第二章 “保護的責任”的形成發展及實踐

“保護的責任”被正式提出已15年之久，其理論得到了不斷地深化和發展，但近幾年才被真正付諸實踐之中。尤其是自2011年以來西方大國在“保護的責任”的名義下先后對利比亞、科特迪瓦、馬里和中非等非洲國家施行的軍事干預，不僅對非洲地區安全局勢產生了重要的影響，而且也對未來10年西方國家對非洲乃至廣大發展中國家的干預模式都會產生重大影響。本章從理論演變、實踐特點、結果以及論爭等幾個方面來解析“保護的責任”的形成發展及實踐中所存在的問題。

第一節 理論演變：從“新干涉主義”到“保護的責任”

冷戰結束后，隨著人權國際保護理念得到世界各國的廣泛支持，國際干預進入了一個新的發展階段。在新的歷史條件下，西方國際干預的理論出現了一些新的提法和政策主張。為了給自己干預他國的行動制造道義和法理依據，以美國為首的西方國家炮制了“新干涉主義”。進入21世紀以來，“新干涉主義”的推廣遭遇了嚴重的障礙。為了解決國際社會在人道主義干預問題上的分歧，聯合國采納了由西方國家首倡的“保護的責任”的理念，隨后發展成被大多數國家認同的基本理念。這一理念已經成為當前國際干預的基本理論。

一、“新干涉主義”的困境

新干涉主義理論最早是由美國學者斯特德曼和格萊農于1993年提出的。隨后被西方的學者和政治家們不斷闡釋，形成了冷戰結束后西方實施國際干預的基本理論。他們認為，隨著新千年的到來，國際社會應當改變傳統的國際關系準則，“必須對不干涉內政原則的重要方面加以限制”; “國家主權不及人權重要”; “我們不是為土地而戰，而是為價值觀而戰”。同時他們還強調，軍事干涉是一種重要手段，要大力擴充軍備，強化軍事聯盟。他們把自己的一套理論和策略稱之為“新干涉主義”。該理論“以人權高于主權”和“捍衛人類普遍價值觀”為理論基礎，以武力干涉他國內政為主要手段，并且以推行霸權主義和構建西方主導的國際秩序為目的。自20世紀90年代該理論一問世，西方大國就打著“人道主義干預”的旗號推行新干涉主義，并頻繁地插手地區沖突和介入其他國家的內部事務。作為某些西方大國自認為的“后院”，非洲一開始就成為西方大國實施新干涉主義的試驗場。1993年美國就在聯合國安理會第一次出于人道主義原因采取憲章第七章所述的干預措施的授權下對索馬里實施了干預行動。這次行動被看成是人道主義干預拓展出新標準的一個里程碑。其結果是干預的失敗，美國付出了18名士兵死亡的慘痛代價，并撤出了在非洲的維和部隊。隨后，其他西方大國也開始減少對非洲的干預。以至于1994年4月在盧旺達發生自第二戰世界大戰結束以來最嚴重的種族大屠殺問題時，西方大國也采取了旁觀的漠視態度。然而，在拉美地區，1994年10月美國出兵海地，更換了該國政府；1998年10月英國引渡了智利前總統皮諾切特。這成為新干涉主義實踐的成功案例。此后，1999年3月，以美國為首的北約在科索沃危機中大行新干涉主義之道，不僅投入了大量的人力、物力和財力，而且對南斯拉夫這個主權國家實施了強力的軍事打擊，甚至不惜炸毀中國駐南大使館。新干涉主義在科索沃的實踐遭到了國際社會的廣泛譴責，該理論也深陷困境。其原因在于：

其一，人權與主權的關系的顛倒。新干涉主義以“人權高于主權”作為理論基礎，大力鼓吹“主權有限論”“主權過時論”“人權無國界”等謬論，搞亂了人權與主權的基本關系。從常理上講，人權與主權的關系應當是相輔相成的，人權的保護和主權的維護是不可分割的。而西方國家推行的新干涉主義卻堅持人權高于主權論，將西方人權標準絕對化，一方面將本國人權作為內政，絕不允許別國過問；另一方面，它們卻利用手中的國家權力去干涉其他國家的人權，侵犯他國的主權，給被干預國及其人民造成了極大的損害。科索沃戰爭讓人權高于主權的原則的運用受到了國際社會更為嚴格的檢視，西方大國所推行的新干涉主義在實踐中越來越不得人心，并遭到了世界廣大發展中國家的強烈反對。另外，從政治理論上講，人權不僅是主權國家政治發展的終極目標，而且歸根結底是主權國家政府管轄的內政事項。沒有了主權，如西方對亞非拉的殖民統治時期，人權保護只能是空中樓閣。歷史上誰見過殖民時期的西方國家關注過亞非拉國家的人權？現在誰又見過流離失所的難民在他國享受過與該國國民同等的人權？因此，主權國家的富強才是解決國民人權不受侵犯的堅實基礎。因此，人權怎能高于主權？人權怎能無國界？主權又怎能過時呢？在實踐上，以人權高于主權的新干涉主義在索馬里的實踐、在科索沃的實踐不僅沒有讓這些國家的人權得到改善，反而使這些國家失去了主權管理人權和改善人權的有效性。

其二，人道、道義的喪失?！靶赂缮嬷髁x”的核心是“人道”，其干涉的目的是要“捍衛人類普遍的價值觀”，建立以西方價值為基礎的民主與良治國家。在這一問題上西方大國和非洲國家有難以彌合的分歧。這可以從兩個方面進行理解。第一，西方大國是以“道義”或“人道主義”為借口推行的“新干涉主義”，但它們所進行的人道主義干預的道義基礎本身就存在是否值得信賴的問題。這些國家堅持人權高于主權，通過對其他國家的干預來追求帶有西方價值觀特征的國際道義。但眾多發展中國家尤其是非洲國家認為使用“人道主義”這個形容詞并不合適。在一個曾多次遭受干涉的大陸，把某種軍事行動看作“人道主義”會偏離它的真正本質。況且從現實上看，西方大國進行人道主義干預并不是為了改善特定人群的生活，其最終目的只是為本國利益服務，客觀上并不是值得信賴的政策。“新干涉主義”在科索沃等地的實踐并沒有實現西方所說的“人道主義”結果，也沒有建立一個民主與良治的國家，反而造成了更大的人道主義的災難。不僅在科索沃，在所有西方國家實施了人道主義干預的地方（索馬里、阿富汗、伊拉克），人們根本看不到干預后的“人道”“道義”、民主和良治。

其三，干預沒有法理依據。國際干預可以被簡單地理解為是在一個主權國家領土上發生的任何其他國家的行動，但涉及“人道主義干預”則可以被區分為廣義和狹義的兩種含義。從廣義上看，人道主義干預是指以非軍事人員為主體向處于窘態下的人民及機構提供援助，這個在當代國際關系中是以聯合國維持和平的行動為代表；從狹義上看，人道主義干預最典型的就是目前西方的“新干涉主義”。就拿非洲國家來說，它們作為一個整體是歡迎人道主義干預原則的，尤其是聯合國和地區組織進行的干預。由于長年沖突頻仍，非洲國家的確需要外部的軍事干預，但它們更希望得到的是包括提供援助和減輕債務的干預。因為受到殖民歷史的影響，非洲國家一直對西方大國運用軍事手段干預非洲地區安全問題上仍保留謹慎和懷疑的態度。“新干涉主義”受到批評的最關鍵的問題是合法性問題。它與現行國際法中所規定的國家主權原則的沖突，違背了《聯合國憲章》中國家主權獨立和不干涉內政原則。為實施干預，以美國為首的西方國家在得不到聯合國授權的情況下，繞開聯合國，采取了單獨的干涉行動。這實際上就是它們肆意干涉別國內政的霸權主義和強權政治的行徑。這種干涉行徑不僅干預了主權國家獨立自主處理自己內部事務的最高權力，而且破壞了主權國家政府自主恢復正常秩序的能力。另外，由于許多非洲國家缺少充分的政治或軍事能力來確保自身的主權獨立和領土完整，它們更希望其他國家在對其進行干預時能遵守國際法的準則，并且它們視這些準則為實現自身獨立的唯一的有效的保障。而西方大國進行的人道主義干預在聯合國和一般國際法準則中根本找不到法理依據。因此，新干涉主義干涉的合法性無法獲得各國的認可。

二、“保護的責任”的提出和主要內容

1999年，美國及北約盟國憑借自身強大的實力，拋開聯合國安理會的授權，以“拯救人道主義災難”的名義對科索沃危機進行了軍事干預，由此將國際社會關于主權與人權的關系、人道主義干預的合法性等問題的討論推向了白熱化的程度。西方大國所推行的新干涉主義陷入了理論和實踐的困境，并遭到了世界廣大發展中國家的強烈反對。時任聯合國秘書長的科菲·安南在聯合國千年大會上針對在大規模侵犯人權和違反國際法的行為面臨的難題，提出各國應當在此問題上達成新的國際共識。

為了彌合國際社會在這些問題上的分歧，以及為西方國家在建立新的國際共識的過程中爭取主動權，加拿大創立了“干預和國家主權國際委員會”（ICISS），并于2001年年底向聯合國秘書長安南提交了《保護的責任：干預和國家主權委員會報告》, “保護的責任”作為一種理念被正式提出。該報告發布后受到國際社會的廣泛關注。2004年12月，聯合國秘書長安南任命組成的“威脅、挑戰和改革問題高級別小組”（又稱“名人小組”）發表了《一個更安全的世界——我們的共同責任》，對“干預和國家主權國際委員會”的報告進行了部分肯定。2005年安南在聯大的報告《大自由：實現人人共享的發展、安全與人權》不僅肯定了前兩個報告有關“保護的責任”的理念，而且進一步對“保護的責任”的范圍和程序進行了確認。2005年10月24日，第60屆聯合國大會把“保護的責任”寫入了《世界首腦會議成果》文件，并得到世界上150多個國家的認可。值得注意的是布隆迪、哥倫比亞、菲律賓和斯里蘭卡等發展中國家已經在其國內法中采納了這個理念。非洲聯盟也一改其前身非洲統一組織對成員國一貫的“不干涉”原則轉而堅持對大規模犯罪采取“非漠視”的新原則，并成為第一個支持“保護的責任”理念的區域國際組織。自2009年開始，聯合國秘書長潘基文在每年的聯合國大會上都會發表一篇與“保護的責任”相關的報告。他一直強調國際社會要把《2005年世界首腦會議成果》文件中提到的“國家保護的責任”“國際援助和能力建設”和“及時果斷的反應”等三大支柱聯系起來，重視通過預防性外交手段來解決問題。

在這些文獻的論述中，“保護的責任”被定義為主權國家有責任保護本國公民免遭可以避免的災難——“種族滅絕、戰爭、族裔清洗和危害人類”“但是當它們無力或不愿這樣做的時候，必須由更廣泛的國際社會來承擔這一責任?！?img alt="ICISS.The Responsibility to Protect[R]. Ottawa:International Development Research Center,2001:8;U N Doc. A/59/565, A More Secure World: Our Shared Responsibility: 66; U N Doc. A/59/2005, In Larger Freedom:Towards security, Development and Human Rights for All:35. UN Doc. A/RES/60/12005, World Summit Outcome:30." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/DBB57A/9312952003424901/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753573554-NIMgVVZHRjKsIxgGs5AUvaQdrdt8tweV-0-01ac678a0280add92f4e6354f62566b0">這種被國際社會承擔的責任被稱為“集體國際保護的責任”。

“保護的責任”與“新干涉主義”最大的不同是其對干預和主權的關系的修正，即干預不是權利而是“保護的責任”。它是能承擔保護責任的國家為了人道主義或保護的目的對不負責任或無力負責任的國家采取的行動。而主權不僅僅意味著國家是國際體系中的平等一員，還意味著對本國人民保護的責任，“任何國家都負有保護其國內人民的首要責任”。這樣，主權已經從“作為控制的主權”轉化為“作為責任的主權”。當主權國家“無力或不愿”承擔“保護的責任”時，就由國際社會來承擔“集體國際保護的責任”。這個責任包括三個要素（相應的也要經歷這樣三個發展階段）：其一，預防的責任，即關注內部沖突的根源、直接原因及其他行為的危機。其二，做出反應的責任，即對涉及人類緊迫需要的局勢采取適當措施，諸如采取制裁、國際公訴及軍事干預等。其三，重建的責任，即在軍事行動后對恢復、重建及和解提供充分的援助。在這三個要素中，第一個最為重要，只有在預防失效后，才能采取軍事干預。而軍事干預只有在發生“滅絕種族、戰爭罪、族裔清洗和危害人類”等四種罪行的情況下，國際社會才能運用合理授權、正當理由、正確意圖、最后手段、均衡性和合理的成功機會等六條行動準則對不負責任或無力負責任的國家進行軍事干預。

“保護的責任”理論在其發展進程中逐步對干預的范圍與程序進行了明確的限定。加拿大“干預與國家主權國際委員會”《保護的責任》的報告認為：在需要進行軍事干預而安理會和聯合國大會又無法及時授權的情況下，可由個別國家或者臨時性國家聯盟進行軍事干預。對此，聯合國名人小組報告強調安理會授權的極端重要性，反對個別國家單方面采取軍事行動。聯合國秘書長安南的報告贊同“干預與國家主權國際委員會”和名人小組的意見，但對“保護的責任”進行了使用范圍和程序的明確限制：即“保護的責任”的范圍是針對“種族滅絕罪、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪”，在軍事干預的程序上強調“我們的任務不是尋求取代安全理事會的權力來源，而是要安理會更好地發揮作用?！?img alt="UN Doc.A/59/2005, In Larger Freedom:Towards security, Development and Human Rights for all:33." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/DBB57A/9312952003424901/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753573554-NIMgVVZHRjKsIxgGs5AUvaQdrdt8tweV-0-01ac678a0280add92f4e6354f62566b0">也就是說安南強調的是軍事干預不應繞開安理會?！妒澜缡啄X會議成果》不僅將“保護的責任”的范圍排他性地限定在使人民免遭“滅絕種族、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪”等四種罪行上，而且將軍事干預也嚴格限定在《聯合國憲章》第七章的范圍之內，即在聯合國集體安全制度的框架下，強調聯合國的主導地位。從而明確了“保護的責任”的兩個基本原則：實施軍事干預的前提必須是四種罪行和安理會授權。