第二章 “保護的責(zé)任”的形成發(fā)展及實踐

“保護的責(zé)任”被正式提出已15年之久，其理論得到了不斷地深化和發(fā)展，但近幾年才被真正付諸實踐之中。尤其是自2011年以來西方大國在“保護的責(zé)任”的名義下先后對利比亞、科特迪瓦、馬里和中非等非洲國家施行的軍事干預(yù)，不僅對非洲地區(qū)安全局勢產(chǎn)生了重要的影響，而且也對未來10年西方國家對非洲乃至廣大發(fā)展中國家的干預(yù)模式都會產(chǎn)生重大影響。本章從理論演變、實踐特點、結(jié)果以及論爭等幾個方面來解析“保護的責(zé)任”的形成發(fā)展及實踐中所存在的問題。

第一節(jié) 理論演變：從“新干涉主義”到“保護的責(zé)任”

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著人權(quán)國際保護理念得到世界各國的廣泛支持，國際干預(yù)進入了一個新的發(fā)展階段。在新的歷史條件下，西方國際干預(yù)的理論出現(xiàn)了一些新的提法和政策主張。為了給自己干預(yù)他國的行動制造道義和法理依據(jù)，以美國為首的西方國家炮制了“新干涉主義”。進入21世紀以來，“新干涉主義”的推廣遭遇了嚴重的障礙。為了解決國際社會在人道主義干預(yù)問題上的分歧，聯(lián)合國采納了由西方國家首倡的“保護的責(zé)任”的理念，隨后發(fā)展成被大多數(shù)國家認同的基本理念。這一理念已經(jīng)成為當前國際干預(yù)的基本理論。

一、“新干涉主義”的困境

新干涉主義理論最早是由美國學(xué)者斯特德曼和格萊農(nóng)于1993年提出的。隨后被西方的學(xué)者和政治家們不斷闡釋，形成了冷戰(zhàn)結(jié)束后西方實施國際干預(yù)的基本理論。他們認為，隨著新千年的到來，國際社會應(yīng)當改變傳統(tǒng)的國際關(guān)系準則，“必須對不干涉內(nèi)政原則的重要方面加以限制”; “國家主權(quán)不及人權(quán)重要”; “我們不是為土地而戰(zhàn)，而是為價值觀而戰(zhàn)”。同時他們還強調(diào)，軍事干涉是一種重要手段，要大力擴充軍備，強化軍事聯(lián)盟。他們把自己的一套理論和策略稱之為“新干涉主義”。該理論“以人權(quán)高于主權(quán)”和“捍衛(wèi)人類普遍價值觀”為理論基礎(chǔ)，以武力干涉他國內(nèi)政為主要手段，并且以推行霸權(quán)主義和構(gòu)建西方主導(dǎo)的國際秩序為目的。自20世紀90年代該理論一問世，西方大國就打著“人道主義干預(yù)”的旗號推行新干涉主義，并頻繁地插手地區(qū)沖突和介入其他國家的內(nèi)部事務(wù)。作為某些西方大國自認為的“后院”，非洲一開始就成為西方大國實施新干涉主義的試驗場。1993年美國就在聯(lián)合國安理會第一次出于人道主義原因采取憲章第七章所述的干預(yù)措施的授權(quán)下對索馬里實施了干預(yù)行動。這次行動被看成是人道主義干預(yù)拓展出新標準的一個里程碑。其結(jié)果是干預(yù)的失敗，美國付出了18名士兵死亡的慘痛代價，并撤出了在非洲的維和部隊。隨后，其他西方大國也開始減少對非洲的干預(yù)。以至于1994年4月在盧旺達發(fā)生自第二戰(zhàn)世界大戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴重的種族大屠殺問題時，西方大國也采取了旁觀的漠視態(tài)度。然而，在拉美地區(qū)，1994年10月美國出兵海地，更換了該國政府；1998年10月英國引渡了智利前總統(tǒng)皮諾切特。這成為新干涉主義實踐的成功案例。此后，1999年3月，以美國為首的北約在科索沃危機中大行新干涉主義之道，不僅投入了大量的人力、物力和財力，而且對南斯拉夫這個主權(quán)國家實施了強力的軍事打擊，甚至不惜炸毀中國駐南大使館。新干涉主義在科索沃的實踐遭到了國際社會的廣泛譴責(zé)，該理論也深陷困境。其原因在于：

其一，人權(quán)與主權(quán)的關(guān)系的顛倒。新干涉主義以“人權(quán)高于主權(quán)”作為理論基礎(chǔ)，大力鼓吹“主權(quán)有限論”“主權(quán)過時論”“人權(quán)無國界”等謬論，搞亂了人權(quán)與主權(quán)的基本關(guān)系。從常理上講，人權(quán)與主權(quán)的關(guān)系應(yīng)當是相輔相成的，人權(quán)的保護和主權(quán)的維護是不可分割的。而西方國家推行的新干涉主義卻堅持人權(quán)高于主權(quán)論，將西方人權(quán)標準絕對化，一方面將本國人權(quán)作為內(nèi)政，絕不允許別國過問；另一方面，它們卻利用手中的國家權(quán)力去干涉其他國家的人權(quán)，侵犯他國的主權(quán)，給被干預(yù)國及其人民造成了極大的損害。科索沃戰(zhàn)爭讓人權(quán)高于主權(quán)的原則的運用受到了國際社會更為嚴格的檢視，西方大國所推行的新干涉主義在實踐中越來越不得人心，并遭到了世界廣大發(fā)展中國家的強烈反對。另外，從政治理論上講，人權(quán)不僅是主權(quán)國家政治發(fā)展的終極目標，而且歸根結(jié)底是主權(quán)國家政府管轄的內(nèi)政事項。沒有了主權(quán)，如西方對亞非拉的殖民統(tǒng)治時期，人權(quán)保護只能是空中樓閣。歷史上誰見過殖民時期的西方國家關(guān)注過亞非拉國家的人權(quán)？現(xiàn)在誰又見過流離失所的難民在他國享受過與該國國民同等的人權(quán)？因此，主權(quán)國家的富強才是解決國民人權(quán)不受侵犯的堅實基礎(chǔ)。因此，人權(quán)怎能高于主權(quán)？人權(quán)怎能無國界？主權(quán)又怎能過時呢？在實踐上，以人權(quán)高于主權(quán)的新干涉主義在索馬里的實踐、在科索沃的實踐不僅沒有讓這些國家的人權(quán)得到改善，反而使這些國家失去了主權(quán)管理人權(quán)和改善人權(quán)的有效性。

其二，人道、道義的喪失?！靶赂缮嬷髁x”的核心是“人道”，其干涉的目的是要“捍衛(wèi)人類普遍的價值觀”，建立以西方價值為基礎(chǔ)的民主與良治國家。在這一問題上西方大國和非洲國家有難以彌合的分歧。這可以從兩個方面進行理解。第一，西方大國是以“道義”或“人道主義”為借口推行的“新干涉主義”，但它們所進行的人道主義干預(yù)的道義基礎(chǔ)本身就存在是否值得信賴的問題。這些國家堅持人權(quán)高于主權(quán)，通過對其他國家的干預(yù)來追求帶有西方價值觀特征的國際道義。但眾多發(fā)展中國家尤其是非洲國家認為使用“人道主義”這個形容詞并不合適。在一個曾多次遭受干涉的大陸，把某種軍事行動看作“人道主義”會偏離它的真正本質(zhì)。況且從現(xiàn)實上看，西方大國進行人道主義干預(yù)并不是為了改善特定人群的生活，其最終目的只是為本國利益服務(wù)，客觀上并不是值得信賴的政策。“新干涉主義”在科索沃等地的實踐并沒有實現(xiàn)西方所說的“人道主義”結(jié)果，也沒有建立一個民主與良治的國家，反而造成了更大的人道主義的災(zāi)難。不僅在科索沃，在所有西方國家實施了人道主義干預(yù)的地方（索馬里、阿富汗、伊拉克），人們根本看不到干預(yù)后的“人道”“道義”、民主和良治。

其三，干預(yù)沒有法理依據(jù)。國際干預(yù)可以被簡單地理解為是在一個主權(quán)國家領(lǐng)土上發(fā)生的任何其他國家的行動，但涉及“人道主義干預(yù)”則可以被區(qū)分為廣義和狹義的兩種含義。從廣義上看，人道主義干預(yù)是指以非軍事人員為主體向處于窘態(tài)下的人民及機構(gòu)提供援助，這個在當代國際關(guān)系中是以聯(lián)合國維持和平的行動為代表；從狹義上看，人道主義干預(yù)最典型的就是目前西方的“新干涉主義”。就拿非洲國家來說，它們作為一個整體是歡迎人道主義干預(yù)原則的，尤其是聯(lián)合國和地區(qū)組織進行的干預(yù)。由于長年沖突頻仍，非洲國家的確需要外部的軍事干預(yù)，但它們更希望得到的是包括提供援助和減輕債務(wù)的干預(yù)。因為受到殖民歷史的影響，非洲國家一直對西方大國運用軍事手段干預(yù)非洲地區(qū)安全問題上仍保留謹慎和懷疑的態(tài)度?！靶赂缮嬷髁x”受到批評的最關(guān)鍵的問題是合法性問題。它與現(xiàn)行國際法中所規(guī)定的國家主權(quán)原則的沖突，違背了《聯(lián)合國憲章》中國家主權(quán)獨立和不干涉內(nèi)政原則。為實施干預(yù)，以美國為首的西方國家在得不到聯(lián)合國授權(quán)的情況下，繞開聯(lián)合國，采取了單獨的干涉行動。這實際上就是它們肆意干涉別國內(nèi)政的霸權(quán)主義和強權(quán)政治的行徑。這種干涉行徑不僅干預(yù)了主權(quán)國家獨立自主處理自己內(nèi)部事務(wù)的最高權(quán)力，而且破壞了主權(quán)國家政府自主恢復(fù)正常秩序的能力。另外，由于許多非洲國家缺少充分的政治或軍事能力來確保自身的主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整，它們更希望其他國家在對其進行干預(yù)時能遵守國際法的準則，并且它們視這些準則為實現(xiàn)自身獨立的唯一的有效的保障。而西方大國進行的人道主義干預(yù)在聯(lián)合國和一般國際法準則中根本找不到法理依據(jù)。因此，新干涉主義干涉的合法性無法獲得各國的認可。

二、“保護的責(zé)任”的提出和主要內(nèi)容

1999年，美國及北約盟國憑借自身強大的實力，拋開聯(lián)合國安理會的授權(quán)，以“拯救人道主義災(zāi)難”的名義對科索沃危機進行了軍事干預(yù)，由此將國際社會關(guān)于主權(quán)與人權(quán)的關(guān)系、人道主義干預(yù)的合法性等問題的討論推向了白熱化的程度。西方大國所推行的新干涉主義陷入了理論和實踐的困境，并遭到了世界廣大發(fā)展中國家的強烈反對。時任聯(lián)合國秘書長的科菲·安南在聯(lián)合國千年大會上針對在大規(guī)模侵犯人權(quán)和違反國際法的行為面臨的難題，提出各國應(yīng)當在此問題上達成新的國際共識。

為了彌合國際社會在這些問題上的分歧，以及為西方國家在建立新的國際共識的過程中爭取主動權(quán)，加拿大創(chuàng)立了“干預(yù)和國家主權(quán)國際委員會”（ICISS），并于2001年年底向聯(lián)合國秘書長安南提交了《保護的責(zé)任：干預(yù)和國家主權(quán)委員會報告》, “保護的責(zé)任”作為一種理念被正式提出。該報告發(fā)布后受到國際社會的廣泛關(guān)注。2004年12月，聯(lián)合國秘書長安南任命組成的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”（又稱“名人小組”）發(fā)表了《一個更安全的世界——我們的共同責(zé)任》，對“干預(yù)和國家主權(quán)國際委員會”的報告進行了部分肯定。2005年安南在聯(lián)大的報告《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全與人權(quán)》不僅肯定了前兩個報告有關(guān)“保護的責(zé)任”的理念，而且進一步對“保護的責(zé)任”的范圍和程序進行了確認。2005年10月24日，第60屆聯(lián)合國大會把“保護的責(zé)任”寫入了《世界首腦會議成果》文件，并得到世界上150多個國家的認可。值得注意的是布隆迪、哥倫比亞、菲律賓和斯里蘭卡等發(fā)展中國家已經(jīng)在其國內(nèi)法中采納了這個理念。非洲聯(lián)盟也一改其前身非洲統(tǒng)一組織對成員國一貫的“不干涉”原則轉(zhuǎn)而堅持對大規(guī)模犯罪采取“非漠視”的新原則，并成為第一個支持“保護的責(zé)任”理念的區(qū)域國際組織。自2009年開始，聯(lián)合國秘書長潘基文在每年的聯(lián)合國大會上都會發(fā)表一篇與“保護的責(zé)任”相關(guān)的報告。他一直強調(diào)國際社會要把《2005年世界首腦會議成果》文件中提到的“國家保護的責(zé)任”“國際援助和能力建設(shè)”和“及時果斷的反應(yīng)”等三大支柱聯(lián)系起來，重視通過預(yù)防性外交手段來解決問題。

在這些文獻的論述中，“保護的責(zé)任”被定義為主權(quán)國家有責(zé)任保護本國公民免遭可以避免的災(zāi)難——“種族滅絕、戰(zhàn)爭、族裔清洗和危害人類”“但是當它們無力或不愿這樣做的時候，必須由更廣泛的國際社會來承擔(dān)這一責(zé)任。”這種被國際社會承擔(dān)的責(zé)任被稱為“集體國際保護的責(zé)任”。

“保護的責(zé)任”與“新干涉主義”最大的不同是其對干預(yù)和主權(quán)的關(guān)系的修正，即干預(yù)不是權(quán)利而是“保護的責(zé)任”。它是能承擔(dān)保護責(zé)任的國家為了人道主義或保護的目的對不負責(zé)任或無力負責(zé)任的國家采取的行動。而主權(quán)不僅僅意味著國家是國際體系中的平等一員，還意味著對本國人民保護的責(zé)任，“任何國家都負有保護其國內(nèi)人民的首要責(zé)任”。這樣，主權(quán)已經(jīng)從“作為控制的主權(quán)”轉(zhuǎn)化為“作為責(zé)任的主權(quán)”。當主權(quán)國家“無力或不愿”承擔(dān)“保護的責(zé)任”時，就由國際社會來承擔(dān)“集體國際保護的責(zé)任”。這個責(zé)任包括三個要素（相應(yīng)的也要經(jīng)歷這樣三個發(fā)展階段）：其一，預(yù)防的責(zé)任，即關(guān)注內(nèi)部沖突的根源、直接原因及其他行為的危機。其二，做出反應(yīng)的責(zé)任，即對涉及人類緊迫需要的局勢采取適當措施，諸如采取制裁、國際公訴及軍事干預(yù)等。其三，重建的責(zé)任，即在軍事行動后對恢復(fù)、重建及和解提供充分的援助。在這三個要素中，第一個最為重要，只有在預(yù)防失效后，才能采取軍事干預(yù)。而軍事干預(yù)只有在發(fā)生“滅絕種族、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類”等四種罪行的情況下，國際社會才能運用合理授權(quán)、正當理由、正確意圖、最后手段、均衡性和合理的成功機會等六條行動準則對不負責(zé)任或無力負責(zé)任的國家進行軍事干預(yù)。

“保護的責(zé)任”理論在其發(fā)展進程中逐步對干預(yù)的范圍與程序進行了明確的限定。加拿大“干預(yù)與國家主權(quán)國際委員會”《保護的責(zé)任》的報告認為：在需要進行軍事干預(yù)而安理會和聯(lián)合國大會又無法及時授權(quán)的情況下，可由個別國家或者臨時性國家聯(lián)盟進行軍事干預(yù)。對此，聯(lián)合國名人小組報告強調(diào)安理會授權(quán)的極端重要性，反對個別國家單方面采取軍事行動。聯(lián)合國秘書長安南的報告贊同“干預(yù)與國家主權(quán)國際委員會”和名人小組的意見，但對“保護的責(zé)任”進行了使用范圍和程序的明確限制：即“保護的責(zé)任”的范圍是針對“種族滅絕罪、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪”，在軍事干預(yù)的程序上強調(diào)“我們的任務(wù)不是尋求取代安全理事會的權(quán)力來源，而是要安理會更好地發(fā)揮作用?！?img alt="UN Doc.A/59/2005, In Larger Freedom:Towards security, Development and Human Rights for all:33." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/DBB57A/9312952003424901/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1753668910-JCnVBVvrorCj5pfuZlLFAiToLmL198CX-0-25f4d26e7f598d971cf8e17d4f1e20a6">也就是說安南強調(diào)的是軍事干預(yù)不應(yīng)繞開安理會。《世界首腦會議成果》不僅將“保護的責(zé)任”的范圍排他性地限定在使人民免遭“滅絕種族、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪”等四種罪行上，而且將軍事干預(yù)也嚴格限定在《聯(lián)合國憲章》第七章的范圍之內(nèi)，即在聯(lián)合國集體安全制度的框架下，強調(diào)聯(lián)合國的主導(dǎo)地位。從而明確了“保護的責(zé)任”的兩個基本原則：實施軍事干預(yù)的前提必須是四種罪行和安理會授權(quán)。