第二節 實踐：當前西方大國對非洲的干預

近年來西方大國以“保護的責任”的名義對發展中國家進行干預。特別是自2011年以來，西方大國真正地將“保護的責任”理念應用到利比亞、馬里、科特迪瓦和中非共和國等國家的實踐當中。就目前的情況來看，西方大國僅僅是對這四個非洲國家采用了“保護的責任”名義進行的干預。雖然國際社會對西方大國的干預行動是否符合這一理念的問題上仍有爭議，但從西方對干預采取的方式看，它們確受到了“保護的責任”的影響。當前西方大國對這些非洲國家的干預包括了政治與外交、經濟、司法和軍事干預。其干預都是在聯合國的授權下進行的。在軍事干預方面，主要有兩種類型：一是多個西方大國聯合干預，如美、英、法等國2011年對利比亞的軍事打擊；二是某個西方大國主導的單邊干預，如法國在科特迪瓦、馬里和中非等國的軍事行動。與西方之前的干預相比，這些干預行動顯現了一些不同的特點。

一、西方大國對非干預的過程

2011年以來，西方大國以“保護的責任”進行的干預主要包括四個典型的案例：利比亞戰爭、科特迪瓦危機、馬里內戰和中非兵變。

1．利比亞戰爭

當前以“保護的責任”名義對非的干預是從2011年2月對利比亞的干預開始的。2010年12月突尼斯發生騷亂后，其鄰國利比亞很快受到沖擊。2011年2月15日，利比亞爆發了大規模的反對卡扎菲統治的抗議活動，要求執政42年的卡扎菲下臺。政府動用武力加以鎮壓，進而發生了反政府力量與政府軍之間的激烈武裝沖突，騷亂不斷升級。西方媒體迅速對利比亞局勢做出反應，譴責卡扎菲政府的行為。隨后，在美、法等西方大國的推動下，2011年2月26日，聯合國安理會通過了1970號決議，宣布對卡扎菲政府實施制裁，包括武器禁運、禁止卡扎菲及其家庭主要成員出國旅行和凍結卡扎菲及其部分家庭成員的資產等非軍事的強制手段。同時阿拉伯國家聯盟（以下簡稱阿盟）決定暫停利比亞參加阿盟會議的資格，隨后聯合國大會通過決議中止了利比亞作為聯合國人權理事會成員國的資格（有史以來第一次）。3月17日，聯合國安理會在中國、俄羅斯兩個常任理事國和印度、德國和巴西三個非常任理事國棄權的情況下通過的1973號進一步確認利比亞境內存在的針對平民的攻擊行為已構成危害人類罪，要求卡扎菲政府采取措施承擔其保護平民的責任。決議決定對利比亞實施比第1970號決議更為強硬的武器禁運和財產凍結的制裁措施，其中包括凍結利比亞中央銀行和利比亞全國石油公司等利比亞實體的財產；決定在利比亞設立禁飛區，并要求有關國家采取一切必要措施保護利比亞平民和平民居住區免受武裝襲擊的威脅。3月19日，法國在巴黎召開落實聯合國安理會有關利比亞決議的國際會議。20日凌晨，美、法、英等西方大國出動戰機打擊該國政府的有關目標。3月31日，北約正式從美國手中接過對利比亞實施軍事打擊的指揮權，開始了代號為“聯合保護者”的軍事行動。西方大國的軍事干預行動很快改變了利比亞國內的局勢。反對派武裝在北約強大的空中掩護下，逐步向政府軍控制的城鎮推進，并占領和控制了這些城鎮?？ㄔ普幘晨拔！?月到6月，非盟、聯合國以及南非等四個非洲國家和中、俄兩個安理會常任理事國針對北約軍事打擊傷及無辜平民的人道主義問題，相繼提出通過談判解決利比亞問題，卡扎菲政府也多次表示接受“和平路線圖”，但北約拒絕?；鸷蜕鲜鋈魏魏推浇鉀Q問題的提議。6月27日，國際刑事法院發布逮捕令，以反人類罪通緝卡扎菲、其子賽義夫及其政府情報負責人阿卜杜拉·塞努西。7月底，美英法等西方大國明確要求卡扎菲下臺，并相繼承認利比亞反對派組成的“全國過渡委員會”為利比亞合法代表，同時驅逐卡扎菲政府的外交官。8月22日，在北約的軍事支持下，反對派武裝控制首都的黎波里。9月16日，第66屆聯合國大會接受利比亞“全國過渡委員會”為利比亞在聯合國的唯一合法代表。10月20日，利比亞執政當局武裝占領蘇爾特城中卡扎菲支持者的最后一塊陣地，卡扎菲被俘獲，隨后因傷重死亡。以此為標志，利比亞大規模的軍事干預行動結束。因此，西方大國借重“保護的責任”，終于顛覆了蓄謀已久且被它們視為心腹大患的卡扎菲政權。

2．科特迪瓦危機

對科特迪瓦的干預是在2011年3月，但其所涉及的反人類罪則源于2010年11月選舉爭議所引發的內戰?？铺氐贤叩膬晌豢偨y候選人瓦塔拉和巴博都宣布在大選中獲勝。獨立選舉委員會和憲法委員會分別承認瓦塔拉和巴博當選，兩人各自在北方和南方宣誓就職，科特迪瓦陷入內戰。法、美等西方大國以及西非經濟共同體、非盟和聯合國等國際組織相繼承認瓦塔拉為唯一合法總統并積極進行斡旋，但巴博拒絕下臺。內戰持續到2011年3月底，瓦塔拉的支持者占領了科特迪瓦大部分地區，并向巴博的據點阿比讓進軍。3月30日，法、美等西方大國推動聯合國安理會通過了1975號決議。該決議認為巴博的針對平民的攻擊行為構成反人類罪，并授權科特迪瓦國內聯合國駐科特迪瓦維和部隊（聯科部隊）及法國軍隊“采用一切必要手段執行任務，在其能力范圍和部署地區內保護面臨迫在眉睫的人身暴力威脅的平民，包括防止對平民使用重型武器。”4月1日，瓦塔拉的支持者受到巴博武裝的強烈抵抗，不得不撤退。4月3日，聯合國秘書長潘基文寫信給法國總統薩科齊，請求動用法國的軍事力量，得到了薩科齊政府的同意。4月4日，法國駐科特迪瓦的“獨角獸部隊”和聯科部隊配合瓦塔拉的武裝力量，與巴博的武裝力量在南部城市阿比讓交戰。4月11日，巴博被抓捕。至此，法國作為主要力量參與此次科特迪瓦局勢的軍事干預行動結束。

3．馬里內戰

對馬里的軍事干預發生在2013年1月，但該國的災難卻是民族問題、軍事政變和恐怖主義等多種問題交互發展的結果。2012年1月17日，該國北部的圖阿雷格人組成的解放阿扎瓦德民族運動（簡稱“解阿民運”）要求實現阿扎瓦德地區獨立。這導致了他們與馬里政府的沖突。3月21日，部分軍人在首都巴馬科發動軍事政變推翻總統杜爾，并宣布組建“民主復興和國家重建全國委員會”，代行政府職責。政變造成政府軍在北方全面潰退，4月初北部勢力宣布成立“阿扎瓦德國”。然而獨立后的阿扎瓦德不僅未獲國際承認，還受到伊斯蘭馬格里布基地組織、“信仰捍衛者”及“西非統一與圣戰運動”等極端勢力的威脅。北部各方經過軍事較量，7月中下旬時極端宗教組織和恐怖勢力已基本控制了北部地區。隨著北部反政府勢力的不斷壯大，馬里政府和西非國家經濟共同體先后請求國際社會干預。2012年12月20日，聯合國安理會通過了法國起草的2085號決議，決定批準向馬里派駐一個非洲主導的國際支助團用以協助馬里過渡當局打擊恐怖主義和履行保護居民的責任等。以此為依據，2013年1月11日，法國總統奧朗德應馬里過渡當局的要求正式宣布出兵馬里，實施“藪貓行動”。法國先出動空中力量對北部恐怖勢力和極端組織的據點進行轟炸，隨后向該地區派出約4000名軍人，實施地面行動。法國的軍事干預得到了美國、英國以西共體的軍事援助和支持。馬里政府軍在法國軍隊的幫助下重新奪回了北部地區的控制權。2013年6月，馬里過渡當局和北部圖阿雷格部族武裝代表簽署了瓦加杜古?；饏f議，但后者數月后宣布暫停執行協議。目前，馬里局勢的前景仍不明朗。自2014年年初以來馬里北部的武裝沖突又在升級，該地區的安全局勢令人擔憂，人道主義狀況也變得撲朔迷離。

（4）中非兵變

法國對中非的出兵行動發生在2013年12月，而該國局勢陷入無序和人道主義災難的根本原因則是2012年12月以來國內政治和解進程的逆轉。2012年12月中下旬，中非反政府武裝聯盟“塞雷卡”與掌權的博齊澤政府發生軍事沖突，并迅速控制了中非北部和中部的絕大多數地區。2013年1月11日，雙方在非盟、中非經共體及有關國家的斡旋下簽署了?；饏f議。3月21日，“塞雷卡”武裝以博齊澤總統未能履行有關和平進程為由發動進攻，并成功奪取了政權。法國、美國及聯合國、非盟等都對“塞雷卡”武裝奪取政權的行為表示譴責，并拒絕承認其領導人多托賈組建的聯合政府為中非的合法政府。自“塞雷卡”掌權以來，法治缺乏，派系關系緊張，秩序完全失控，安全局勢持續惡化。同時隨著上帝抵抗軍等恐怖主義組織的壯大，對中部非洲區域內外的安全都造成極大的威脅。為此，2013年12月5日，法國等國推動聯合國安理會通過了有關中非局勢的第2127號決議。該決議授權部署中非國際支助團，并授權中非境內的法國部隊在其能力范圍和部署區內臨時采取一切必要措施，支持中非國際支助團完成人道主義和穩定秩序等任務。12月6日，法國立即啟動了代號為“紅蝴蝶”的出兵中非的軍事行動。根據安理會決議，法國在中非共和國部署了1600名士兵，實施干預行動。2014年2月13日，法國總統奧朗德要求聯合國秘書長潘基文加快聯合國在該國部署維和部隊。3月，潘基文向安理會建議設立聯合國駐中非共和國維和部隊以取代中非支助團。當前，聯合國維和部隊尚未到來，由于宗教沖突和恐怖主義勢力作祟，中非的人道主義局勢仍存在惡化的趨勢。

二、西方大國對非干預的方式

根據“干預和國家主權國際委員會”的報告和聯合國的相關文件，“保護的責任”的實施需要經歷預防、反應和重建等三個階段：首先是預防，使人民遠離沖突和危險，消除造成危機的根源；預防失效時應做出反應，滿足緊急情勢下人民的迫切需要，在極端情況下可以采取強制措施進行軍事干預；最后承擔危機解決后的重建責任。在這三個階段中，只有在第二個階段西方國家才采取了干預行動，其干預方式主要涉及以下四個方面。

其一，政治和外交干預。根據“干預和國家主權國際委員會”的報告，在政治和外交領域實施“保護的責任”可以采取的干預方式包括：限制外交代表權，包括驅逐外交工作人員；限制旅行特別是限制特定領導人及其親屬前往主要國際購物目的地購物；中止制裁對象在國際或區域機構中的成員資格或將其驅逐出上述機構；拒絕接納一個國家加入某個機構。

2011年美英法等北約國家在取得聯合國安理會授權后對利比亞的聯合干預行動在政治和外交領域都基本采用了以上的方式。2011年年初，美英法等國相繼關閉其駐利比亞的大使館，并驅逐在本國的利比亞外交官，并表示卡扎菲政府已失去合法性。2011年2月底，聯合國安理會通過的1970號決議發布了對卡扎菲及其政府的16名高官的旅行禁令。同時阿盟決定暫停利比亞參加阿盟會議的資格，隨后聯合國大會通過決議中止了利比亞作為聯合國人權理事會成員國的資格。

在對非單邊干預行動中，美國對達爾富爾危機的干預及法國對科特迪瓦、馬里和中非的干預部分采取了以上的方式。以美國為首的西方大國都對達爾富爾地區的阿拉伯民兵領導人、科特迪瓦的前總統巴博及馬里政變軍人首領薩諾戈實施了旅行禁令；非盟在科特迪瓦、馬里和中非發生沖突期間中止了它們的成員國資格。

其二，經濟干預。根據“干預和國家主權國際委員會”的報告，在經濟領域實施“保護的責任”可以采取的干預方式包括：金融制裁，主要針對某個國家或某個叛亂運動或恐怖組織在外國的資產或特定領導人在外國的資產；對于各種產生收入的活動（比如開采石油、鉆石和木材采運及販毒等）的限制，這被視為一種最重要的有針對性的制裁；限制獲得石油產品的機會，這可能是限制軍事行動的重要辦法；在若干情況下可使用航空禁飛，這種做法通常是禁止往返于特定目的地的國際空中交通。

2011年美英法等北約國家在取得聯合國安理會授權后對利比亞的聯合干預行動在經濟領域都基本采用了以上的方式。聯合國安理會通過的1970號決議對卡扎菲及其5名親屬在利比亞境內的資產進行了凍結；西方國家紛紛對利比亞進行軍事制裁，并停止從利比亞進口石油；聯合國安理會通過的1973號決議決定在利比亞領空禁止一切飛行，以幫助保護平民。

在對非單邊干預行動中，美國對達爾富爾危機的干預也都基本采取了以上的方式。美國對蘇丹的金融和石油工業進行了制裁，并促進聯合國安理會通過1556號決議在達爾富爾地區設立了禁飛區。而法國對科特迪瓦、馬里和中非在經濟領域的干預主要是對它們在金融和貿易上進行制裁。

其三，司法干預。雖然ICISS的報告和聯合國的相關文件都沒有對司法領域的具體干預形式進行詳細的論述，但都明確了國際公訴是在緊急的情勢下采用的一種重要的強制性措施。國際刑事法院等國際司法機構可以就某個國家或聯合國的請求就種族滅絕罪、危害人類罪、戰爭罪和侵略罪對某些特定的國家領導人進行審判并給予法律制裁。

2011年美英法等北約國家在取得聯合國安理會授權后對利比亞的聯合干預行動在司法領域進行的最重要的一步就是促使聯合國安理會將利比亞局勢問題移交給國際刑事法院的檢察官，這一內容被包含在聯合國安理會通過的1973號決議中。這一決議還認為目前利比亞發生的針對平民人口的大規模、有系統的攻擊可構成危害人類罪，再加上國際刑事法院只能追究個人的責任，所以實際上是針對卡扎菲個人的國際起訴。

在對非單邊干預行動中，國際刑事法院于2009年4月以涉嫌在蘇丹達爾富爾地區犯有戰爭罪和反人類罪為由，正式對蘇丹總統巴希爾發出逮捕令。2011年11月，科特迪瓦前總統巴博被移交到國際刑事法院，以反人類罪出庭接受審判。馬里過渡當局也在2012年7月向國際刑事法院起訴馬里北部叛亂武裝。

其四，軍事干預。根據“干預和國家主權國際委員會”的報告，在軍事領域實施“保護的責任”可以采取的干預方式包括：在發生沖突或威脅發生沖突時武器禁運，這是安全理事會和國際社會的重要工具；終止軍事合作和培訓計劃，這是各國為了促使國際準則得到遵守而使用或威脅使用的另一種常見但激烈程度較低的措施；在極端和非同尋常的情況下做出反應的責任可能涉及需要訴諸軍事行動。

2011年美英法等北約國家在取得聯合國安理會授權后對利比亞的聯合干預行動在軍事領域都采取了以上的方式。在聯合國安理會通過的1970號和1973號決議中都包含了對利比亞實行武器禁運的內容，并譴責和阻止對利比亞的軍事援助與合作的行為。在此基礎上，2011年3月19日，美英法等北約12個成員國開始對利比亞進行了長達7個月的軍事打擊行動。

在對非單邊干預行動中，美國對達爾富爾危機的干預和法國對科特迪瓦、馬里和中非的干預也都基本采取了以上的方式。2004年聯合國安理會通過的1556號決議就決定對達爾富爾地區的阿拉伯民兵實施武器禁運，并防止外部勢力與其進行軍事合作和技術培訓。美、英、法等國先后提案促使聯合國通過了向達爾富爾地區派遣聯合國維和部隊的1706號和1769號決議，使蘇丹最終接受聯合國和非盟混合維和部隊進駐達爾富爾地區。由于多年動亂，聯合國在21世紀初就通過諸多決議對科特迪瓦、馬里和中非相繼實行了武器禁運。作為這些國家前宗主國的法國，一直支持這些國家的政府打擊叛軍和恐怖主義勢力，并越來越傾向于與非盟及西共體等非洲區域組織合作來對這些國家的安全問題進行軍事干預。

三、西方大國對非干預的特點

與之前“新干涉主義”的干預相比，在“保護的責任”理念引導下的西方大國對非洲的干預具有了如下新的特點。

第一，爭取聯合國授權，獲得干預的合法性。無論是聯合進行的干預，還是單邊主導的干預，西方大國都力爭獲得聯合國的授權。它們采取這種策略的主要目的是利用聯合國的權威來獲取干預的合法性，從而得到國際社會的支持，避免軍事干預帶來的道義和法律成本。聯合國是當今世界最大最具權威性的政府間國際組織，它的權威并非以強制性的力量作為基礎，而是出于其作為合法性運用者的角色。合法性的作用在于其是連接權威的行使與權力的運用的一個環節。唯有這種權威的合法代理人才能嘗試強制行使權威。因此，得到聯合國正式授權的干預被國際社會視為合法的干預，而未得到其授權的干預則被認為是非法的干預。例如，1999年北約對科索沃危機的軍事干預之所以遭到國際社會的一致反對，最重要的原因就是西方國家實施“新干涉主義”的行為未得到聯合國的授權便采取了繞開聯合國進行單方面的軍事行動。當前西方大國對非洲的干預都有聯合國安理會的授權：如關于利比亞的1970號和1973號決議，關于科特迪瓦的1975號決議，關于馬里的2085號協議和關于中非的2127號決議。西方國家之所以能夠如此多的爭取到聯合國的授權，其中最重要的原因就是以“保護的責任”的名義對非洲進行干預獲得了正當性的認可。“保護的責任”不是尋求各方在主權的理解上達成共識，而是將主權的理念變成一種責任。這樣，聯合國安理會決議的達成就順理成章了。

第二，尋求干預理由的正當性，贏得道義的支持。西方大國在“保護的責任”理念引導下的對非干預都有正當的理由。這主意表現在三個方面：其一，尋求充分的證據顯示一國或地區存在著肯定會給人類造成嚴重和不可挽救的傷害，或者此種傷害的發生可能迫在眉睫。如在2011年美、英、法等北約國家對利比亞進行聯合軍事干預之前，聯合國人權調查委員會向利比亞緊急派遣了一個獨立調查委員會。根據調查結果，聯合國安理會認定利比亞正在發生針對平民人口的大規模、有系統的攻擊構成了危害人類罪，并授權主權國家或區域組織采取一切必要的措施保護利比亞境內的平民免受攻擊。其二，受到被干預國政府的請求，使軍事干預有了被干預國“授權”的正當理由。如法國對科特迪瓦、馬里的單邊軍事行動都得到了被干預國合法政府的請求。這也與“人道主義干預”不管被干預國是否同意，一國或國家集團就能以人道主義之名對其進行干預明顯不同。其三，尋求符合國際社會認可的實施武力干預的條件。2011年北約多國對利比亞采取的聯合干預行動之所以被視為“保護的責任”理念應用于實踐的典范，其中最重要的原因是1973號決議的“禁飛區”方案符合2005年“成果文件”中所隱含的關于國際社會實施武力干預的所有條件：反人類罪、和平手段無效、安理會授權、地區性國際組織支持、集體行動。而“人道主義干預”則忽視了制裁、調節和談判等預防性措施，而這些措施卻是“保護的責任”理念的重要內容。此外，西方大國運用“保護的責任”實施對非干預也比此前的“人道主義干預”的理由更為明確。“人道主義干預”是為了阻止大規模傷害，這比“保護的責任”所要阻止的滅絕種族、戰爭罪、族裔清洗和危害人類等四種特定的罪行要寬泛的多。由于四種特定罪行比較明確，因此容易贏得國際社會道義上的支持和認可。

第三，采取多邊合作方式，減少干預成本。西方大國越來越傾向于采取多邊合作方式對非洲進行干預。雖然美國對達爾富爾危機的干預以及法國在科特迪瓦、馬里和中非開展的軍事打擊是西方大國主導的單邊干預行動，但它們都十分重視與聯合國、非盟和西共體等國際和區域及次區域組織的合作，特別是它們最后的軍事行動也采取的是有限參與的方式。它們之所以采取這樣的策略主要是基于兩種考慮：一是減少干預的成本，能夠以較小的代價獲得較大的利益；二是降低干預的風險，一旦出現對其不利的狀況能夠及時抽身。

第四，利用大眾傳媒，引導民心民意。在2011年中東北非動亂中，西方國家通過各自的媒體發揮了引導民心民意，推波助瀾的作用。以臉譜（Facebook）、推特（Twitter）為代表的社交媒體及西方各大媒體通過傳播信息、“草根動員”等方式深入地介入了發生亂局的中東北非國家的內部事務，引導民眾向執政當局施壓促變。造成了突尼斯、埃及等國政治領導人的倒臺。對此，時任美國國務卿的希拉里對互聯網的作用給予了高度的贊揚。此后，美國總統奧巴馬非常精辟地說明了信息的力量對西方國家干預這些國家的重要作用。他說：“在21世紀，信息就是權力，我們必須支持互聯網的自由開放，將通過互聯網、衛星電視等信息手段支持中東北非的政治變革?！?img alt="Barack Obama.Remarks by the President on the Middle East and NorthAfrica[M].Washington DC; Of-fice ofthe Press Secretary,2011." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/DBB57A/9312952003424901/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753662361-RYtaMY4axvE2McRCVbgf7GsF7uqSqKea-0-fab76b05e2e641f09b7d538044b381df">