力有限，群眾自我發展能力弱，建設成本高，扶貧開發難度大。受市場規律的驅動，資金、人才、技術等生產要素多向發達地區流動，散居民族地區農村在市場競爭中處于不利地位，日益趨向邊緣化。

二 人口素質較低，思想認識水平有限

由于教育基礎設施薄弱、信息落后，云南散居民族地區農村群眾受教育程度普遍較低，無法掌握可以致富的種植技能或養殖技術，加之生存條件惡劣，使他們面臨著經濟生活和精神生活兩方面的壓力。青壯年大都輟學外出打工，然而因為文化素質不高，又沒有任何專業技術，只能做些低報酬的臟活、累活來勉強維持生計。由于長期生活在相對閉塞偏僻的地方，思想觀念陳舊保守，人口文化素質偏低，致富能力較弱。低素質的人口伴隨著高增長，猶如一個“刺猬”，制約了自我能力發展。由于生育觀的影響以及錯綜復雜的民族宗教關系，人口控制難度大。人口眾多直接導致貧困深度的加劇，而人口素質難以提高，又使這種貧困陷入惡性循環之中。人口增長還導致人均耕地減少，甚至掠奪性開發導致生態失衡和災害頻發。

一些政府管理者對當地經濟發展與社會事業發展的互動關系沒有足夠認識，對民族文化的重要性認識不夠，對少數民族優秀傳統文化保護與開發工作力度不夠，導致經濟和社會事業發展不相適應，影響到民族的凝聚力和向心力，影響到和諧民族關系的構建。

三 項目和資金投入機制不平衡

目前散居民族地區農村項目和資金投入機制不平衡，有的項目實施受到政績觀的影響，成了“走形式”，影響了其發揮出最大化的效益，主要表現為：有的地方連續有項目資金支持建設，有的地方十多年沒有過一個項目，甚至有的地方幾十年來幾乎沒有投入用于發展經濟建設。部分地區在項目安排上有較大的主觀隨意性。有大項目覆蓋的地方發展快，靠近集鎮和交通沿線的地方發展快，大投入拉動大發展。得到各種投入幾千萬元的鄉鎮、幾百萬元的村不少，甚至幾十戶人家的寨子投入上百萬元的也不乏其例。然而在散居民族地區農村，除了少部分地處集鎮、壩區有優勢的地區有投入外，廣大偏僻的農村普遍存在著投入不足的問題。

項目和資金進入到實施地后，往往需要進行資金配套。在特別貧困的地區，由于地理位置邊遠，運輸成本很高，有的群眾因為沒有配套資金借高利貸，再次返貧的情況十分常見。配套費不能到位，就要由政府貼錢，地方政府的債務也增加了。

散居民族地區農村新農村建設明顯滯后于其他地區，有的地方部分惠民項目得不到很好的落實，變成了走過場，搞形式。有的民族團結示范村建設，就是把舊房子刷刷白墻，再畫上點民族特色圖案就完了。有的地方在民族團結示范村的甄選上，多側重考慮在該村投資能不能出效果，而不是把錢投在最需要的地方。一些人口少，地方小，位于交通要道，容易被看見的村子往往做工程容易出亮點，也就成為了示范工程的選址，這和通過項目資金注入改變最落后地區面貌的初衷有所背離。

四 民族工作部門精簡合并和行政體制不順

第一，民族工作部門精簡與工作繁重的矛盾突出。目前，按照省委省政府的部署和要求，在進一步推進政府機構改革與合并中，對云南散居民族地區農村有的縣一級民委與宗教系統，是把民族宗教事務局并入縣委統戰部，與統戰部合署辦公。有的擬撤并地區的散居民族人口比例雖然不大，但是人口數量甚至超過了某些自治地方少數民族人口的總數。如鎮雄縣轄4個民族鄉，有彝族、苗族、白族、回族等16個少數民族，少數民族人口為11.7萬人，占總人口的9.2%。在政府機構合并與改革中，民委和宗教系統具有特殊性，應該具體問題具體分析，充分考慮國家穩定發展民族團結的大局，充分聽取少數民族群眾的意見和建議，不能盲目搞“一刀切”。另外還有一些地方雖然已經實現了民宗局與統戰部單列辦公，但是由于機構編制受限，導致人少事多，內設機構不健全。當前，國家著力推進和諧社會建設，促進民族地區發展，縮小地區和民族差距，促進民族團結進步，民委系統作為政府機構中不能缺少的一部分，撤銷與合并，尤其是在一些民族人口比重大或民族人口數量大的縣，不符合國家長治久安與和諧發展的實際要求。在機構改革與合并的過程中，一個班子幾個牌子，多個機構合并辦公。由于各機構的職責不同，管理對象、管理目標、工作方法都不盡相同，在較長一段時間內可能會造成工作上的較大壓力。而與此同時，散居民族工作的任務卻越來越復雜，越來越重。機構精簡與工作任務加重的矛盾凸顯。應當充分明確少數民族也是國家的主人的地位，雖然散居民族比例無法和民族自治地區少數民族比例相比較，但是，也應該給予重視。

第二，行政體制不順嚴重制約經濟社會發展。目前我國的各項惠民政策最低一層只對應到行政村，自然村是無法直接享受這些政策的，也沒有申報各類項目的資格。例如農家書屋、黨員活動室、衛生室、氣象預報信息牌等，都是針對行政村所設置的項目，自然村爭取不到。而有的散居民族地區在建鄉時考慮不夠周全，沒有在鄉一級行政建制下成立相應的村委會，而是鄉政府下面直接就對應自然村了。這種行政體制上的不順，嚴重制約經濟社會發展。由于沒有村委會的建制，沒有辦法申報項目，沒有項目資金的進入，經濟社會發展就更加滯后。

五 鄉村基層組織建設和管理機制問題突出

第一，一些民族鄉村“兩委”戰斗力、凝聚力不強，無法為基層組織建設提供堅實的組織保障。鄉村“兩委”在維護穩定中發揮了一定的作用，但在帶領群眾脫貧致富、加快發展方面還有很大差距。有的內部關系不順，缺乏團結共事的工作氛圍。

第二，少數民族后備干部培養選拔的長效機制尚未形成，少數民族干部“出口”狹窄，前景渺茫。在調查中發現，很多地方根本沒有形成少數民族干部階梯式培養的長效機制，黨員隊伍“三偏一低”現象嚴重，即村組黨員結構和整體素質呈現年齡偏大、文化程度偏低、工作能力偏弱、報酬待遇極低，“雙帶”作用不大。

第三，缺乏有效的激勵保障機制，因為待遇、報酬、出路等問題沒有保障，導致村組干部工作熱情不高。很多村干部把精力都放在村“兩委”各項工作的發展上，“舍小家顧大家”，但工資報酬和付出不成正比；由于村民居住分散，村組干部的工作尤其重要，但有的工資連支付電話費都不夠；還有許多老黨員年輕時為黨工作盡心盡力，年老后卻無人去管，甚至還遭到“七個黨員八顆牙”、“不會致富沒有戰斗力”的嘲諷和奚落；有的黨員有困難找組織得不到幫助反而被簡單地認為“覺悟不高”、“向黨鬧待遇”。革命時期黨的領導人與黨員之間在生活待遇上基本沒有差別，現在有公職的黨員和無公職的黨員收入差距很大，形成“坐在大樓里辦公的黨員要求戰斗在第一線的黨員吃苦奉獻”的現象；村組黨員干部沒有“政治盼頭”。廣大村干部既不能錄用為事業單位干部，更難有機會被破格錄用為國家公務員吃“皇糧”，退職以后，在養老保險、榮譽等方面都沒有什么特殊照顧的政策，只能下不能上，直接影響了村干部的工作積極性。

村委會工作煩瑣具體，“上面千條線，下面一根針”，所有的工作最后都是在村一級進行貫徹落實的。很多同志反映：“上面是系統，中間是籠統，下面是總統”，干得好是上級的功勞，干得不好全是基層的問題。很多工作沒有辦法開展，人權財權均不在自己手里，造成了“權力無限小、責任無限大”的被動局面。

第四，開展組織活動沒有經費保障。很多民族鄉村沒有基層組織建設專項經費，黨建經費來源于專項經費的較少；很多民族鄉村由于偏遠的地理位置和落后的經濟發展等條件制約，缺乏合理有效的活動載體，組織活動很難開展。影響組織生活正常開展的主要因素是“黨員難召集”、“沒有活動經費”、“缺少有效載體”。目前落實“一定三有”面臨的最大困難是“沒有資金保障”、“缺乏配套的政策措施”、“缺乏靈活有效的用人機制”、“缺乏嚴格的考核監督機制”。

第五，因缺乏規范的組織管理機制，一些村級組織管理缺乏范性，村黨組織在農村各項工作中的核心領導作用難以保證。目前農村落實“四議兩公開”面臨的主要困難是“制度機制不健全”，當前村級組織規范化建設存在三個“形式化”：一是制度執行形式化。雖然絕大多數村都建立“三會一課”、“民主生活會”、“黨員活動日”等制度，并且都寫在了紙上，掛到了墻上，但相當一部分機構組織負責人認為組織黨員學習是務虛的，不重視黨員的思想教育。二是村務公開形式化。從近年來發生的群訪事件來看，涉及村級財務、村干部經濟問題的案件為數不少，原因是村務公開尤其是財務公開不徹底。三是重大事項村民決策形式化。一些村對重大事項的決策，雖然召開了黨員會議和村民代表會議，但因事前沒有深入征求村民意見，事后又缺少溝通，導致群眾很有意見，黨群干群關系不好。

村委會三年換屆選舉一次，各個村之間調任交流的制度在實際運行中暴露出一些弊端。村兩委人員頻繁流動，容易導致在任期間責任心不強。一個地區沒有思路、沒有措施就沒有發展，有的村干部三個月不到村子里工作一次，老百姓都不認識村干部。甚至于一些村委會存在賄選、抓選票的嚴重情況，嚴重干擾了國家基層行政權力的效力和公信力，嚴重背離了國家和人民的意愿，損害了政府的形象，冷落了民心。這是絕不容忽視的現實情況。

六 散居民族理論研究滯后和政策法律體系不完善

散居民族理論、政策、法律研究、完善的滯后，阻礙了云南散居民族地區農村經濟社會的可持續發展。散居民族地區情況復雜多樣，發展最為滯后，缺乏翔實的統計資料，因此一直以來，理論上的突破較為困難。

散居民族地區缺乏來自國家層面的剛性和上位法律法規和政策的支撐，長期得不到應有的重視而造成事實上游離于來自國家層面的扶持和發展規劃之外。國家在政策層面上的支撐不足與散居民族地區迫切加快發展的愿望之間存在較大差距。這是目前散居民族地區在新形勢下面臨的最大困難，具有共性。散居民族地區呈現出發展不充分，發展滯后，與其他地區發展的差距日益擴大的特點。深層次的原因就在于政治上的、政策上的、項目支撐上的不足。調研中，基層民族干部都反映散居民族地區的貧困與落后，在很大程度上就是缺乏國家層面政策的扶持。在玉溪市紅塔區調研時，受訪干部表示：對玉溪這樣經濟社會發展總體較好的地區而言，項目固然重要，但更關鍵的還是要政策。現有政策存在著不穩定、無強制性、隨意性大、無資金保障、階段性突出等問題。

現有的一些民族政策和法律法規存在貫徹不到位的情況，政策完善和修訂滯后，難以應對散居民族地區農村在城市化進程的新問題。如《民族鄉工作條例》在政權建設、經濟建設、社會事業發展方面規定了許多具體政策和優先、優惠、傾斜要求，但在執行中沒有落實到位或者不落實，導致散居民族地區與其他地區的發展差距拉大，關于“在計算財政收入時，超收部分全部留給民族鄉；在計算財政補貼時應高于同等條件的鄉，每年高于普通鄉鎮5%的財政轉移支付”的政策在很多民族鄉就得不到落實。各級政府在制定公路、水利等基礎設施建設資金的拼盤政策時，對一些財政相對困難的民族鄉不能很好地落實傾斜優惠政策，忽視民族鄉與非民族鄉的區別。比起民族聚居地區，農村散居民族群眾和周邊漢族群眾有更多接觸和往來，也能更直接地看到地區經濟社會發展的不平衡，因此，群眾心理也更容易產生不平衡。

同時，散居民族政策法規的貫徹執行機制不完善。保障散居民族權益政策法規的法律地位不高，更不具備強制力，也沒有切實有效的監督執行機制，其貫徹執行水平很大程度上取決于人們的認識水平和重視程度。一些地方和部門違反法律規定，不照顧散居民族和民族工作的特殊性，習慣于搞“一刀切”，但卻沒有相應的評價機制和監督機制。

總之，要改變散居民族地區農村的這種狀況，要靠散居民族自力更生，也要靠各級政府在經濟上的扶持和政策上的傾斜，要靠基層民族工作部門不斷開創有效的工作方式，還要靠理論和政策的創新推動散居民族地區農村經濟社會發展。在以下第四章、第五章、第六章中將分別對散居民族理論、政策、法律法規方面分別進行分析，并提出相應的建議。