第二節 轉型期農民非制度化利益表達的主要表現

從傳統的、封閉的社會向現代的、開放的社會變遷的過程中，農村利益格局發生了急劇變化，農民自主權增大，個體意識與個體利益的相對獨立性增強。同時，農村基層政府自利性行為增強，出現利益部門化現象。在這種情況下，農民與農村基層政府之間產生矛盾與摩擦，非制度化利益表達就成為農民維護、實現與增進自己利益的一種重要行為方式。從轉型期中國農村現實利益表達來看，農民非制度化利益表達的主要形式有非正常信訪與群體性抗爭。

一 非正常信訪

信訪是公民的一項基本民主權利，也是黨和政府為公民提供的一項權利救濟，公民通過信訪表達自己的利益要求是憲法和法律所賦予的神圣權利。在信訪過程中有正常信訪與非正常信訪之分。所謂正常信訪是指信訪人以走訪的形式，在《中華人民共和國信訪條例》規定范圍內到有關機關設立或者指定的接待場所反映情況、提出建議、主張利益要求等。非正常信訪指違反《中華人民共和國信訪條例》中的一切信訪行為。非正常信訪在當代中國信訪現實中有多種表現形式，“如‘越級上訪’，反映集體意愿時不選派5人以下代表，不到指定場所反映走訪，堵政府門、攔車、滯留不走，將生活不能自理的人員棄留在政府機關，自殘、自焚等等”。在農村社會轉型過程中，因各種利益矛盾的存在，農民不斷地以非正常信訪方式表達著自己的利益要求，最常見的就是集體信訪與越級上訪兩種。集體信訪或越級上訪都突破了法律或程序規定界限表達自己的利益要求，因此，明顯屬于非制度化利益表達范疇。

（一）集體信訪

按照《信訪條例》規定，“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的應當推選代表，代表人數不得超過5人”。集體信訪是指5名以上的上訪者聚集在一起，為了同一個信訪目的，有領導、有組織地集體到信訪部門或領導機關反映問題，要求給予解決的一種行為。集體信訪具有共同心理或利益需要、相同的信訪目的，臨時構成信訪集合體，以集體的形式向有關部門表達自己利益要求。

雖然有研究者認為，農民集體信訪是一種合理民主權利行使的象征，暗示著農民集體信訪也是其民主政治參與的一種形式，不應受到堵或截。但是，筆者卻認為，集體信訪已符合了本書對非制度化利益表達內涵的界定，即超越了法律或程序規定之外的利益表達，也彰顯出一些基本特點：一是行動的目的性。即集體性信訪都是在相同的利益要求下，為了同一目的向有關信訪部門或領導機關表達自己利益要求的行為。二是組織的臨時松散性。集體信訪因目的的統一性，使群體很容易形成一個組織，但這種組織是分散的，因暫時利益的一致性他們才團結起來，集體向有關信訪部門或領導機關表達自己的利益要求，缺失組織紀律約束性的結果是導致這種松散性的非制度化利益表達行動的無序性。三是行為時間的短暫性。“如果能夠發現一個社區成員之間的一些共同利益的話，人們就可以根據這些利益選擇執行行動。”在利益一致基礎上的集體信訪大都是為解決某個問題臨時組織起來的，由于組織的松散性，一般不可能堅持很長時間，大都是將自己的利益要求表達出來之后即行解散。采用集體信訪的形式主要是試圖運用群體利益表達所造成的聲勢，影響利益表達外在環境，擴大事件影響，獲取利益表達機會，提高利益表達效能。四是解決的迫切性。由于集體信訪參與人數較多，關注問題具有統一性，各級政府在對待、解決這種非制度化利益表達時要及時處理。因為集體信訪的成員一般情緒激憤，要求比較強烈，如果各級政府不能及時、合理地處理，就會使矛盾激化，釀成不良后果，影響社會安定。五是事件的波及性。由于集體信訪所反映的問題具有統一性，即對于同一階層來說可能具有相似性，引起其他區域相同階層的同情與支持，就會使集體信訪范圍進一步擴大，甚至導致連鎖反應，引起更大規模的上訪行為。

隨著市場經濟在農村的快速發展，農民利益要求出現多元化，當自身利益要求與其他群體、組織或國家的利益要求存在沖突時，農民單個力量無法實現自己的利益，便結合起來，以集體信訪的方式表達自己的利益要求。一般來說，農民集體信訪絕大多數是關系農民切身利益的現實問題，能自發地形成一個非正式群體，并選擇非制度化的方式表達自己利益要求，因此具有涉及面廣、牽涉人多、較難處理等特征，釋放能量較大，往往會導致難以控制的信訪局面，對轉型期農村社會的穩定和諧產生潛在沖擊。

（二）越級上訪

越級上訪與集體信訪具有不同的語義內涵。集體信訪一般是指向本地黨政部門等信訪機關進行信訪的一種行為，只是在人數上超出了《中華人民共和國信訪條例》規定。越級上訪是指上訪人未向本地黨政部門、本單位組織提出申訴，而是直接到其上級機關提出申訴的行為。越級上訪不僅僅包括個體的越級上訪，還包括集體的越級上訪。有研究者認為，農民越級上訪是指“上訪人由于種種原因，越過所在村民委員會，而直接到上級機關上訪，即稱越級上訪”。在這里，作者將上訪的基層組織定位于村民委員會，忽視了村民委員會作為農民的自治組織不具有行政性的屬性。從轉型期中國的政治語境來看，信訪一般都是由黨政機關所提供的一個利益表達渠道，行政性組織提供的信訪在整個信訪體系中具有舉足輕重的地位。因此，從轉型期中國農民的政治運行中來考察農民越級上訪，一般是指農民由于種種原因，越過基層政府（鄉鎮政府）等基層信訪機關，而直接到上級機關進行上訪的一種行為。越級可以指直接越到縣、市，也可以直接越到省，甚至直接到國務院上訪。

越級上訪給轉型時期政治系統的良性運作造成嚴重影響，使上級有關信訪機關不得不重新配置資源以面對越來越多的上訪農民，不僅影響其工作效率的提升，也影響到農民利益要求的聚合與反饋。同時由于越級上訪具有較大的示范及波及效應，個體農民的越級上訪可能得到更多農民的同情與支持，進而形成集體的越級上訪，影響著整個轉型時期農村社會的穩定與和諧。

二 群體性抗爭

作為轉型時期中國農村政治運行過程中發生次數較多的非制度化利益表達——群體性抗爭不僅包括農民與基層政府的對抗也包括村民與村民委員會之間的緊張關系。在社會結構、利益格局不斷變化的轉型期中國農村，群體性抗爭這種非制度化利益表達產生的原因復雜，有的是因為利益受損而采取非制度化的方式表達自己的利益要求，有的則緣于對轉型時期基層政權運行方式的不滿或政府工作人員的不滿的泄憤，有的是由于對現實民主政治發展的更多期望的理想性表達。農民群體性抗爭參與人數較多，采取的方式較為激進，波及與示范效應較大，釋放的能量巨大。

（一）農民與基層政府的抗爭

在農村現實利益表達運行邏輯中，農民與基層政府及其行政人員在生活環境、工作體驗、現實中的工作目標、利益追求以及他們在該種環境中所習得的觀念與行為方式存在較大相異性。二者對利益表達的認知、態度、看法與立場等都存在較大差異或沖突，在扮演各自角色上表現出相異的心理和行為狀態。

首先，基層政府及其行政人員冷漠對待農民利益表達。一是農民利益表達必然會對基層政府及其行政人員的某些權力造成沖擊。利益表達是農民固有的民主權利，是影響政府政策的重要變量，農民進行利益表達就使政府及其行政人員在決策中更多地考量農民話語權的分量及影響力，由此限制了基層政府及其行政人員既往在政策制定過程中的權力。同時農民利益表達也監督著基層政府及其行政人員的行為。所以從該層意義上來說，基層政府及其行政人員是不希望農民進行利益表達的。二是農民利益表達使基層政府及其行政人員陷入責任困境。在農村社會轉型過程中，特別是在壓力型體制下，“所有的官員干部都具有利益的統一性：個人和職業利益與經濟發展息息相關”。一般來說，基層政府及其行政人員具有相同的工作模式與責任鏈條：對上負責。在對上負責的責任鏈條下，基層政府及其行政人員可能會忽視農民利益表達。但是，一旦農民利益表達處理不當就會造成農村經濟發展的延緩或農村社會的動蕩，使行政人員政治提升空間受限，因此，基層政府及其行政人員陷入對上負責與對下負責的責任困境。三是農民利益表達沖擊著基層政府及其行政人員的既有目標與利益追求。在轉型時期中國農村的政治語境中，維護社會穩定是基層政府及行政人員的首要目標，在此情境下，面對著可能會引起農村沖突或社會動蕩的農民利益表達，基層政府及其行政人員可能會對一些農民利益表達進行抵制或打壓，試圖堵塞農民利益表達渠道而保持農村的相對穩定。無法通過正常渠道進行表達的農民可能會采取非制度化的方式表達自己利益的要求，并在此基礎上形成農民與基層政府的矛盾與對抗。

其次，農民對利益表達的認知也存在一定誤區，并導致沖擊基層政府的非制度化利益表達的產生。一是部分農民在心理上認為，利益表達手段越激進，人數越多，越可能引起基層政府及其行政人員的注意，因為對上負責的責任鏈條的存在可能會使基層政府及其行政人員關注、處理自己的利益表達問題。如果人數過少，手段太溫和，基層政府及其行政人員會漠視或忽視自己利益的表達。在這種心理認知影響下，當一些基層政府及其行政人員行為損害到自己利益時，部分農民就會采取沖擊基層政府的非制度化利益表達以維護、實現與增進自己利益。二是農民的個人無力感。在轉型期的中國，“政府的行為對農村地域產生重要影響”，由于政府掌握了大量的資源，對整個社會進行著宏觀控制，政府的觸角深入社會的方方面面，形成強勢政府。在強勢政府的語境下，農民是不能憑借一己之力與其對抗的，其結果必然會通過一定方式，如夸大自己利益受損程度，獲取其他農民的同情與支持，形成群體性抗爭。三是農民對基層政府及其行政人員的不信任。在社會轉型時期的中國，處理農民利益表達可能需要多個部門的協調，必然需要更多的時間，但對于務實的農民來說，他們往往不能為基層政府及其行政人員提供更多的時間，而這又緣于他們對基層政府及其行政人員的不信任。由于對基層政府及其行政人員缺乏信任，部分農民在提出自己利益要求時不能形成一個有效時間斷裂期，以便基層政府及其行政人員有時間處理這些利益要求，結果導致部分農民以對抗等非制度化的方式表達自己的利益要求。

處于傳統社會向現代社會轉變過程中的中國農村，由于基層政府及其行政人員與農民在對待利益表達的態度、認知、看法與行為方面產生差異，造成利益表達鏈條的斷裂。農民認為市以上的政府還是可以信賴和依靠的，是自己的“親人”和“恩人”，而將縣及縣以下的基層政府和組織視為自己利益的直接侵犯者，是“仇人”，或“敵人”。當基層政府及其行政人員沒有處理好某一事件時，這一事件就會被放大，進而有更多的農民參與到該事件中來，并將在處理事件中沉淀下來的怨氣拋向基層政府，形成農民沖擊基層政府的非制度化利益表達。

2000年9月9日，河北省雞澤縣風正鄉的村民田樹彬、田建瑞拿著村民集體簽名的上訪信，帶領40余名村民來到鄉政府。他們不僅要求減免稅費，還反映了原村班子在企業、果園、土地承包款以及救災款去向不明等一系列群眾不滿的問題。但是，對于鄉村基層政府及其行政人員來說，村民一大早來上訪，他們當然不歡迎，于是鄉黨委書記、鄉長都躲了起來，其他鄉干部更是如此。整個上午，鄉黨委、政府主要領導仍未意識到問題的嚴重性，都沒有在鄉里露面。當晚8時40分許，村民們很快被組織起來，氣勢洶洶地沖進鄉政府大院，直奔鄉主要領導辦公的后小院，但沒有見到一位主要干部。后來，一名鄉干部與村民發生口角，村民們情緒激憤，局勢陷入混亂，有人趁黑停電用磚頭打砸門窗玻璃，局勢失去控制。鄰近東六方、北風正等村的群眾也聞聲趕到，推波助瀾。結果導致風正鄉黨委、政府的許多間房屋遭受不同程度損壞，部分檔案、戶口冊、卷宗文件、計生賬目等資料被燒成灰燼，一輛消防車及部分摩托車被砸壞，鄉政府財產及鄉干部的錢財、用品、衣物也在混亂中丟失。這就是農民與農村基層政府及其行政人員在對待利益表達的態度、認知、看法與行為上存在差異，進而導致了農民沖擊基層政府的非制度化利益表達行為的產生，也是因為基層政府及其行政人員對農民反映的問題不關心，漠視農民利益表達，最終引發了農民沖擊、砸搶基層政府的非制度化利益表達行為。

（二）村民與自治組織的抗爭

村民委員會是農民自我管理、自我教育、自我服務的自治性組織，理論上講，村民委員會也是農民利益表達組織，有責任將農民利益要求向上進行傳遞。所以村民委員會同農民應該具有利益一致性，農民不太可能與村民委員會這種利益表達組織產生矛盾，發生沖突。但是，基于農村政治運行的潛在邏輯，村民委員會這種農民利益表達組織在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的運作過程中出現了問題，造成農民與村民委員會之間的張力，并因此形成農民與自治組織之間的非制度化利益表達的群體性抗爭。不過，與農民同基層政府之間的非制度化利益表達行為不同，農民與自治組織之間的抗爭不涉及政府的合法性問題。

轉型期中國農民與村民委員會之間的抗爭主要由于以下原因：

一是村民委員會非正常選舉造成農民與村民委員會的矛盾，并導致農民集體性非制度化利益表達的產生。隨著農村社會轉型的加快，廣播、電視、報刊等各種新聞媒體進入農村的千家萬戶，農民的視野得到了開闊，政治知識得到了增長，政治意識得到了提升。而且隨著市場經濟的發展，農民越發具有自我獨立性，要求取得、行使自己的民主權利，自由表達自己意愿。但是在村民選舉過程中，一些農民難以行使其應有的民主權利，甚至出現了一些農民操縱選舉、賄選等現象，引發了農民對村民委員會政治運行邏輯的懷疑。當選舉不符合大多數農民意愿，或大多數農民了解到非正常選舉內幕時，就會造成農民群體與村民委員會之間的抗爭。2003年3月，山西省河津市下化鄉老窯頭村委會換屆選舉時，候選人之一的史回中首先承諾“如能當選將給每個村民發150元”，另兩名候選人也做出類似的承諾。第一次選舉失敗后，候選人對村民承諾的錢數直線上升，最終王玉峰以“發給村民每人1800元”的承諾并現場亮出現金而在第二次選舉中當選，事件的結果增強了村民對村民委員會選舉程序公正性的懷疑，加重了村民與村民委員會之間的矛盾張力。

二是因財務問題造成農民與村民委員會的矛盾，并導致農民集體性非制度化利益表達的產生。在取消農業稅后，從法理上來說，村民委員會不能從農民中提取一定的資源用于自身運轉。在失去財力支持情況下，村民委員會正常運作資金獲取較為困難，必然會在實際工作中，想方設法從農民中獲取一定資金以支持工作的正常運行，造成農民集體與村民委員會之間的矛盾。對于一些經濟發展較好、有創收能力的村莊來說，村民委員會雖然獲取了足夠的資金以支撐組織的運作，并能較好地為農民提供服務，但在財政運作過程中因收支賬目不透明而造成一些農民對村民委員會財政收支情況的懷疑，并進而造成了與村民委員會的沖突。

三是后稅費時代的放壓造成農民群體與村民委員會的矛盾，并導致非制度化利益表達的產生。取消農業稅后，村民委員會失去了原來所具有的一些準行政組織的功能，如收提留等，出現功能簡化狀態。由于突然放壓，村民委員會可能會產生無所適從的感覺，失去了上級的指導和引導，在現實運行過程中不作為或亂作為，侵害農民利益，造成村民委員會與農民群體的矛盾，形成農民群體與村民委員會之間的抗爭。