政策與治理理論前沿

決策過程的模型研究

——關于決策的階段論、源流論、循環論和路徑論

[荷蘭]吉爾特·泰斯曼，埃文·范·比倫（著）靳琮旻 靳永翥（譯）

【摘要】本研究闡述了如何分析復雜的決策問題。比較三種概念模型：階段模型、源流模型和循環模型。每個模型基于決策是什么，以及如何分析特定的假設。階段模型著重于過程中連續的和獨特的階段，即定義一個問題、尋找、選擇和實施解決方案。源流模型強調并發現源流的參與者、問題和解決方案，將決策定義為這些源流之間的連接體。在對多個參加者介紹問題和方案的結合情況及通過互動創建進度做出假設時，循環模型結合了其他兩個模型的元素。每個模型生成特定的見解，文章以一條荷蘭名為Betuwe的貨運鐵路線為例。階段模型集中于決策的參與者；源流模型關注的是問題之間的一致聯系、解決方案和參與者；循環模型則關注的是參與者之間的相互作用。

【關鍵詞】階段論 源流論 循環論 路徑論 模型

一、決策模型的重建

公共行政學者一致認為決策變得更加復雜，我們可以通過以下幾個原因來解釋這種加劇的復雜性。其中，很重要的兩點是：全球網絡的動態及相互依存關系的不確定性的增加和權力分享或者“網絡社會”的特性的不確定性的增加。在網絡中，當地的情況可能會由于網絡的動態而變化很快。同時，決策出現在一個無人負責的社會里（Brysonand Crosby1992；Kickertetal.1997）。這兩個系統的變化促使公共決策變得復雜。同時，情況是可以迅速改變的，任何決策與他人的決策是相互影響著的。

本研究是基于加劇的復雜性的假設，因此，它適合于許多其他問題。通常情況下，重點是政府或治理系統的后果和挑戰。顯然，早在2000年之前，在關于治理網絡的更廣泛的討論中，人們就已經考慮到了復雜性（例如，Germany Marin and Mayntz 1991 and Scharpf 1997；France Crozier and Friedberg 1980；Great Britain Rholdes 1996b；and the United States E. Ostrom 1990；Smith 1998）。2000年后，許多其他專家在出版物里也闡述了復雜性-政府/治理關系（Strand 2002；Teisman and Klijn 2002；Duit and Galaz 2006；Wagenaar 2007；Gerrits 2008，Teisman et al. 2009）。

然而，復雜性也給相關研究人員帶來了一些有關復雜性的問題。研究人員在決策時可以用什么樣的模型來描述、分析和評估他們的決策呢？他們又如何利用這些模型來克服其復雜性呢？明茨伯格（Mintzberg 1973），金德姆（Kingdom 1984），巴特勒（Butler1991）和塔滋蔓（Teisman1998）對這個話題甚為關注。他們把決策的映像看作是階段、源流和循環。2000年后，范布倫、格里茨（van Buuren&Gerrits2008）和海恩斯（Haynes2008）在這一主題上做出了貢獻。他們引入了諸如路徑、跟蹤時間表和變化率等概念用來表示過程動態。這些作者特別注重決策過程的復配，不穩定和不可預測的特性。通過查看進程，他們較少關注決策，更多的是關注一些參與者（演員）或多或少耦合的決策的結果。

本章的重點是如何描繪涉及復雜網絡結構的決策的問題。我們將專注于決策活動的連續性和并發性。我們還將討論決策活動之間的假設關系、順序，以及并聯組合。后續的研究問題可表示為：

（1）在決策過程中人們做了哪些關于活動鏈的假設呢？我們將分析用于區分活動鏈和決策類型的不同的標準。

（2）在決策過程中人們對同時發生的系列活動做了哪些假設呢？具體來說，我們將從目標、框架和事實等方面入手，區分（或多或少相關的）活動者之間，問題和解決方案之間，以及決策內容之間的關系。

為了分析決策，研究者需要重建研究的對象，這樣的重建將是有選擇性的。觀察不是簡單地努力學習是怎么回事就行了，相反，它是一個使觀察符合系列假設的過程（Edelman1971）。將經驗觀察收集和歸類為有意義的信息，這是基于所用決策的先驗圖像。沒有假定它的外觀，我們就不能描繪出決策。各種術語用于描述這樣一組假設：模型，圖像，比喻，指示的框架或方法。在本研究中，將用到“模型”這個術語。模型幫助我們以獨特而又局部的方式來理解決策（Morgan1997：4）。

本研究將對四種模型展開討論，其中的兩種模型即所謂的階段模型和源流模型已被普遍接受和推崇。無論是在科學還是在政策實踐（程序通常基于定相的概念）領域，階段模型是最常用的方法（Anderson1979；Bryson and Crosby1992）。決策呈現于若干不同的階段（Mintzberg1976）。階段模型區分了（至少）政策信息、政策采納和政策執行。每個階段都有其特定的特點和參與者。例如，部委通常劃分為不同的部門來負責制定政策和其他執行環節。

源流模型把決策描述為三個獨立的并發源流的組合（Kingdom 1984）。一個源流包括系列問題，另一個包括政策或解決方案，第三個則包括支配關系或參與者。就像階段一樣，源流都有各自的特色，但它們相映成趣。一個決定導致了源流的并發。

第三個模型即循環模型，已被看作是能在復雜的網絡中分析決策的一個概念性方法而越來越受人推崇（van Bueren etal.2003；Howlett2010）。這個所謂的循環模型認為決策由不同的決策循環組成。在所有的循環中，不同參與者之間的相互作用導致了對問題和解決方案的一個或多個定義。除了塔滋蔓的方法外，我們將呈現第四種復雜的決策方法。范布倫（van Buuren2006）在前人將決策解釋為三個共同進化軌跡的假想基礎之上，解釋了第四種方法：事實調查、設計和將形成（van Buuren and Gerrits2008；van Herk etal.2011）。

在循環模型中，各種活動者之間的相互作用是研究人員的主要焦點。就問題和相關解決方案的主導定義而言，所有參加者可以在每一輪得分。這樣一來，他們便規定下一輪的開始。但與此同時每一個新的循環都可以改變比賽的方向：新玩家可以出現，并且在某些情況下，游戲的規則也會隨之改變。專家在城市和基礎設施規劃領域多年的研究才促成了循環模型。第一作者（提倡者）被決策過程的長久和過程中的千變萬化所折服。他研究的另一個顯著的成果是：就形成、采用和實施而言，參與決策的活動者往往不同意某一個階段的過程中的分類。雖然他能夠識別部長、議會和議會委員會等所采取的官方決策。但這些決策都不能清楚地描述為采納的那一刻。在一些官方決定之前，還有不能視為這些決定的實施行動的行為。基于這種思路，第一作者得出了一個引人入勝的結論：在復雜的決策中，脫離決定的結果的實現標志著決定從準備階段進入實施階段。此外，問題是什么和解決方案是什么，這兩者之間的區別被充分證明比在假設的源流模型中更加復雜。一個活動者的解決方案是什么，這很容易成為另一個活動者的問題。參與者帶動著密切相關的問題和解決方案。

為了了解這些動態和各種看法，塔滋蔓逐步改變對決策的概念定義。首先，基于主要決定不被發現的事實，他開始收集所有將在一定的情況下所做出的決定。其次，他不再假設建立在先驗順序和層次結構的基礎上的決定；相反，它是研究任務，是用來澄清不同的決定之間的經驗關系的。為了做到這一點，決策被重新定義為對各方采取的一系列決策的錯綜復雜的“提示”，這導致了新的分析模型的提出。那么，第一作者（參與者）就從連續多輪的方面來描述進展。

第二作者（參與者）把這種洞察力作為出發點來回答這個問題：但當涉及迫在眉睫的問題時，我們如何理解決策過程內容的演變呢，哪些元素構成了決策的內容，以及它們如何相互影響？要回答這個問題有許多可供選擇的出發點。多作者（參與者）（或明或暗地）并沒有將目標因素、利息和股權、知識的對抗元素，以及分析和信息區分開來。這種區分可以追溯到林德布洛姆和伍德豪斯（Lindbolm and Woodhouse1992），他們區分了收集信息的活動和施加影響的活動，赫克羅（Heclo 1974）用動力估計和冥思苦想這兩個概念來描述相同的現象。

最近，很多有關第三元素的文獻已經出現。它在決策過程中扮演著解釋、框架或信念系統的角色（Feldman 1989；Schon and Rein 1993；Fischer 2003；Sabatier 1999）。框架是參與者們在決策過程中的規范而主管的看法。框架之所以在決策中如此重要是因為它決定要考慮哪些知識問題，而且也決定哪些目標適合特殊問題背景。

在一個決策過程中，每個活動者都有他自己的事實、框架和目標，而且還會與其他參與者協商讓其同意他的看法。這些要素以一種動態而又不穩定的方式發展，并且相互影響。決定可以看作是事實、框架和目標的暫時選擇。一旦它組成路徑的內容改變了，這個暫時“均衡”很容易受到挑戰。

路徑模型（見圖1）是基于一個假設，它有助于分別在這三個路徑描述發展，這樣一來也能解釋（后果）他們的相互作用及其對實現了的決策的影響力。

在調查完所有四種模型之后，作者將對它們進行相互比較。我們將做一個有關海爾德蘭貨運鐵路線的四元分析，最后，通過與階段模型和源流模型對比，會得出一些關于路徑的附加值和循環模型的結論。

二、四種模型的具體分析

（一）階段模型中的概念和原則

在政策制定的分析中“政策可以被檢查并被理解為幾道相互關聯的工序，但仍然可以視為不同的組件。而這些組件又是政府行為的決定因素”（Sato1999）。階段模型假設的是：決策是“政策的形成、采納、實施和評價等不同方面的繼承”（Bryson and Crosby 1992：57-66）。通常，政策的形成分為問題定義的階段和呈現解決方案的階段。傳統的政策過程的第一個階段是問題定義，涉及一些問題或危機的出現和識別；在第二階段，各種各樣的政府和非政府行動者，如立法、行政部門官員、法院、公民和特殊利益集團，規劃出解決特殊問題的政策；在第三階段，特殊的政策建議才采納；第四個階段是政策執行，其中由行政單位執行所采用的方案；最后是政策評估階段，決策者決定政策是否已經達到了目標（Altman and Petkus 1994）。

政策制定被描述為“對信息的收集和分析，以及對遵循有關政策的建議的提出”。這個階段的部件包括識別、診斷、尋找信息，以及對不同的已設計的替代品的設計和評估。政策采納涉及“對有關的政策內容作出決定”。在實施過程中，所選擇的方式被應用：“決策是決策者的一個效用序列”（Butler1991：43-44）。

幾位科學家得出同樣的結論（Hoogerwerf1982；Mintzbergetal.1976）。他們都知道，經驗主義從這里偏離，但覺得重建政策的制定是值得的，就好像它發生在不同的階段。階段比喻允許科學家們發展各個階段的不同的理論。要重建政策的形成階段，一些概念，如“問題的定義”“產生替代性解決方案”和“政策設計”就要用到。要分析政策的采納，分析師們就得查找主導的決定。而這決定從翻譯形式的形成到執行作了區別。在此階段，研究者需要決定政策建議是最適合于實現既定目標的。多方都參與了這一階段，但最終只有一個或兩個行動者決定用哪種方法來實現這些目標。在執行階段，研究人員專注于被選擇的方法如何使用，以及如何處理任何反對之聲。

（二）源流模型中的概念和原則

一些研究人員認為活動水平分割是分析過程比階段模型中使用的垂直分工更為關鍵的區別。在他們看來，各個階段的分析并沒有導致有關政策形成、政策采用和實施的具體的理論的形成。基于這種觀點，所謂的源流模型是在1972年由科恩（Cohen）等人發展的。1984年，金德姆進一步闡述了這一模式。他的模型是基于決策由三源流組成的觀點：問題、解決方案或者政策和政治。與階段模式相反，這里的決策是由一個特定的參與者分離開的。這個想法是，決策主要由一個涉及問題討論的源流和一個有關解決方案爭論的源流，以及一個包括一些因素諸如公眾的態度、壓力團體的活動和思想的貢獻的源流組成（Kingdon 1984：152）。政客們可以決定他們想要關注的問題和解決方案。出于這個原因，他們很可能急于從問題和解決方案的一個組合到另一個。這樣的結果是，參與決策的水平可能發生會劇烈變化。這部分是因為這些過程不可預知地發展（March and Olsen 1976：10-23）。因此，階段模型的時間序列被替換為同時性的假設（Koppenjan1993：26）。

這三個源流同時存在。他們在很大程度上是相互獨立的，每個根據自己的動力和規則來發展的（Kingdon 1984：20）。參與者與政策源流中的解決方案一樣都正在尋找問題和政治承諾，而政客們正在尋找他們都可以得分的解決方案和問題。根據這一概念模型，只有在重大政策變化時，這三種源流才可能聯系在一起。這種聯系特別是在有一個良好的勢頭時是很可能發生的，這就是所謂的政策窗口（Kingdon 1984：174；Anglund 1999）。研究者可以通過調查在多大程度上使決策透明鏈接是偽造的，為什么他們是偽造的。因此決策不是主要分為垂直鏈即在連續步驟的意義隨著時間的推移，而是在水平鏈，同時出現現有的源流并排（見圖2）。

（三）決策的循環模型：交互決策

在該模型中，演員們（活動者們）成為再次分析的焦點。這里的假設由一個活動者/決策者在政策過程中呈現出解決方案/政策和問題都是與此過程相關的（Scharpf et al.1978；Teisman1998）。與此相反的是階段模式，研究者假定問題和解決方案未鏈接到一個單一的演員（決策者），因此沒有采用該策略的固定的時間。很多行動者都參與了決策，他們將推出自己的相關問題、可能的解決方案和政治判斷的看法。為了了解決策，研究者著眼于各種行動者、目標和解決方案、它們的動態，以及這些元件之間的相互作用。由此來看，復雜的決策涉及在許多決策者中誰將做出決定。

循環模型可以被看作是一個交互式的方法（Scharpf 1997）。政策是發生在社會的實際的干預措施，并不是源于一個行動者制定的有目的的行動，卻是由不同的決策者（行動者）采取的一系列的決策（Teisman 2000）。

政治學家……應該是對許多或多數精心設計的將永遠不會有機會成為有效的政策建議的事實是感興趣的。其原因是，公共政策通常不是由單一的決策者（活動者）對所需的所有行動的資源的足夠的控制和對公眾利益的全心關注而產生的。相反，每一個決策者都有自己對問題性質和特定的解決方案的可行性的理解，每個決策者都有自己的個人和機構的自我利益，以及其自身的規范性的喜好，并且每個都有其自己的能力或可被用來影響結果運作的資源，這樣公共政策就很可能從幾個或很多政策決策者的戰略互動中產生（Scharpf 1997：11）。

因此，關注的焦點應該是有目的的參與者之間的互動。為了深入了解政策制定，研究者描述了決策者或參加者的參會時間。參與者單位有提出形成一個可辨認的行動（個人團體或集體/企業實體）的能力。

為了分開決策鏈，階段模型的思路就是結合了源流模型的一些方式。一方面，通過觀察一系列在該時間的決定來形成垂直分類決策。另一方面，即使參與者不知道在他們采取決定時彼此的決定，他們便通過查看關于同一題目的相互作用來形成了水平分類。

循環模型的應用展現了一副決策的圖片即特別關注各政黨處理他們在相互作用時對其他各方依賴的能（見圖3）。

（四）決策的路徑模型：關注交互過程的成分

循環模型給我們的印象是我們如何理解決策過程的間歇性發展和連續決策的出現方式。它解釋了個人策略是如何導致共同策略形成的。同時，它對決策過程的內容相關性較小，一個元素相當于金登模型的核心。當提到政策分析的核心作用和理性方法決策時，循環模型對階段模型的分析也有重要的影響（Quade1972）。

路徑模型是出自于對參與者帶來的三個成分的決策識別（van Burrenand Gertits 2008）。第一點，他們帶來了基于他們的物質利益或規范目標的野心，他們之所以參與進來，是因為他們做好了準備；但第二點是這些參與者們也有機會調動有利于他們野心的事實證據（Sabatier 1988）。當一些證據或是證詞不符合他們的觀點時，他們便對其進行批評。然而，在第三點中，所有的決策過程參與者都或明或暗地擁有自己對問題的看法、精神框架或信仰體系。他們對問題的利害關系和他們確信的可取的未來給出對應的特定的解釋（Feldman 1989）。我們可以從威格斯（Vichers 1965）給定的區分行為的判斷，事實判斷和價值判斷中找到類似的想法。

事實上，框架和野心都是相互作用過程的成分。在這些相互作用過程中，由于內源性和外源性的發展，這些成分的逐漸形成、融合以致不復存在。這些因素的演變不僅受內在動力而且也受他們相互交源流的影響：事實會影響框架（幀），反之亦然。行動者的關于事實權威性的協商，這樣一來元幀被構造和野心可以被組合或交易。當談判陷入停滯時，為了打破框架固定和框架反射的局面，新的事實被動員起來。路徑模型，從而分別分析了這些軌跡的相互作用和演變（見圖4）。

從這個角度來看，決定被視為對事實、框架和野心的（時間和動態）的選擇。這些選擇都只是暫時的：在一個路徑發展（例如，新的事實或改變的野心）中會扭曲這樣一種平衡，同時可能引發新的決定（van Buuren and Gerrits 2008；van Buuren et al. 2009）。在更多的以共識為導向的決策過程中，何種程度上有三個路徑內的共識是一個重要的選擇標準，而更具對抗性處理這個選擇取決于行為者之間的權力斗爭的結果。參與者們以輕松地調動新的事實，通過構建形成新的框架或形成新的氛圍等來挑戰這個平衡。

三、通過比較分析出四個模式的相對價值

在前面的章節中，我們已經研究了四種模型。該階段的模型提供了一個洞察到后續階段的焦點即演員（參與者）經歷。源流模型的重點問題，解決方案和政治之間的聯系。兩循環模型提供了一個洞察參與者之間的互動。相互調整（通過合作，沖突或回避的方式），最后，曲目模型解釋了在其中決定內容的發展方法。

為了爭論循環模式的附加值是怎樣的，文章將對三個主題予以處理：第一，查看參與者、問題和解決方案的相關問題；第二，以政策采納為準繩，并伴隨著事件或結果；第三，決策的評價標準。最后，該輪的模型將被視為進一步發展的治理理論的有用工具。

（一）活動者、問題、解決方案和互動

人們普遍接受這樣一個觀點：各種活動者參與決策。然而階段模型把某些活動者放在一個更中心的位置，優先于其他人。循環模型卻不這么做。當處理復雜性問題的時候，提前排除活動者或假定某些活動者可被先驗地表征為政策設計者、使用者或器具，這都是不明智的。相反，開始與所有（潛在的）執行決策的參與者一起處理問題則是明智的。在循環模型中，決策不是一個單一的問題，也不是關于分離源流的問題、解決方案和參與者，但卻是由不同的活動者代表的動態組合的一系列問題和解決方案。當一個或多個活動者采用的解決方案成為其他人的問題時，決策并發癥通常就會出現。當研究者提供了一個能解決和實現涉及一些行為的一系列問題和目標的方案時，就說明有進展了。由于這個原因，循環模型著重于活動者之間的互動。在此期間，他們可以就可接受的問題和解決方案的組合進行協商。要更詳細地了解這種相互作用，路徑模型在這個交互過程中側重于決策成分的演變。

（二）政策的采用、尺度、事件或結果

階段模型認為在某一個時刻策略已被設置。源流模型認為政策從重合源流的事件中流出。循環模型，與此相反，認為該時刻根本就不存在。策略導致了各種活動者采取一系列的決定。結合問題和解決方案，以及決策過程的兩種描述之間的關系的動態。一輪決策以由一個或多個活動者所制定的某種問題定義及一種（虛擬的）解決方案的組合的采用作為開始和結束。

這個假設是，活動者對其他人分享的現實定義進行何種程度的評估，并繼續在此基礎上進行互動。與此相反的階段模型并沒有將定義視為最終的或者永久的。基于已知的問題和解決方案，研究者隨后將側重于活動者是否，以及如何設法將觀念組合到如此的程度以至于他們愿意支持聯合解決方案（Termer 1993：44，48-51）。如此一來，采納就變成了問題—解決方案組合的合并（就事實、框架和目標的特殊集合而言）在持續時間上遠遠超出了一些決策循環。

（三）政策評估和評價標準，從某個政府轉移到某個治理方法上

在階段模型中，由焦點組織定義的公共利益通常被用作準則進行評估。評估的重點是事先由焦點組織制定的政策和政策結果之間的“契合”。循環模型質疑了這一標準。在進程的一開始，政策意圖就不一定是公眾利益的最佳指標。可以說一個事后的意見和判斷至少與指標一樣好。第二，它認為網絡社會是一個整體，而政府卻是零散的。其結果是，公共利益分布在政府各個部門和政府以外的各個機構。如果所有這些意圖都考慮到分析中的話，那么策略評估就變得更有意義。

（四）定位從政府轉變為治理

這樣做，循環模型能夠促進參與公共管理的幾個科學界里的有關從政府轉向治理的討論。

為了回復實證研究，麥金托什（Mackintosh 1977）和瓊斯（Jones 1975）削弱了一些威斯敏斯特模式斷言的理論基礎。羅德和鄧利維提出了分析的新框架（Rhodes and Dunleavy 1995）。該框架應側重于，網絡和周圍的總理、內閣、內閣委員會，以及他們對應的官方機構的做法，即不太正式的部長級“俱樂部”或會議、雙邊談判、跨部門委員會等復雜的機構網絡（Rhodes 1995：12）。從這個觀點看，這是合乎邏輯的，并且它的下一步將重點放在活動者之間的互動復雜性上（Smith 1998：47）。政府被描繪成一個體制性框架，而不是作為一個活動者。治理是在沒有層級存在的情況下掌舵（Rosenau 1992：14）。它指的是承包關系，以及在集團企業、家族、網絡、行業協會和戰略聯盟中有組織的市場（Jessop 1995）。各部門須被視為眾多相互競爭的權威中心之一（Rhodes 1996a，1996b）。

正是這種觀點，循環模型和路徑模型必須被放置進來。應考慮將循環模型使用在側重于治理的實證研究上。該模型提供了一個方法來重建一個基本上無限復雜的又可以被組合成一個決策過程的事件。這將給我們提供對這些源流程的更多更詳細的見解，從而創造一個更多關于網絡管理理論的基礎（Kickert et al.1997）。

四、Betuwe鐵路線的四重分析

在本節中，我們將介紹有關在歐洲最大的港口鹿特丹和德國之間的新貨運鐵路線的建設決策過程的深入的案例研究。在過去十年中，所謂的Betuwe線是荷蘭最有爭議的項目之一。涉及的當事人甚至稱它是“戰爭”。盡管遭遇了眾多的問題和反對，鐵路線的建設仍在繼續。因此，我們可以說這是一個成功的決策過程，因為內閣和議會能夠保證一項符合政策的戰略工程。

然而，與此同時，也出現了許多問題。貨運鐵路的語氣增長未能成形。德國方面是否能支持所需的列車數目使Betuwe鐵路線方案可行，這不是很清楚。沒有私人團體想要投資或者利用這條鐵路線。盡管之后政策被采納了，內閣依然覺得有這么回事。

（一）階段模型的應用：一個主要的活動者，一個定義問題和一個很好的解決方案

在荷蘭，中央政府尤其是交通和水路部門負責新的基礎設施的規劃。要正確的決策，該部門使用被稱為規劃中央決策程序的正式程序（Dutch：PKB）。在20世紀80年代末，該部門面臨著從鹿特丹到腹地的擁堵不堪的現有貨運連接，以及貨運的預期增長的難題。在先前的政策備忘錄中，政府已將分銷行業的廣告作為荷蘭經濟的核心活動。史基浦機場和鹿特丹港這兩個荷蘭的主要交通樞紐，應該能夠發揮最佳功能和主要交通線路應該有的足夠的能力。腹地連接的容量可以增加由三個不同的方式：公路、水路和一條新的鐵路線。因為人們認為道路交通對環境有負面影響，而水路交通是不可行的。所以該部門于1989年決定，需要一個新的鐵路連接。

該部門決定，鐵路應通過Betuwe的農村地區并且貨運專線要在1997年以前完成。為了實施這一政策，該部門設立了必要的程序，以確定該線路的軌跡并將與沿路景觀相結合。不過，雖然經過了這些程序，該部門仍然遭遇了當地政府和平民百姓的反對。為了延緩執行，區域行動者要求進一步研究修建地下隧道的可能性。雖然該部門表示，這不是一個切實可行的計劃，但第二審判庭說服他們調查這一項。這為其他各方對法院提出其他新的替代方案發出了信號，如用削減經費的方式來扼殺鐵路線的修建。議會的參與導致了一系列相當大的修正，還增加了成本。但在在1993年年底該項目最終獲得議會批準。然而，1994年的議會選舉使得決策更加復雜。因為支持該項目的部長離開了內閣，取而代之的是反對該項目的一位部長。為了應對這種情況，新內閣任命了一個由反對派成員擔任主席的專家委員會。1995年1月，該委員會宣布贊成該項目，從而說服反對派改變他們的觀點。1997年年初，國務委員會拒絕了所有的投訴。該工程可以開始了。

（二）循環模型的應用：對內部和外部動力的額外見解

循環模型著眼于幾個活動者采取的決策源流。下列活動者團體可被區分為：鹿特丹港務局、貨運鐵路公司NS貨物、運輸部、議會、地方和國家環保團體、德國鐵路公司，以及歐洲和德國政府。這里區分了五種不同的循環。第一循環在20世紀80年代初開始，當時鹿特丹港的支持者呼吁除了現有的公路和水路，還要有連接到腹地的額外貨運，于是他們發起了這一進程。這樣做的目的是要增加能使用的運輸方式。對于諸如此類的路徑的用處，他們不感興趣，反而更在意選擇的范圍。這種想法在當地討論了，一段時間后又擱置了，這部分是由于商務部在鹿特丹的負面反應。由于這個原因，第一循環被終止了。仿佛提案消失了，被鎖進了辦公桌抽屜里，是為了人們好。

第二循環是由NS貨運于1987年發起的。它最近才從母公司荷蘭鐵路公司分家出來獨當一面，卻面臨著一個疲軟的市場地位這一難題。為了加強其地位，它建議建立一個專門的交通貨運線路。這在過去還沒有提出過，因為迄今為止沒有強大的活動者能為這一鐵路貨運負責。在以前的荷蘭鐵路公司，貨運一直服從于客運。隨著NS貨運的誕生，鐵路線已經獲得了自己的政策和企業家的支持。然而，NS貨運沒有足夠的法律或財務、人力來建設鐵路線或者開啟漫長的游說過程。直到1989年，該部門都沒有表現出任何興趣。

那一年，第三輪循環（決策）開始扮演主要角色。該生產線被提上政府的議事日程并從那時起一直居于這個位置。在第四輪決策中，部們仍然發揮了重要作用，但偶爾會因為議會而處于劣勢。這是直接源于地方和地區政府和環境組織所扮演的角色。在這個過程的開始，國家環保團體支持選擇鐵路運輸。然而，由于加快決策，完全缺乏與當地和地區政府的溝通。Betuwe鐵路線成為荷蘭的以封閉和自閉癥的中央政府給予優先考慮傳統經濟（港口發展，交通和基礎設施）代替環境、生活質量或者更現代經濟形態的例子（知識基礎設施，服務）。該部拒絕了所有由地方當局和其他社會群體提出的替代方案。議會本來是更包容的，但是，大的修正結果是提高了近10億荷蘭盾成本。這樣一來，Betuwe鐵路線似乎已經被政府批準。

如前文所述，第五輪是隨著議會選舉和政黨執政聯盟的變化開始的。一個高級別委員會（赫爾曼委員會）的建立是為了給Betuwe鐵路線提供獨立意見。該委員會的建議有利于Betuwe鐵路線，但他們發現很難將意見制定成文。他們收到了來自咨詢公司的相矛盾的報告。同時，各種當地和地區利益的相關者試圖影響該委員會。更有趣的是，在政治操縱的表面下，融資項目中存在著很多相互利益動作；利用該鐵路線行的運轉建立了歐洲的貨運鐵路服務競爭的網絡。這些決定對Betuwe鐵路線的成功是至關重要的。

通過幾個循環后，真正的決策尚未形成。決策包括了得到有關從私人來源的資金支持、開發鐵路線和歐洲統一的工作安排等。

（三）路徑模型中的應用：額外見解的內部和外部動力

路徑模型，使我們能夠更詳細地分析各項決定，這標志著決策過程的各輪的組成的成功。

經過兩年的進一步調查，荷蘭議會猶豫地批準規劃中央決策過程。第二個意見是尋求和提出補償措施，滿足當地和區域利益相關者的愿望。將其主要政策與區域政策結合分析后，議會只批準了Betuwe鐵路線。

何曼思委員會收集了更多的事實證據后，再次建議支持Betuwe鐵路線。五年后，出現了有關的Betuwe線的短期效益的懷疑，并逐漸被視為一個潛在的規劃災難（見表1）。

五、結論

在過去的幾十年中，決策變得越來越復雜。各種相關的參與者和問題或解決方案的定義也越來越多。在本文中，如何概念化決策以生成有用的見解的理解復雜的動態決策過程問題已經得到了回答，并提出了四個概念模型：階段模型、源流模型、循環模型、路徑模型。階段模型的重點是一個焦點參與者針對特定的問題提出決策。在源流模型中，重點是連接三個或多或少獨立的源流，即問題、解決方案和政治。循環模型著重于通過不同的參與者對各種決策之間進行的交互作用。最后，路徑模型闡明了決策是如何從特有的事實、框架和野心選擇中產生的。

源流模型將分裂的問題的決策、解決方案和政治視為單獨的源流。如果這些源流偶然聚在一起，可以取得進展。這不是一個參與者預期的政策，而是源流之間的鏈接。案例研究表明，在Betuwe鐵路線解決方案與不同的問題緊密聯系在一起。中央政府將這個項目放置議程的一個重要原因是該項目缺乏替代方案，同時新的籌款活動仍對項目構成威脅。

循環模型側重于行動者之間的相互依賴或互動。進入決策的每一個新的行動者引入了新的問題和解決方案。特別是在這些點上，循環模型提供了許多提高決策洞察的額外的可能性。不只是接受有不同的角色，同時也接受所有這些活動者，這都有助于決策過程，甚至可以影響這個用于網絡社會的治理成果。該模型強調，要實現令人滿意的結果，不僅取決于所采取的個體行為的決定，還要根據所采取若干行動者決定之間的相互作用的增加的程度。通過使用循環模型，研究人員可以分析決定之間的相互作用。參與治理的所有參與者能夠受益于這些見解。

對痕跡、路徑、時間線條和過程系統的新見解表明需要能夠容納更寬廣的視角模型。

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