政策與治理理論前沿

決策過(guò)程的模型研究

——關(guān)于決策的階段論、源流論、循環(huán)論和路徑論

[荷蘭]吉爾特·泰斯曼，埃文·范·比倫（著）靳琮旻 靳永翥（譯）

【摘要】本研究闡述了如何分析復(fù)雜的決策問(wèn)題。比較三種概念模型：階段模型、源流模型和循環(huán)模型。每個(gè)模型基于決策是什么，以及如何分析特定的假設(shè)。階段模型著重于過(guò)程中連續(xù)的和獨(dú)特的階段，即定義一個(gè)問(wèn)題、尋找、選擇和實(shí)施解決方案。源流模型強(qiáng)調(diào)并發(fā)現(xiàn)源流的參與者、問(wèn)題和解決方案，將決策定義為這些源流之間的連接體。在對(duì)多個(gè)參加者介紹問(wèn)題和方案的結(jié)合情況及通過(guò)互動(dòng)創(chuàng)建進(jìn)度做出假設(shè)時(shí)，循環(huán)模型結(jié)合了其他兩個(gè)模型的元素。每個(gè)模型生成特定的見(jiàn)解，文章以一條荷蘭名為Betuwe的貨運(yùn)鐵路線為例。階段模型集中于決策的參與者；源流模型關(guān)注的是問(wèn)題之間的一致聯(lián)系、解決方案和參與者；循環(huán)模型則關(guān)注的是參與者之間的相互作用。

【關(guān)鍵詞】階段論 源流論 循環(huán)論 路徑論 模型

一、決策模型的重建

公共行政學(xué)者一致認(rèn)為決策變得更加復(fù)雜，我們可以通過(guò)以下幾個(gè)原因來(lái)解釋這種加劇的復(fù)雜性。其中，很重要的兩點(diǎn)是：全球網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)及相互依存關(guān)系的不確定性的增加和權(quán)力分享或者“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”的特性的不確定性的增加。在網(wǎng)絡(luò)中，當(dāng)?shù)氐那闆r可能會(huì)由于網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)而變化很快。同時(shí)，決策出現(xiàn)在一個(gè)無(wú)人負(fù)責(zé)的社會(huì)里（Brysonand Crosby1992；Kickertetal.1997）。這兩個(gè)系統(tǒng)的變化促使公共決策變得復(fù)雜。同時(shí)，情況是可以迅速改變的，任何決策與他人的決策是相互影響著的。

本研究是基于加劇的復(fù)雜性的假設(shè)，因此，它適合于許多其他問(wèn)題。通常情況下，重點(diǎn)是政府或治理系統(tǒng)的后果和挑戰(zhàn)。顯然，早在2000年之前，在關(guān)于治理網(wǎng)絡(luò)的更廣泛的討論中，人們就已經(jīng)考慮到了復(fù)雜性（例如，Germany Marin and Mayntz 1991 and Scharpf 1997；France Crozier and Friedberg 1980；Great Britain Rholdes 1996b；and the United States E. Ostrom 1990；Smith 1998）。2000年后，許多其他專家在出版物里也闡述了復(fù)雜性-政府/治理關(guān)系（Strand 2002；Teisman and Klijn 2002；Duit and Galaz 2006；Wagenaar 2007；Gerrits 2008，Teisman et al. 2009）。

然而，復(fù)雜性也給相關(guān)研究人員帶來(lái)了一些有關(guān)復(fù)雜性的問(wèn)題。研究人員在決策時(shí)可以用什么樣的模型來(lái)描述、分析和評(píng)估他們的決策呢？他們又如何利用這些模型來(lái)克服其復(fù)雜性呢？明茨伯格（Mintzberg 1973），金德姆（Kingdom 1984），巴特勒（Butler1991）和塔滋蔓（Teisman1998）對(duì)這個(gè)話題甚為關(guān)注。他們把決策的映像看作是階段、源流和循環(huán)。2000年后，范布倫、格里茨（van Buuren&Gerrits2008）和海恩斯（Haynes2008）在這一主題上做出了貢獻(xiàn)。他們引入了諸如路徑、跟蹤時(shí)間表和變化率等概念用來(lái)表示過(guò)程動(dòng)態(tài)。這些作者特別注重決策過(guò)程的復(fù)配，不穩(wěn)定和不可預(yù)測(cè)的特性。通過(guò)查看進(jìn)程，他們較少關(guān)注決策，更多的是關(guān)注一些參與者（演員）或多或少耦合的決策的結(jié)果。

本章的重點(diǎn)是如何描繪涉及復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的決策的問(wèn)題。我們將專注于決策活動(dòng)的連續(xù)性和并發(fā)性。我們還將討論決策活動(dòng)之間的假設(shè)關(guān)系、順序，以及并聯(lián)組合。后續(xù)的研究問(wèn)題可表示為：

（1）在決策過(guò)程中人們做了哪些關(guān)于活動(dòng)鏈的假設(shè)呢？我們將分析用于區(qū)分活動(dòng)鏈和決策類型的不同的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）在決策過(guò)程中人們對(duì)同時(shí)發(fā)生的系列活動(dòng)做了哪些假設(shè)呢？具體來(lái)說(shuō)，我們將從目標(biāo)、框架和事實(shí)等方面入手，區(qū)分（或多或少相關(guān)的）活動(dòng)者之間，問(wèn)題和解決方案之間，以及決策內(nèi)容之間的關(guān)系。

為了分析決策，研究者需要重建研究的對(duì)象，這樣的重建將是有選擇性的。觀察不是簡(jiǎn)單地努力學(xué)習(xí)是怎么回事就行了，相反，它是一個(gè)使觀察符合系列假設(shè)的過(guò)程（Edelman1971）。將經(jīng)驗(yàn)觀察收集和歸類為有意義的信息，這是基于所用決策的先驗(yàn)圖像。沒(méi)有假定它的外觀，我們就不能描繪出決策。各種術(shù)語(yǔ)用于描述這樣一組假設(shè)：模型，圖像，比喻，指示的框架或方法。在本研究中，將用到“模型”這個(gè)術(shù)語(yǔ)。模型幫助我們以獨(dú)特而又局部的方式來(lái)理解決策（Morgan1997：4）。

本研究將對(duì)四種模型展開(kāi)討論，其中的兩種模型即所謂的階段模型和源流模型已被普遍接受和推崇。無(wú)論是在科學(xué)還是在政策實(shí)踐（程序通常基于定相的概念）領(lǐng)域，階段模型是最常用的方法（Anderson1979；Bryson and Crosby1992）。決策呈現(xiàn)于若干不同的階段（Mintzberg1976）。階段模型區(qū)分了（至少）政策信息、政策采納和政策執(zhí)行。每個(gè)階段都有其特定的特點(diǎn)和參與者。例如，部委通常劃分為不同的部門來(lái)負(fù)責(zé)制定政策和其他執(zhí)行環(huán)節(jié)。

源流模型把決策描述為三個(gè)獨(dú)立的并發(fā)源流的組合（Kingdom 1984）。一個(gè)源流包括系列問(wèn)題，另一個(gè)包括政策或解決方案，第三個(gè)則包括支配關(guān)系或參與者。就像階段一樣，源流都有各自的特色，但它們相映成趣。一個(gè)決定導(dǎo)致了源流的并發(fā)。

第三個(gè)模型即循環(huán)模型，已被看作是能在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)中分析決策的一個(gè)概念性方法而越來(lái)越受人推崇（van Bueren etal.2003；Howlett2010）。這個(gè)所謂的循環(huán)模型認(rèn)為決策由不同的決策循環(huán)組成。在所有的循環(huán)中，不同參與者之間的相互作用導(dǎo)致了對(duì)問(wèn)題和解決方案的一個(gè)或多個(gè)定義。除了塔滋蔓的方法外，我們將呈現(xiàn)第四種復(fù)雜的決策方法。范布倫（van Buuren2006）在前人將決策解釋為三個(gè)共同進(jìn)化軌跡的假想基礎(chǔ)之上，解釋了第四種方法：事實(shí)調(diào)查、設(shè)計(jì)和將形成（van Buuren and Gerrits2008；van Herk etal.2011）。

在循環(huán)模型中，各種活動(dòng)者之間的相互作用是研究人員的主要焦點(diǎn)。就問(wèn)題和相關(guān)解決方案的主導(dǎo)定義而言，所有參加者可以在每一輪得分。這樣一來(lái)，他們便規(guī)定下一輪的開(kāi)始。但與此同時(shí)每一個(gè)新的循環(huán)都可以改變比賽的方向：新玩家可以出現(xiàn)，并且在某些情況下，游戲的規(guī)則也會(huì)隨之改變。專家在城市和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃領(lǐng)域多年的研究才促成了循環(huán)模型。第一作者（提倡者）被決策過(guò)程的長(zhǎng)久和過(guò)程中的千變?nèi)f化所折服。他研究的另一個(gè)顯著的成果是：就形成、采用和實(shí)施而言，參與決策的活動(dòng)者往往不同意某一個(gè)階段的過(guò)程中的分類。雖然他能夠識(shí)別部長(zhǎng)、議會(huì)和議會(huì)委員會(huì)等所采取的官方?jīng)Q策。但這些決策都不能清楚地描述為采納的那一刻。在一些官方?jīng)Q定之前，還有不能視為這些決定的實(shí)施行動(dòng)的行為。基于這種思路，第一作者得出了一個(gè)引人入勝的結(jié)論：在復(fù)雜的決策中，脫離決定的結(jié)果的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著決定從準(zhǔn)備階段進(jìn)入實(shí)施階段。此外，問(wèn)題是什么和解決方案是什么，這兩者之間的區(qū)別被充分證明比在假設(shè)的源流模型中更加復(fù)雜。一個(gè)活動(dòng)者的解決方案是什么，這很容易成為另一個(gè)活動(dòng)者的問(wèn)題。參與者帶動(dòng)著密切相關(guān)的問(wèn)題和解決方案。

為了了解這些動(dòng)態(tài)和各種看法，塔滋蔓逐步改變對(duì)決策的概念定義。首先，基于主要決定不被發(fā)現(xiàn)的事實(shí)，他開(kāi)始收集所有將在一定的情況下所做出的決定。其次，他不再假設(shè)建立在先驗(yàn)順序和層次結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的決定；相反，它是研究任務(wù)，是用來(lái)澄清不同的決定之間的經(jīng)驗(yàn)關(guān)系的。為了做到這一點(diǎn)，決策被重新定義為對(duì)各方采取的一系列決策的錯(cuò)綜復(fù)雜的“提示”，這導(dǎo)致了新的分析模型的提出。那么，第一作者（參與者）就從連續(xù)多輪的方面來(lái)描述進(jìn)展。

第二作者（參與者）把這種洞察力作為出發(fā)點(diǎn)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題：但當(dāng)涉及迫在眉睫的問(wèn)題時(shí)，我們?nèi)绾卫斫鉀Q策過(guò)程內(nèi)容的演變呢，哪些元素構(gòu)成了決策的內(nèi)容，以及它們?nèi)绾蜗嗷ビ绊懀恳卮疬@個(gè)問(wèn)題有許多可供選擇的出發(fā)點(diǎn)。多作者（參與者）（或明或暗地）并沒(méi)有將目標(biāo)因素、利息和股權(quán)、知識(shí)的對(duì)抗元素，以及分析和信息區(qū)分開(kāi)來(lái)。這種區(qū)分可以追溯到林德布洛姆和伍德豪斯（Lindbolm and Woodhouse1992），他們區(qū)分了收集信息的活動(dòng)和施加影響的活動(dòng)，赫克羅（Heclo 1974）用動(dòng)力估計(jì)和冥思苦想這兩個(gè)概念來(lái)描述相同的現(xiàn)象。

最近，很多有關(guān)第三元素的文獻(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)。它在決策過(guò)程中扮演著解釋、框架或信念系統(tǒng)的角色（Feldman 1989；Schon and Rein 1993；Fischer 2003；Sabatier 1999）。框架是參與者們?cè)跊Q策過(guò)程中的規(guī)范而主管的看法。框架之所以在決策中如此重要是因?yàn)樗鼪Q定要考慮哪些知識(shí)問(wèn)題，而且也決定哪些目標(biāo)適合特殊問(wèn)題背景。

在一個(gè)決策過(guò)程中，每個(gè)活動(dòng)者都有他自己的事實(shí)、框架和目標(biāo)，而且還會(huì)與其他參與者協(xié)商讓其同意他的看法。這些要素以一種動(dòng)態(tài)而又不穩(wěn)定的方式發(fā)展，并且相互影響。決定可以看作是事實(shí)、框架和目標(biāo)的暫時(shí)選擇。一旦它組成路徑的內(nèi)容改變了，這個(gè)暫時(shí)“均衡”很容易受到挑戰(zhàn)。

路徑模型（見(jiàn)圖1）是基于一個(gè)假設(shè)，它有助于分別在這三個(gè)路徑描述發(fā)展，這樣一來(lái)也能解釋（后果）他們的相互作用及其對(duì)實(shí)現(xiàn)了的決策的影響力。

在調(diào)查完所有四種模型之后，作者將對(duì)它們進(jìn)行相互比較。我們將做一個(gè)有關(guān)海爾德蘭貨運(yùn)鐵路線的四元分析，最后，通過(guò)與階段模型和源流模型對(duì)比，會(huì)得出一些關(guān)于路徑的附加值和循環(huán)模型的結(jié)論。

二、四種模型的具體分析

（一）階段模型中的概念和原則

在政策制定的分析中“政策可以被檢查并被理解為幾道相互關(guān)聯(lián)的工序，但仍然可以視為不同的組件。而這些組件又是政府行為的決定因素”（Sato1999）。階段模型假設(shè)的是：決策是“政策的形成、采納、實(shí)施和評(píng)價(jià)等不同方面的繼承”（Bryson and Crosby 1992：57-66）。通常，政策的形成分為問(wèn)題定義的階段和呈現(xiàn)解決方案的階段。傳統(tǒng)的政策過(guò)程的第一個(gè)階段是問(wèn)題定義，涉及一些問(wèn)題或危機(jī)的出現(xiàn)和識(shí)別；在第二階段，各種各樣的政府和非政府行動(dòng)者，如立法、行政部門官員、法院、公民和特殊利益集團(tuán)，規(guī)劃出解決特殊問(wèn)題的政策；在第三階段，特殊的政策建議才采納；第四個(gè)階段是政策執(zhí)行，其中由行政單位執(zhí)行所采用的方案；最后是政策評(píng)估階段，決策者決定政策是否已經(jīng)達(dá)到了目標(biāo)（Altman and Petkus 1994）。

政策制定被描述為“對(duì)信息的收集和分析，以及對(duì)遵循有關(guān)政策的建議的提出”。這個(gè)階段的部件包括識(shí)別、診斷、尋找信息，以及對(duì)不同的已設(shè)計(jì)的替代品的設(shè)計(jì)和評(píng)估。政策采納涉及“對(duì)有關(guān)的政策內(nèi)容作出決定”。在實(shí)施過(guò)程中，所選擇的方式被應(yīng)用：“決策是決策者的一個(gè)效用序列”（Butler1991：43-44）。

幾位科學(xué)家得出同樣的結(jié)論（Hoogerwerf1982；Mintzbergetal.1976）。他們都知道，經(jīng)驗(yàn)主義從這里偏離，但覺(jué)得重建政策的制定是值得的，就好像它發(fā)生在不同的階段。階段比喻允許科學(xué)家們發(fā)展各個(gè)階段的不同的理論。要重建政策的形成階段，一些概念，如“問(wèn)題的定義”“產(chǎn)生替代性解決方案”和“政策設(shè)計(jì)”就要用到。要分析政策的采納，分析師們就得查找主導(dǎo)的決定。而這決定從翻譯形式的形成到執(zhí)行作了區(qū)別。在此階段，研究者需要決定政策建議是最適合于實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的。多方都參與了這一階段，但最終只有一個(gè)或兩個(gè)行動(dòng)者決定用哪種方法來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。在執(zhí)行階段，研究人員專注于被選擇的方法如何使用，以及如何處理任何反對(duì)之聲。

（二）源流模型中的概念和原則

一些研究人員認(rèn)為活動(dòng)水平分割是分析過(guò)程比階段模型中使用的垂直分工更為關(guān)鍵的區(qū)別。在他們看來(lái)，各個(gè)階段的分析并沒(méi)有導(dǎo)致有關(guān)政策形成、政策采用和實(shí)施的具體的理論的形成。基于這種觀點(diǎn)，所謂的源流模型是在1972年由科恩（Cohen）等人發(fā)展的。1984年，金德姆進(jìn)一步闡述了這一模式。他的模型是基于決策由三源流組成的觀點(diǎn)：?jiǎn)栴}、解決方案或者政策和政治。與階段模式相反，這里的決策是由一個(gè)特定的參與者分離開(kāi)的。這個(gè)想法是，決策主要由一個(gè)涉及問(wèn)題討論的源流和一個(gè)有關(guān)解決方案爭(zhēng)論的源流，以及一個(gè)包括一些因素諸如公眾的態(tài)度、壓力團(tuán)體的活動(dòng)和思想的貢獻(xiàn)的源流組成（Kingdon 1984：152）。政客們可以決定他們想要關(guān)注的問(wèn)題和解決方案。出于這個(gè)原因，他們很可能急于從問(wèn)題和解決方案的一個(gè)組合到另一個(gè)。這樣的結(jié)果是，參與決策的水平可能發(fā)生會(huì)劇烈變化。這部分是因?yàn)檫@些過(guò)程不可預(yù)知地發(fā)展（March and Olsen 1976：10-23）。因此，階段模型的時(shí)間序列被替換為同時(shí)性的假設(shè)（Koppenjan1993：26）。

這三個(gè)源流同時(shí)存在。他們?cè)诤艽蟪潭壬鲜窍嗷オ?dú)立的，每個(gè)根據(jù)自己的動(dòng)力和規(guī)則來(lái)發(fā)展的（Kingdon 1984：20）。參與者與政策源流中的解決方案一樣都正在尋找問(wèn)題和政治承諾，而政客們正在尋找他們都可以得分的解決方案和問(wèn)題。根據(jù)這一概念模型，只有在重大政策變化時(shí)，這三種源流才可能聯(lián)系在一起。這種聯(lián)系特別是在有一個(gè)良好的勢(shì)頭時(shí)是很可能發(fā)生的，這就是所謂的政策窗口（Kingdon 1984：174；Anglund 1999）。研究者可以通過(guò)調(diào)查在多大程度上使決策透明鏈接是偽造的，為什么他們是偽造的。因此決策不是主要分為垂直鏈即在連續(xù)步驟的意義隨著時(shí)間的推移，而是在水平鏈，同時(shí)出現(xiàn)現(xiàn)有的源流并排（見(jiàn)圖2）。

（三）決策的循環(huán)模型：交互決策

在該模型中，演員們（活動(dòng)者們）成為再次分析的焦點(diǎn)。這里的假設(shè)由一個(gè)活動(dòng)者/決策者在政策過(guò)程中呈現(xiàn)出解決方案/政策和問(wèn)題都是與此過(guò)程相關(guān)的（Scharpf et al.1978；Teisman1998）。與此相反的是階段模式，研究者假定問(wèn)題和解決方案未鏈接到一個(gè)單一的演員（決策者），因此沒(méi)有采用該策略的固定的時(shí)間。很多行動(dòng)者都參與了決策，他們將推出自己的相關(guān)問(wèn)題、可能的解決方案和政治判斷的看法。為了了解決策，研究者著眼于各種行動(dòng)者、目標(biāo)和解決方案、它們的動(dòng)態(tài)，以及這些元件之間的相互作用。由此來(lái)看，復(fù)雜的決策涉及在許多決策者中誰(shuí)將做出決定。

循環(huán)模型可以被看作是一個(gè)交互式的方法（Scharpf 1997）。政策是發(fā)生在社會(huì)的實(shí)際的干預(yù)措施，并不是源于一個(gè)行動(dòng)者制定的有目的的行動(dòng)，卻是由不同的決策者（行動(dòng)者）采取的一系列的決策（Teisman 2000）。

政治學(xué)家……應(yīng)該是對(duì)許多或多數(shù)精心設(shè)計(jì)的將永遠(yuǎn)不會(huì)有機(jī)會(huì)成為有效的政策建議的事實(shí)是感興趣的。其原因是，公共政策通常不是由單一的決策者（活動(dòng)者）對(duì)所需的所有行動(dòng)的資源的足夠的控制和對(duì)公眾利益的全心關(guān)注而產(chǎn)生的。相反，每一個(gè)決策者都有自己對(duì)問(wèn)題性質(zhì)和特定的解決方案的可行性的理解，每個(gè)決策者都有自己的個(gè)人和機(jī)構(gòu)的自我利益，以及其自身的規(guī)范性的喜好，并且每個(gè)都有其自己的能力或可被用來(lái)影響結(jié)果運(yùn)作的資源，這樣公共政策就很可能從幾個(gè)或很多政策決策者的戰(zhàn)略互動(dòng)中產(chǎn)生（Scharpf 1997：11）。

因此，關(guān)注的焦點(diǎn)應(yīng)該是有目的的參與者之間的互動(dòng)。為了深入了解政策制定，研究者描述了決策者或參加者的參會(huì)時(shí)間。參與者單位有提出形成一個(gè)可辨認(rèn)的行動(dòng)（個(gè)人團(tuán)體或集體/企業(yè)實(shí)體）的能力。

為了分開(kāi)決策鏈，階段模型的思路就是結(jié)合了源流模型的一些方式。一方面，通過(guò)觀察一系列在該時(shí)間的決定來(lái)形成垂直分類決策。另一方面，即使參與者不知道在他們采取決定時(shí)彼此的決定，他們便通過(guò)查看關(guān)于同一題目的相互作用來(lái)形成了水平分類。

循環(huán)模型的應(yīng)用展現(xiàn)了一副決策的圖片即特別關(guān)注各政黨處理他們?cè)谙嗷プ饔脮r(shí)對(duì)其他各方依賴的能（見(jiàn)圖3）。

（四）決策的路徑模型：關(guān)注交互過(guò)程的成分

循環(huán)模型給我們的印象是我們?nèi)绾卫斫鉀Q策過(guò)程的間歇性發(fā)展和連續(xù)決策的出現(xiàn)方式。它解釋了個(gè)人策略是如何導(dǎo)致共同策略形成的。同時(shí)，它對(duì)決策過(guò)程的內(nèi)容相關(guān)性較小，一個(gè)元素相當(dāng)于金登模型的核心。當(dāng)提到政策分析的核心作用和理性方法決策時(shí)，循環(huán)模型對(duì)階段模型的分析也有重要的影響（Quade1972）。

路徑模型是出自于對(duì)參與者帶來(lái)的三個(gè)成分的決策識(shí)別（van Burrenand Gertits 2008）。第一點(diǎn)，他們帶來(lái)了基于他們的物質(zhì)利益或規(guī)范目標(biāo)的野心，他們之所以參與進(jìn)來(lái)，是因?yàn)樗麄冏龊昧藴?zhǔn)備；但第二點(diǎn)是這些參與者們也有機(jī)會(huì)調(diào)動(dòng)有利于他們野心的事實(shí)證據(jù)（Sabatier 1988）。當(dāng)一些證據(jù)或是證詞不符合他們的觀點(diǎn)時(shí)，他們便對(duì)其進(jìn)行批評(píng)。然而，在第三點(diǎn)中，所有的決策過(guò)程參與者都或明或暗地?fù)碛凶约簩?duì)問(wèn)題的看法、精神框架或信仰體系。他們對(duì)問(wèn)題的利害關(guān)系和他們確信的可取的未來(lái)給出對(duì)應(yīng)的特定的解釋（Feldman 1989）。我們可以從威格斯（Vichers 1965）給定的區(qū)分行為的判斷，事實(shí)判斷和價(jià)值判斷中找到類似的想法。

事實(shí)上，框架和野心都是相互作用過(guò)程的成分。在這些相互作用過(guò)程中，由于內(nèi)源性和外源性的發(fā)展，這些成分的逐漸形成、融合以致不復(fù)存在。這些因素的演變不僅受內(nèi)在動(dòng)力而且也受他們相互交源流的影響：事實(shí)會(huì)影響框架（幀），反之亦然。行動(dòng)者的關(guān)于事實(shí)權(quán)威性的協(xié)商，這樣一來(lái)元幀被構(gòu)造和野心可以被組合或交易。當(dāng)談判陷入停滯時(shí)，為了打破框架固定和框架反射的局面，新的事實(shí)被動(dòng)員起來(lái)。路徑模型，從而分別分析了這些軌跡的相互作用和演變（見(jiàn)圖4）。

從這個(gè)角度來(lái)看，決定被視為對(duì)事實(shí)、框架和野心的（時(shí)間和動(dòng)態(tài)）的選擇。這些選擇都只是暫時(shí)的：在一個(gè)路徑發(fā)展（例如，新的事實(shí)或改變的野心）中會(huì)扭曲這樣一種平衡，同時(shí)可能引發(fā)新的決定（van Buuren and Gerrits 2008；van Buuren et al. 2009）。在更多的以共識(shí)為導(dǎo)向的決策過(guò)程中，何種程度上有三個(gè)路徑內(nèi)的共識(shí)是一個(gè)重要的選擇標(biāo)準(zhǔn)，而更具對(duì)抗性處理這個(gè)選擇取決于行為者之間的權(quán)力斗爭(zhēng)的結(jié)果。參與者們以輕松地調(diào)動(dòng)新的事實(shí)，通過(guò)構(gòu)建形成新的框架或形成新的氛圍等來(lái)挑戰(zhàn)這個(gè)平衡。

三、通過(guò)比較分析出四個(gè)模式的相對(duì)價(jià)值

在前面的章節(jié)中，我們已經(jīng)研究了四種模型。該階段的模型提供了一個(gè)洞察到后續(xù)階段的焦點(diǎn)即演員（參與者）經(jīng)歷。源流模型的重點(diǎn)問(wèn)題，解決方案和政治之間的聯(lián)系。兩循環(huán)模型提供了一個(gè)洞察參與者之間的互動(dòng)。相互調(diào)整（通過(guò)合作，沖突或回避的方式），最后，曲目模型解釋了在其中決定內(nèi)容的發(fā)展方法。

為了爭(zhēng)論循環(huán)模式的附加值是怎樣的，文章將對(duì)三個(gè)主題予以處理：第一，查看參與者、問(wèn)題和解決方案的相關(guān)問(wèn)題；第二，以政策采納為準(zhǔn)繩，并伴隨著事件或結(jié)果；第三，決策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。最后，該輪的模型將被視為進(jìn)一步發(fā)展的治理理論的有用工具。

（一）活動(dòng)者、問(wèn)題、解決方案和互動(dòng)

人們普遍接受這樣一個(gè)觀點(diǎn)：各種活動(dòng)者參與決策。然而階段模型把某些活動(dòng)者放在一個(gè)更中心的位置，優(yōu)先于其他人。循環(huán)模型卻不這么做。當(dāng)處理復(fù)雜性問(wèn)題的時(shí)候，提前排除活動(dòng)者或假定某些活動(dòng)者可被先驗(yàn)地表征為政策設(shè)計(jì)者、使用者或器具，這都是不明智的。相反，開(kāi)始與所有（潛在的）執(zhí)行決策的參與者一起處理問(wèn)題則是明智的。在循環(huán)模型中，決策不是一個(gè)單一的問(wèn)題，也不是關(guān)于分離源流的問(wèn)題、解決方案和參與者，但卻是由不同的活動(dòng)者代表的動(dòng)態(tài)組合的一系列問(wèn)題和解決方案。當(dāng)一個(gè)或多個(gè)活動(dòng)者采用的解決方案成為其他人的問(wèn)題時(shí)，決策并發(fā)癥通常就會(huì)出現(xiàn)。當(dāng)研究者提供了一個(gè)能解決和實(shí)現(xiàn)涉及一些行為的一系列問(wèn)題和目標(biāo)的方案時(shí)，就說(shuō)明有進(jìn)展了。由于這個(gè)原因，循環(huán)模型著重于活動(dòng)者之間的互動(dòng)。在此期間，他們可以就可接受的問(wèn)題和解決方案的組合進(jìn)行協(xié)商。要更詳細(xì)地了解這種相互作用，路徑模型在這個(gè)交互過(guò)程中側(cè)重于決策成分的演變。

（二）政策的采用、尺度、事件或結(jié)果

階段模型認(rèn)為在某一個(gè)時(shí)刻策略已被設(shè)置。源流模型認(rèn)為政策從重合源流的事件中流出。循環(huán)模型，與此相反，認(rèn)為該時(shí)刻根本就不存在。策略導(dǎo)致了各種活動(dòng)者采取一系列的決定。結(jié)合問(wèn)題和解決方案，以及決策過(guò)程的兩種描述之間的關(guān)系的動(dòng)態(tài)。一輪決策以由一個(gè)或多個(gè)活動(dòng)者所制定的某種問(wèn)題定義及一種（虛擬的）解決方案的組合的采用作為開(kāi)始和結(jié)束。

這個(gè)假設(shè)是，活動(dòng)者對(duì)其他人分享的現(xiàn)實(shí)定義進(jìn)行何種程度的評(píng)估，并繼續(xù)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行互動(dòng)。與此相反的階段模型并沒(méi)有將定義視為最終的或者永久的。基于已知的問(wèn)題和解決方案，研究者隨后將側(cè)重于活動(dòng)者是否，以及如何設(shè)法將觀念組合到如此的程度以至于他們?cè)敢庵С致?lián)合解決方案（Termer 1993：44，48-51）。如此一來(lái)，采納就變成了問(wèn)題—解決方案組合的合并（就事實(shí)、框架和目標(biāo)的特殊集合而言）在持續(xù)時(shí)間上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一些決策循環(huán)。

（三）政策評(píng)估和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從某個(gè)政府轉(zhuǎn)移到某個(gè)治理方法上

在階段模型中，由焦點(diǎn)組織定義的公共利益通常被用作準(zhǔn)則進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估的重點(diǎn)是事先由焦點(diǎn)組織制定的政策和政策結(jié)果之間的“契合”。循環(huán)模型質(zhì)疑了這一標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)程的一開(kāi)始，政策意圖就不一定是公眾利益的最佳指標(biāo)。可以說(shuō)一個(gè)事后的意見(jiàn)和判斷至少與指標(biāo)一樣好。第二，它認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是一個(gè)整體，而政府卻是零散的。其結(jié)果是，公共利益分布在政府各個(gè)部門和政府以外的各個(gè)機(jī)構(gòu)。如果所有這些意圖都考慮到分析中的話，那么策略評(píng)估就變得更有意義。

（四）定位從政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?/p>

這樣做，循環(huán)模型能夠促進(jìn)參與公共管理的幾個(gè)科學(xué)界里的有關(guān)從政府轉(zhuǎn)向治理的討論。

為了回復(fù)實(shí)證研究，麥金托什（Mackintosh 1977）和瓊斯（Jones 1975）削弱了一些威斯敏斯特模式斷言的理論基礎(chǔ)。羅德和鄧?yán)S提出了分析的新框架（Rhodes and Dunleavy 1995）。該框架應(yīng)側(cè)重于，網(wǎng)絡(luò)和周圍的總理、內(nèi)閣、內(nèi)閣委員會(huì)，以及他們對(duì)應(yīng)的官方機(jī)構(gòu)的做法，即不太正式的部長(zhǎng)級(jí)“俱樂(lè)部”或會(huì)議、雙邊談判、跨部門委員會(huì)等復(fù)雜的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)（Rhodes 1995：12）。從這個(gè)觀點(diǎn)看，這是合乎邏輯的，并且它的下一步將重點(diǎn)放在活動(dòng)者之間的互動(dòng)復(fù)雜性上（Smith 1998：47）。政府被描繪成一個(gè)體制性框架，而不是作為一個(gè)活動(dòng)者。治理是在沒(méi)有層級(jí)存在的情況下掌舵（Rosenau 1992：14）。它指的是承包關(guān)系，以及在集團(tuán)企業(yè)、家族、網(wǎng)絡(luò)、行業(yè)協(xié)會(huì)和戰(zhàn)略聯(lián)盟中有組織的市場(chǎng)（Jessop 1995）。各部門須被視為眾多相互競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)威中心之一（Rhodes 1996a，1996b）。

正是這種觀點(diǎn)，循環(huán)模型和路徑模型必須被放置進(jìn)來(lái)。應(yīng)考慮將循環(huán)模型使用在側(cè)重于治理的實(shí)證研究上。該模型提供了一個(gè)方法來(lái)重建一個(gè)基本上無(wú)限復(fù)雜的又可以被組合成一個(gè)決策過(guò)程的事件。這將給我們提供對(duì)這些源流程的更多更詳細(xì)的見(jiàn)解，從而創(chuàng)造一個(gè)更多關(guān)于網(wǎng)絡(luò)管理理論的基礎(chǔ)（Kickert et al.1997）。

四、Betuwe鐵路線的四重分析

在本節(jié)中，我們將介紹有關(guān)在歐洲最大的港口鹿特丹和德國(guó)之間的新貨運(yùn)鐵路線的建設(shè)決策過(guò)程的深入的案例研究。在過(guò)去十年中，所謂的Betuwe線是荷蘭最有爭(zhēng)議的項(xiàng)目之一。涉及的當(dāng)事人甚至稱它是“戰(zhàn)爭(zhēng)”。盡管遭遇了眾多的問(wèn)題和反對(duì)，鐵路線的建設(shè)仍在繼續(xù)。因此，我們可以說(shuō)這是一個(gè)成功的決策過(guò)程，因?yàn)閮?nèi)閣和議會(huì)能夠保證一項(xiàng)符合政策的戰(zhàn)略工程。

然而，與此同時(shí)，也出現(xiàn)了許多問(wèn)題。貨運(yùn)鐵路的語(yǔ)氣增長(zhǎng)未能成形。德國(guó)方面是否能支持所需的列車數(shù)目使Betuwe鐵路線方案可行，這不是很清楚。沒(méi)有私人團(tuán)體想要投資或者利用這條鐵路線。盡管之后政策被采納了，內(nèi)閣依然覺(jué)得有這么回事。

（一）階段模型的應(yīng)用：一個(gè)主要的活動(dòng)者，一個(gè)定義問(wèn)題和一個(gè)很好的解決方案

在荷蘭，中央政府尤其是交通和水路部門負(fù)責(zé)新的基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃。要正確的決策，該部門使用被稱為規(guī)劃中央決策程序的正式程序（Dutch：PKB）。在20世紀(jì)80年代末，該部門面臨著從鹿特丹到腹地的擁堵不堪的現(xiàn)有貨運(yùn)連接，以及貨運(yùn)的預(yù)期增長(zhǎng)的難題。在先前的政策備忘錄中，政府已將分銷行業(yè)的廣告作為荷蘭經(jīng)濟(jì)的核心活動(dòng)。史基浦機(jī)場(chǎng)和鹿特丹港這兩個(gè)荷蘭的主要交通樞紐，應(yīng)該能夠發(fā)揮最佳功能和主要交通線路應(yīng)該有的足夠的能力。腹地連接的容量可以增加由三個(gè)不同的方式：公路、水路和一條新的鐵路線。因?yàn)槿藗冋J(rèn)為道路交通對(duì)環(huán)境有負(fù)面影響，而水路交通是不可行的。所以該部門于1989年決定，需要一個(gè)新的鐵路連接。

該部門決定，鐵路應(yīng)通過(guò)Betuwe的農(nóng)村地區(qū)并且貨運(yùn)專線要在1997年以前完成。為了實(shí)施這一政策，該部門設(shè)立了必要的程序，以確定該線路的軌跡并將與沿路景觀相結(jié)合。不過(guò)，雖然經(jīng)過(guò)了這些程序，該部門仍然遭遇了當(dāng)?shù)卣推矫癜傩盏姆磳?duì)。為了延緩執(zhí)行，區(qū)域行動(dòng)者要求進(jìn)一步研究修建地下隧道的可能性。雖然該部門表示，這不是一個(gè)切實(shí)可行的計(jì)劃，但第二審判庭說(shuō)服他們調(diào)查這一項(xiàng)。這為其他各方對(duì)法院提出其他新的替代方案發(fā)出了信號(hào)，如用削減經(jīng)費(fèi)的方式來(lái)扼殺鐵路線的修建。議會(huì)的參與導(dǎo)致了一系列相當(dāng)大的修正，還增加了成本。但在在1993年年底該項(xiàng)目最終獲得議會(huì)批準(zhǔn)。然而，1994年的議會(huì)選舉使得決策更加復(fù)雜。因?yàn)橹С衷擁?xiàng)目的部長(zhǎng)離開(kāi)了內(nèi)閣，取而代之的是反對(duì)該項(xiàng)目的一位部長(zhǎng)。為了應(yīng)對(duì)這種情況，新內(nèi)閣任命了一個(gè)由反對(duì)派成員擔(dān)任主席的專家委員會(huì)。1995年1月，該委員會(huì)宣布贊成該項(xiàng)目，從而說(shuō)服反對(duì)派改變他們的觀點(diǎn)。1997年年初，國(guó)務(wù)委員會(huì)拒絕了所有的投訴。該工程可以開(kāi)始了。

（二）循環(huán)模型的應(yīng)用：對(duì)內(nèi)部和外部動(dòng)力的額外見(jiàn)解

循環(huán)模型著眼于幾個(gè)活動(dòng)者采取的決策源流。下列活動(dòng)者團(tuán)體可被區(qū)分為：鹿特丹港務(wù)局、貨運(yùn)鐵路公司NS貨物、運(yùn)輸部、議會(huì)、地方和國(guó)家環(huán)保團(tuán)體、德國(guó)鐵路公司，以及歐洲和德國(guó)政府。這里區(qū)分了五種不同的循環(huán)。第一循環(huán)在20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，當(dāng)時(shí)鹿特丹港的支持者呼吁除了現(xiàn)有的公路和水路，還要有連接到腹地的額外貨運(yùn)，于是他們發(fā)起了這一進(jìn)程。這樣做的目的是要增加能使用的運(yùn)輸方式。對(duì)于諸如此類的路徑的用處，他們不感興趣，反而更在意選擇的范圍。這種想法在當(dāng)?shù)赜懻摿耍欢螘r(shí)間后又?jǐn)R置了，這部分是由于商務(wù)部在鹿特丹的負(fù)面反應(yīng)。由于這個(gè)原因，第一循環(huán)被終止了。仿佛提案消失了，被鎖進(jìn)了辦公桌抽屜里，是為了人們好。

第二循環(huán)是由NS貨運(yùn)于1987年發(fā)起的。它最近才從母公司荷蘭鐵路公司分家出來(lái)獨(dú)當(dāng)一面，卻面臨著一個(gè)疲軟的市場(chǎng)地位這一難題。為了加強(qiáng)其地位，它建議建立一個(gè)專門的交通貨運(yùn)線路。這在過(guò)去還沒(méi)有提出過(guò)，因?yàn)槠駷橹箾](méi)有強(qiáng)大的活動(dòng)者能為這一鐵路貨運(yùn)負(fù)責(zé)。在以前的荷蘭鐵路公司，貨運(yùn)一直服從于客運(yùn)。隨著NS貨運(yùn)的誕生，鐵路線已經(jīng)獲得了自己的政策和企業(yè)家的支持。然而，NS貨運(yùn)沒(méi)有足夠的法律或財(cái)務(wù)、人力來(lái)建設(shè)鐵路線或者開(kāi)啟漫長(zhǎng)的游說(shuō)過(guò)程。直到1989年，該部門都沒(méi)有表現(xiàn)出任何興趣。

那一年，第三輪循環(huán)（決策）開(kāi)始扮演主要角色。該生產(chǎn)線被提上政府的議事日程并從那時(shí)起一直居于這個(gè)位置。在第四輪決策中，部們?nèi)匀话l(fā)揮了重要作用，但偶爾會(huì)因?yàn)樽h會(huì)而處于劣勢(shì)。這是直接源于地方和地區(qū)政府和環(huán)境組織所扮演的角色。在這個(gè)過(guò)程的開(kāi)始，國(guó)家環(huán)保團(tuán)體支持選擇鐵路運(yùn)輸。然而，由于加快決策，完全缺乏與當(dāng)?shù)睾偷貐^(qū)政府的溝通。Betuwe鐵路線成為荷蘭的以封閉和自閉癥的中央政府給予優(yōu)先考慮傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)（港口發(fā)展，交通和基礎(chǔ)設(shè)施）代替環(huán)境、生活質(zhì)量或者更現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)形態(tài)的例子（知識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)）。該部拒絕了所有由地方當(dāng)局和其他社會(huì)群體提出的替代方案。議會(huì)本來(lái)是更包容的，但是，大的修正結(jié)果是提高了近10億荷蘭盾成本。這樣一來(lái)，Betuwe鐵路線似乎已經(jīng)被政府批準(zhǔn)。

如前文所述，第五輪是隨著議會(huì)選舉和政黨執(zhí)政聯(lián)盟的變化開(kāi)始的。一個(gè)高級(jí)別委員會(huì)（赫爾曼委員會(huì)）的建立是為了給Betuwe鐵路線提供獨(dú)立意見(jiàn)。該委員會(huì)的建議有利于Betuwe鐵路線，但他們發(fā)現(xiàn)很難將意見(jiàn)制定成文。他們收到了來(lái)自咨詢公司的相矛盾的報(bào)告。同時(shí)，各種當(dāng)?shù)睾偷貐^(qū)利益的相關(guān)者試圖影響該委員會(huì)。更有趣的是，在政治操縱的表面下，融資項(xiàng)目中存在著很多相互利益動(dòng)作；利用該鐵路線行的運(yùn)轉(zhuǎn)建立了歐洲的貨運(yùn)鐵路服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的網(wǎng)絡(luò)。這些決定對(duì)Betuwe鐵路線的成功是至關(guān)重要的。

通過(guò)幾個(gè)循環(huán)后，真正的決策尚未形成。決策包括了得到有關(guān)從私人來(lái)源的資金支持、開(kāi)發(fā)鐵路線和歐洲統(tǒng)一的工作安排等。

（三）路徑模型中的應(yīng)用：額外見(jiàn)解的內(nèi)部和外部動(dòng)力

路徑模型，使我們能夠更詳細(xì)地分析各項(xiàng)決定，這標(biāo)志著決策過(guò)程的各輪的組成的成功。

經(jīng)過(guò)兩年的進(jìn)一步調(diào)查，荷蘭議會(huì)猶豫地批準(zhǔn)規(guī)劃中央決策過(guò)程。第二個(gè)意見(jiàn)是尋求和提出補(bǔ)償措施，滿足當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域利益相關(guān)者的愿望。將其主要政策與區(qū)域政策結(jié)合分析后，議會(huì)只批準(zhǔn)了Betuwe鐵路線。

何曼思委員會(huì)收集了更多的事實(shí)證據(jù)后，再次建議支持Betuwe鐵路線。五年后，出現(xiàn)了有關(guān)的Betuwe線的短期效益的懷疑，并逐漸被視為一個(gè)潛在的規(guī)劃災(zāi)難（見(jiàn)表1）。

五、結(jié)論

在過(guò)去的幾十年中，決策變得越來(lái)越復(fù)雜。各種相關(guān)的參與者和問(wèn)題或解決方案的定義也越來(lái)越多。在本文中，如何概念化決策以生成有用的見(jiàn)解的理解復(fù)雜的動(dòng)態(tài)決策過(guò)程問(wèn)題已經(jīng)得到了回答，并提出了四個(gè)概念模型：階段模型、源流模型、循環(huán)模型、路徑模型。階段模型的重點(diǎn)是一個(gè)焦點(diǎn)參與者針對(duì)特定的問(wèn)題提出決策。在源流模型中，重點(diǎn)是連接三個(gè)或多或少獨(dú)立的源流，即問(wèn)題、解決方案和政治。循環(huán)模型著重于通過(guò)不同的參與者對(duì)各種決策之間進(jìn)行的交互作用。最后，路徑模型闡明了決策是如何從特有的事實(shí)、框架和野心選擇中產(chǎn)生的。

源流模型將分裂的問(wèn)題的決策、解決方案和政治視為單獨(dú)的源流。如果這些源流偶然聚在一起，可以取得進(jìn)展。這不是一個(gè)參與者預(yù)期的政策，而是源流之間的鏈接。案例研究表明，在Betuwe鐵路線解決方案與不同的問(wèn)題緊密聯(lián)系在一起。中央政府將這個(gè)項(xiàng)目放置議程的一個(gè)重要原因是該項(xiàng)目缺乏替代方案，同時(shí)新的籌款活動(dòng)仍對(duì)項(xiàng)目構(gòu)成威脅。

循環(huán)模型側(cè)重于行動(dòng)者之間的相互依賴或互動(dòng)。進(jìn)入決策的每一個(gè)新的行動(dòng)者引入了新的問(wèn)題和解決方案。特別是在這些點(diǎn)上，循環(huán)模型提供了許多提高決策洞察的額外的可能性。不只是接受有不同的角色，同時(shí)也接受所有這些活動(dòng)者，這都有助于決策過(guò)程，甚至可以影響這個(gè)用于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理成果。該模型強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)令人滿意的結(jié)果，不僅取決于所采取的個(gè)體行為的決定，還要根據(jù)所采取若干行動(dòng)者決定之間的相互作用的增加的程度。通過(guò)使用循環(huán)模型，研究人員可以分析決定之間的相互作用。參與治理的所有參與者能夠受益于這些見(jiàn)解。

對(duì)痕跡、路徑、時(shí)間線條和過(guò)程系統(tǒng)的新見(jiàn)解表明需要能夠容納更寬廣的視角模型。

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