憲政社會與思想根源

在1920年前后，4億中國人中，只有一小部分人知道或關心憲政，對于試圖將憲政信念付諸實施的人就更少了。在政界名流的利益和觀點的眼光里，在某些方面可以解釋立憲政體信念，何以具有如此的號召力。

國家政治名流中最有權勢的人，是前清的官員；對他們來說，憲政是沿著西方現代化路線。其中大多數人不是主動贊成推翻清朝，但要求保持其行政權力不受損害，也就不去反對了。這些名流權勢人物的一切目標是國家強盛，要以西方和日本為榜樣；因為在這些國家里，憲法與國家的強盛顯然是有著聯系。

晚清時的官員，后來成為民國的領導人，大致可以分為三個年齡組。生于19世紀60年代的人，屬于袁世凱（生于1859年）一代，受的是為準備科舉考試的正規教育，讀的是儒家的經典著作；其中也有少數人受的是外國新式專門技術教育。這一年齡組的人，大部分在1895年甲午戰爭和1900年義和團運動之后，才勉強接受憲政，或者在1911年憲政作為既成事實才予以接受；其對共和國的擁護是有保留的（這一代人是幾次復辟清朝的主要支持者）。這一代人的領導方式是獨斷專行，個人至上。

19世紀70年代出生的一批人，接受相當多的經典教育之后，又普遍地受過新式教育；在其一生較晚時期才出現新學。中國新式教育，在基本的社會和政治準則方面，仍然是傳統的內容。留學生多出身于和社會現狀有利害關系的富有之家。70年代出生的一批人中，許多人具有與其前輩一樣在政治上的保守主義觀點。而另一方面，因受到日本和西方的技術、政治、文化的影響，這部分人較善于掌握共和政體的政府形式，對于鐵路經營、金融和對外關系具有領導能力。這一年齡組為早期民國政府輸送了大量內閣閣員。

對19世紀80年代出生的人來說，純粹的經典教育再也不實用了。以經典為據的科舉考試于1905年被廢除后，那些為應試而學習經典的人，不得不改變課程。想著在政府任職的年輕人，現在必須接受國內的新式教育，或出國留學，或兩者的教育都接受，以為今后在政府供職做準備。出國留學的人大多數是去日本。從中國各地到國外的學生，在國外的學生團體中辦俱樂部，出版雜志，組織政黨，廣泛吸收西方和日本各種思潮，用半生不熟的中外混合語言進行熱烈的討論；漸傾向于拋棄中國的傳統，照搬外國的思想和社會時尚，采取“中國無一是處，西方一切都值得仿效”的觀點。

70年代組的人和80年代組的人之間，存在著精英政治文化上的重大區別。正是在80年代的人中，產生了五四運動的上層領導，以及中國共產黨一批最老的領導人。當然，在老官僚庇護之下，進入清廷官僚機構的年輕人，不像后來成為共產主義者同齡人那樣激進。但是，由于這些共產主義同齡人，比其長者較好地理解共和的理想，也就更加擁護共和的理想，因之隨即成為從內部對共和國失敗的主要批評者。如果80年代組的人與60年代組的人，都一樣對共和持有矛盾或不滿心態的話，那就是60年代組的人，認為民國走得太遠了；而80年代組的人卻覺得民國的路走得還不夠。

早期民國的全國性政治名流另一個組成部分，是新興的職業成員——教育家、律師、工程師、記者、現代商人和銀行家。報紙、大學、法院、銀行以及其他專業新機構，都需要受過專門教育的人員；新式教育和出國留學則滿足了這種需要（見第11卷第10章）。為了使新興的職業能自我管理，清末以來，適應改革的要求，成立了各種行業公會（社團），如商會、律師公會、銀行公會。這個改革，對中國的現代化趨勢，起了特殊的推動作用。因為行業公會承擔著半政府職能；從事這些行業的人，逐漸成為對公眾事業有合法發言權的名流。其與政府之間正式或非正式的合作關系，與一向由士紳享有合作的關系相似。就20世紀的中國中央政府而言，這些行業名流，的確逐步代替擁有土地的士紳，成了“公眾意見”的蓄水池和源泉。當發跡擁有土地的士紳，即地方上的鄉紳，與握有兵權的大小“司令”爭權奪利之時，新興職業階層的人物，已成功地確立其在國家級層次上的地位。當然，新出現的城市中產階級并不富有，受教育較少部分——小商人、手工藝人、學生、小職員，則被排除在正統社會的名流之外。

在新的職業階層中，職業政治家起了特別突出的作用。從1900年起，東京的中國留學生團體，成了這些職業政治家的人才后備基地。留日學生在那里閱讀關于民族主義和革命的書刊，能結識政黨組織者和革命黨人。一些官費留學生放棄了官宦前途，也仿效這些政治活動的榜樣。此時，梁啟超在日本宣傳和鼓動，在清廷實行君主立憲的道路；孫逸仙為建立共和國而進行革命，在日本成立了秘密組織，留日學生可以在兩者之間作出選擇。

1909年省諮議局召開和1910年全國諮政院召開，為許多政治家在這兩個機構內從事政治活動的前途提供了機會。典型的省諮議局議員，年輕（平均年齡41歲），富有，出身官宦世家，其中有1/3的人在國內或到海外受過現代教育。盡管諮議局與諮政院和民國時期的議會相差無幾，有不少官僚、專業人才、商人、地主等等，但職業政治家在其中占有顯著優勢，并控制了輿論。

然而，職業政治家并未曾在政府部門供職，在早期的共和政治活動中，長期被排斥在外圍的地位。民國的最高職位主要是官僚，前清的官僚，通常都是軍人。在職業政治家中，很少有人擔任過內閣閣員，更沒人當過總統（除孫逸仙曾短期擔任過南京臨時政府的臨時大總統）。在國會休會期間，這些職業政治家已經成為政客，充當各官僚派系之間的調停人、政治掮客和盟友，朝秦暮楚，極盡爾詐我虞之能事；只有在國會開會時，才處于政壇的中心地位，為擴大國會的權力而進行斗爭。

憲政是符合前清官僚與政客利益的，因為憲政給予其以合法的政治場所，而又不使這個政治舞臺向下層人士開放。除此之外，憲政在世紀交替和進入20世紀以后，對許多人也具有啟迪思維的意義；首先西方專家的自信給中國人留下很深的印象。在中國政府擔任多年憲法顧問的約翰斯·霍普金斯大學政治學教授韋羅璧寫道：“中國人……為許多政治問題所困擾，但不是由于民眾普遍缺乏自治能力和政治代議制，而是因為其一直想在一部實質上并不完善的憲法下來管理自己。”

韋羅璧的看法，代表了20世紀20年代西方政治學家的觀點，落在肥沃的中國知識界的土壤之中。看到西方政治學者的聲望和自信，中國的一些階層，希望通過向西方國家學習的西化途徑，以取得國際社會的承認。立憲政體能使之成為世界強國方面已有顯著成就，這些僅是中國仿效西方明顯的動機?？茖W主義也是中國思想界一時的風尚——相信現代科學機械模仿的說法，能解決人類的問題。正如“科學”馬克思主義在西方和在中國之所以具有吸引力，在于其宣稱自身融合科學控制了自然的力量。同樣的，現代“政治學”也標榜自己具有同樣間接的超凡魅力，就像數年后的馬克思主義一樣；憲政似乎通過科學設計的民主，能把陳獨秀說的德先生（民主）與賽先生（科學）結合在一起。

更為根本的，是中國人對憲法的信念，深深植根于人的自覺意識，在行動過程中起著的主導作用?？鬃诱J為，欲統一天下者，首先必須“思無邪”；明代重要的新儒家王陽明曾指出：“知是行之始，行是知之成。”孫逸仙則簡明扼要地說“能知必能行”；換言之，如果自覺的意識能想到如何做一件事，那么相對來說，實際去做是不成問題的。相應地，如果事情做錯了，解決的辦法就在于糾正當事人的思想。只要將憲法條文看作是國民自覺意識所“知”之物，立憲共和就沒有不成功的道理；如果共和失敗了，原因不是民眾對立憲原則的掌握和支持不夠，就是憲法本身有缺陷。

假如說堅持“唯意志論”的傳統有助于使憲政變得合理，那么，憲政對國家富強會有作用，無疑對之是具有吸引力的。在中國人看來，憲法的作用是將個人利益與國家利益結合在一起，由此激發民眾為實現國家的目標作出更大的努力，發揮出更大的創造性。許多中國思想家認為，舊中國的問題在于民眾的被動性和狹隘的自私性。相反，在現代社會中，由于實行民治，民眾將全心全意奉之于國家。“萬其目，一其視；萬其耳，一其聽；萬其手，萬其足，一其心；萬其心，一其力；萬其力，一其事。其位望之差別也萬，其執業之差別也萬……心相構，力相摩，點相切，線相交，是之謂萬其途，一其歸，是之謂國。”這種視憲法為強化器的觀點，與孟子的觀念一脈相承?！暗玫勒叨嘀? “仁者無敵”；憲政可以被看作這樣的“道”，所以其能獲得民眾的支持，認為是中國繁榮強盛的關鍵之所在。

北京政府

在1916—1928年的大部分時間內，是根據1912年的《臨時約法》成立的北京政府在運作。雖然《臨時約法》設計者有意把主要權力歸于內閣，但因其措辭含混，導致大總統與國務院和國會之間接連不斷地發生爭執與沖突。

總統由國會選舉產生，任期五年，僅具有象征性職責，并享有國家元首的聲望；其本人的品格和黨派的背景，決定其能否將象征性職責變成實際的權力。內閣為“輔佐”總統，管理各部總長，副署總統頒布的命令和法規，接受國會的質詢。內閣通常由各派系分得職務的人員所組成，實際上很少起到決策機構的作用。盡管憲法對國務總理的權力未作特別規定，但有時國務總理能通過組閣及促使國會批準內閣起些作用；并通過同黨派成員控制一些要害部門，如陸軍、財政、內務等部的總長來控制政府。國會是由參議院和眾議院所組成，議員任期分別為三年和六年。國會不僅選舉總統、副總統，批準內閣，還有權批準預算，批準條約，宣戰，以及質詢和彈劾的權力。由于經常性的派系傾軋，使之中國政府對這些操作不能夠熟悉運用；國會除了默認或阻撓外，幾乎起不了什么作用。表37列出了民國初年的國會及國家其他立法機構的情況。

根據《中華民國臨時約法》，國會的主要任務是起草永久性憲法。在若干年內，數屆立法機構都在從事這一工作，又回到清末的憲政辯論上面；袁世凱當政時提出的問題——中央集權與地方自治，立法權與行政權，廣泛的政治參與和有限的政治參與（見本書第四章）。在1913年至1914年的會期中，為準備憲法草案花費了大量時間；1916年至1917年會議期中，準備草案又繼續進行。1917年，同時成立了兩個政府，一個在北京，另一個在廣州，都聲稱要執行《臨時約法》，并且都制定憲法草案。原國會（或稱舊國會）于1922年再度召開，產生了1923年10月10日的“曹錕憲法”（因由曹錕總統頒布而得名）。1924年的北京政變將曹錕趕下臺后，一個臨時性文件《中華民國臨時政府條例》代替了憲法。同時，憲法起草委員會召開會議，再次嘗試制定憲法。1927—1928年，張作霖政權為自己制定了一份替代憲法的文件，即《中華民國軍政府組織令》。

直至行將垮臺時，北京政府宣稱其為正統；即使在越來越受到混戰軍閥的控制，正統性也使其占有重要的地位。直到1923年，如果不是更晚的話，許多輿論界的代表人物，在慨嘆軍閥混戰和政治腐敗的同時，依舊希望能最終實現憲政制度。每個大軍閥都在國會、內閣和政治報刊中扶持派系盟友或追隨者；可能的話，還在總理與總統間建立良好的關系，目的在于取得正式委任（如一省的省長），使之其在地方的統治取得合法地位。

北京政府之所以重要的第二個原因，是外國的承認。面對中國分裂的現實，列強仍堅持只有一個中國。在1928年以前，北京一直是中國的首都。即使有的問題實質上是地方性的，但列強普遍要求通過中央政府外交部來正式解決各種問題。即使在軍閥控制的地區里，許多鐵路上有利可圖職位的任免，條約口岸辦事機構的設立等，因為這些常涉及外國的利益，所以需要北京政府的認可。最后，外國使館的存在，為北京提供了實實在在的保護。1901年《辛丑條約》規定，如果北京遭受軍閥侵犯，北京—天津鐵路被其占領，就可能招致列強的干預；但列強并未行使這個特權。

北京重要性的第三個原因，與財政收入有關。在北京政府的財政中，稅收所占比重很少；海外匯款額，在袁世凱去世前就開始下降，以后更大量縮減。外國的承認對中國財政的重大影響，就是借款能力問題。中國政府以自然資源為抵押向外國貸款，如1917—1918年1.4億日元的“西原借款”。政府也在國內借款——從1913年到1926年，政府共發行27種公債，籌款6.31億，部分借款以鹽稅和關稅作擔保。而鹽稅和關稅的征收，均有列強的參加，因之得以避免軍閥的干預（列強對于征收關稅的參與比對鹽稅更為全面）。除了主要的外國貸款和發行國內公債以外，還有國庫券（分長期和短期），銀行貸款，政府各部認購的證券，拖欠薪餉及其他債務，其總額從未計算過。政府籌款變得日益艱難，沒有長久期待的大筆外國貸款，沒有以關稅和鹽稅作為抵押的國內公債（總是抱有希望，雖然常?？偸鞘欠衲茉趪鴥冉璧揭恍」P錢，是令人懷疑的。

借來的錢用于政治活動（付給國會議員和新聞記者的“榮譽金”），給與北京政府當權者結盟的軍閥軍隊發放軍餉和急需資金的政府部門。而政府公職人員卻遲遲拿不到薪金，于是教師、警察、公務人員不斷罷工示威。為了維持生計，只有接受賄賂，以其作為第二職業。在這種情況下，能完成任何一件有益的行政管理工作，都是不平常的。但也確有跡象表明，在這段時間里，一些部的工作卻取得相當成效。

在教育部的集中領導下，初等、中等、高等教育機構的標準水平有了提高，入學人數也增多了。司法部之下的法院系統一直不完善，并未充分發揮作用，但享有正直的聲譽；在法典編纂和監獄管理方面也取得了進展。內務部領導下的北京新式警察，保持了很高的事業水準，在1928年，北京曾被描述為“世界上治安最好的城市之一”。盡管軍閥企圖干預，交通部屬下的鐵路、電報和郵政業務仍能贏利，又十分可靠。為理解這些表面現象，需要對官僚政治進行仔細研究。在這種險惡的政治環境中，中國固有的官僚傳統工作，如何同西方的技術和事業規范相結合，而幸存下來。

北京政府各部中最有效的——又是遭受同時代人和后代人最猛烈的抨擊的，也許是外交部。在軍事和經濟都無力保護自己的國家里，享有世界盛名的外交家——像顧維鈞和顏惠慶等人，為了國家的利益，頑強推行收復權利的工作。中國1917年對德國及奧匈帝國宣戰，廢除了該兩國的治外法權，終止了向其支付庚子賠款，還贏得暫停向協約國支付庚子賠款五年的期限。盡管中國的宣戰純粹是名義上的，但戰后還是以戰勝國身份參加1919年的巴黎和會。《凡爾賽和約》將德國在山東的權利交給了日本，使中國大感失望，但中國外交家在國際輿論法庭上贏得了贊譽。在1921—1922年的華盛頓會議上，日本只得被迫撤出山東。此外，英國同意歸還中國的威海衛；九國宣布尊重中國的主權，提高關稅至5%，還訂立了最終中國關稅自主和廢除治外法權的條款。在1924年，中國與蘇俄簽訂協定，蘇俄放棄了在華治外法權、庚子賠款及其在天津和漢口的俄租界。即使在北京政府瀕于崩潰時，外交部還說服各國派代表出席修訂關稅的會議；會議雖未取得實際結果，但詳述中國立場的文件，成為南京政府1928年成功宣布收回關稅自主權的基礎。所有這些成就背后的艱難談判，尚有待研究。但1924年中俄協定的談判卻是例外。研究這次事件的專家結論，是因為外交部“超出大多數人的想像，具有相當大的權力和獨立性，較高的人員素質，十分積極的政策和更為強烈的民族主義動機”。

現代銀行的政治作用

從民國初年到20年代，北京政治活動日益顯著的重要特征，是條約口岸的現代中國銀行卷入于政治。在中國的金融界里，這些中國現代銀行，遭到外國銀行在條約口岸的分行及中國錢莊兩方面的夾擊。這兩類金融機構的財力，都超過中國的現代銀行。27家外國銀行及其在中國的分行，擁有3倍或4倍于119家（或更多）中國銀行的資本，實際上壟斷了有利可圖的外匯和外貿市場，還享有發行貨幣的特權，并收存每年數億元的鹽稅和關稅收入。這些外國銀行得到中外商人的信任，在條約口岸招攬大批金融業務。另一方面，數不清的錢莊牢牢占據國內貨幣匯兌，證券投機和短期貸款市場。單個錢莊的規模并不大，但所有錢莊的資本總額卻大于現代銀行；并且由于其有固定的業務渠道，比現代銀行更成功保持業務的暢通。實際上，錢莊成為現代銀行短期資金的來源。

民國初年，現代銀行的財力是不足的。根據現有資料，119家現代銀行，總計擁有3.5億元核準資本，能籌集到的實繳資本僅1.5億。由于缺乏公眾信任，中國的現代銀行不得不通過發行紙幣（如果能得到政府批準）以高利率向錢莊貸款，以高息接受儲蓄存款的手段，吸收極為短缺的流動資金。于是，為了償付高息存款和貸款，為了支撐幣值，銀行不得不尋求利潤高而風險大的投資；政府公債和國庫券，正是這種投資的重要部分。

隨著財政收入其他來源的枯竭，政府日益依賴國內資金市場。1915年下半年，在袁世凱進行帝制運動時，一些省份宣布脫離北京獨立，國內稅款收入急劇下降。1918年，日本新組成的原敬內閣，放棄了前任內閣的政策，停止承諾對中國大量少條件擔保的貸款。1920年，外國銀行家組成國際財團，實際上是延長外國金融聯合，對中國政府實行制裁期限的工具（見第2章）。事態發展的結果，幾位極少有成功希望的財政總長，為籌款活動而奔忙，國內信貸變得日益重要起來。但是，從1919年發行八年公債開始，銀行家們對政府證券開始消退；政府負債累累，已經沒有可靠的收入為新公債擔保。而政治形勢又日趨惡化，以致銀行僅以小筆預付現金，向政府強提苛刻的貸款條件。政府在上海出售剩余的第一年公債時，每100面值售21.5元；未售出的七年公債，按每100元以54元出售。銀行對政府的大批短期貸款，月息竟高達16%—25%，以未售公債面值的20%作為擔保。從1912年到1924年，共向銀行出售價值46740062元，償還期為一年或二年的國庫券，價格僅為面值的40%；在政府贖回債券時，銀行獲取的折扣率是很高的。

于是，現代銀行成了政府債券的主要持有者。銀行常以自己發行的鈔票，按面值一定的比率購買公債；但可能公債永遠得不到兌現，其價值可能會一直跌下去。另一方面，公債的市場價格也可能因為得到新的擔保，而部分抽簽兌現；或新任財政總長，也會使公債市場上揚。公債市場價格如此劇烈漲落，證明這是有利可圖的投資。然而，要在投機中獲得成功，就必須要預測，甚至要有影響市場的活動；這就需要與政治進行密切的聯系。

總行設在北京和天津的銀行，與北京的政治活動關系最為密切。（上海的銀行也從事政府公債投機，但其業務重點是票據交易和工業投資。其他條約口岸的銀行，與當地政治活動的關系，比起在北京政治活動的關系更為密切。）典型北京或天津的銀行董事會，是精心組成的。其核心是一些與政府內各派系有良好關系的銀行家；此外，就是一些與政治團體利害攸關的人，或具有銀行以及其他金融經驗的人。這樣各方面人事平衡的目的，在于為銀行確定債券市場價格的漲落，獲得政治內幕的情報，并結識政府中能獲得保護特權的朋友；從而避免政局發生變化時，由于銀行的單一傾向而陷于孤立無援的境地。

1919年以后，政府的財政日益拮據，而銀行及對其有影響派系的政治地位卻逐步上升。交通系（下面還要談及）作為內閣命運的主宰者形成了。與此同時，銀行向政府施加影響的能力，普遍有所增加。1920年12月，銀行公會在上海舉行會議，決定拒絕認購所有政府債券，除非政府“重新調整”舊債券的清償方式。政府對此的反應，于1921年3月3日發布的總統令中，政府建立統一國債基金會，將關稅余額用作償債基金，由海關總稅務司安格聯爵士管理。第一、第五、第七年的長期公債及第八、第九年的公債（后來又加上了其他債券），按面值的一部分重新作價，并兌換成兩種新發行的債券；這兩種債券的償還金，是由上述基金擔保的。

整理公債基金的設立，對銀行家是一種照顧。債券的重新作價低于其面值，但這無關緊要，因為銀行當初購買債券時就打了大折扣。現在一旦認購的債券能兌現，就可以得到高出原購價一倍以上的收益；或者如果進行市場交易，亦可以高于買入的價格出售。雖然政府發行任何新的債券，都必須經安格聯爵士同意，但政府的威信還是提高了。

派系與私人關系

從表面上看，北京政府的制度是合乎憲法的，立法、司法、行政的權力由法律予以區分，決策也按規定程序制定。但政府的組成，實質上卻是派系在起作用。一大批個人追隨者，越過法定制度的界限而取得捷徑；每個派系以一位特定的領袖人物為中心，由其個別吸收忠誠的追隨者組成。

在組織這些派系時，政治領袖特別注意；凡是工作上既能干，政治上又積極可靠的人，認為也是有前途的人。領袖人物對可靠性的判斷，在極大的程度上取決于“關系”的觀念。對大多數中國人來說，社會是由父子、君臣、夫妻、師生的關系網所構成。信任與自己有確定關系的人，比信任僅僅是相識的人要安全得多。即使是關系疏遠，也有助于建立交往的穩定性；因為交往雙方的尊卑，可靠的慣例，包括一方有權向對方要求，或要從別人那里期待得到什么。

當然，血親或姻親的血緣關系極為重要；盡管一個人毫無從政經驗，但因其人為親屬之故，也會派給一不具敏感性職務，使之其位居掛名差使。另一種重要關系，是來自中國同一地區的人之間的關系，即同鄉關系。由于語言和風俗習慣上的差異，遠離家鄉的廣州人或安徽人，在北京很容易各自結成一伙。教育過程產生另一類效忠中心：一些受業于同一教師的人，畢業于同一學校的人，或在1905年以前同科中試的人，均彼此視為同學，其間之親密關系遠勝于兄弟關系。這些同學，對其過去的師長和主考官負有終生忠誠的神圣義務。與此相似的，從官僚生涯中滋長出與其同事或上司的關系。除了這些自發形成的關系之外，或作為這類關系的替代，一個人還可以通過師生關系，保護人與被保護人的關系，或金蘭結義的兄弟關系，使自己與另一人聯系在一起。

以廣泛的關系網為基礎，杰出的政治領袖人物，在其身邊集結一批精明、稱職而忠誠的追隨者，組成派系。在由共和憲法規定陌生的社會中，這些政治領袖們，越來越依賴其派系繼續展開政治活動。

最有影響和最復雜的派系之一，是由段祺瑞（1865—1936年）領導的。段氏于1887年（應為1889年?！g者注）畢業于北洋武備學堂炮科，去德國深造后，回國任炮隊統帶，兼任袁世凱訓練新建陸軍（見第11卷第10章）的小站炮兵學堂總辦和主要授課人。由于段氏在小站練兵的重要作用，新建陸軍中約有一半的軍官，包括民國初年華北的許多軍閥，都是段氏的學生。段祺瑞為安徽合肥人，與其家鄉有政治活動能力的人很接近；合肥出生的子弟，具有濃厚的地方主義色彩和非凡的政治手腕。雖然段氏是位將軍，但其政治基礎，不是軍閥式對軍隊的直接指揮，或是對地盤的控制，而是憑其資歷的影響、威望和政治手腕，特別是以其大批追隨者為基礎。

民國時期，通過其追隨者，段祺瑞的影響力，遍及政府的許多部門——參戰軍（后稱邊防軍）、內務、財政、交通等部，國務院秘書廳、京漢鐵路、官辦的龍煙鐵礦公司、大理院。本文特別感興趣的，是段祺瑞如何通過其兩個密友王揖唐和徐樹錚組織的安福俱樂部，其勢力控制了1918—1920年的國會。王揖唐與段祺瑞同為合肥人，是靠段氏庇護的政客。徐樹錚是段氏在清末提升為助手的年輕軍官（安福俱樂部的介紹見后）。

民國另一個主要派系是交通系，源于清末的郵傳部（1906年設立）。由修建和贖買鐵路，擴充電報系統，郵傳部遂組建交通銀行，于是大量資金流入該部，使之成為具有政治、金融勢力的重要部門。袁世凱的追隨者擔任該部及其下屬機構的各級官職，梁士詒（1869—1933年）即是其中之一。梁氏從1906年（應為1907年。——譯者注）到1911年，占據郵傳部里最重要的職務——鐵路總局局長。美駐華公使芮恩施描述梁氏稱，他“被認是在北京僅次于袁世凱，是最能干，最有影響力的人……一個廣東人，身矮體壯，長著拿破侖式的大腦袋。他很少說話，但他在一旁的插話，表明他總是在討論問題中先行一步。這一點也通過他尖銳的提問反映出來。當直接向他提問時，他總是能對任何問題給予清楚而連貫的說明”。

1906—1916年，梁士詒擔任一系列政府高級職務。在此期間，梁氏在郵傳部和交通部的官僚中組織了勢力網，并在梁氏從政府引退后仍繼續存在。例如梁氏的追隨者葉恭綽，曾任鐵路總局局長、交通銀行總理、交通部次長（1913—1916年、1917—1918年）及交通總長（1920—1921年、1921—1922年、1924—1925年）。梁氏另一位追隨者曾任吉（林）—會（寧）鐵路督辦，主管過吉（林）—長（春）鐵路，并幾度出任交通部次長及代總長。梁氏還有其他的追隨者。

交通系在金融界的影響，為其權勢所及的另一個方面，而以對交通銀行的控制為關鍵。交通銀行起著政府銀行的作用，然而卻由私人投資者所控制。梁氏于1908年建立該行，作為郵傳部管理鐵路、郵政、電報和航運運營資金的管理機構；1914年，被授權發行貨幣，并與中國銀行共同管理國家財政。盡管該行在政界擁有勢力，享有特權，但在1914年后，其70%的股票為私人股東持有。梁士詒通?？刂普煞?，并通過在董事中之友人控制大部分私人股份。除了交通銀行外，梁氏還組建了其他幾家私人銀行，包括中國最重要的一些銀行（其中有金城銀行、鹽業銀行、大陸銀行和北洋保商銀行）。根據一項資料，在20年代初，政府欠有債務的“大多數”國內銀行中，梁士詒及其同伙，都享有股權。約在1920年，梁氏擔任國內公債局總理；該機構是為重新調整內債以恢復政府信譽而成立的，其助手葉恭綽和周自齊二人，分別任交通總長和財政總長。梁氏本人不僅是交通銀行的董事，還是六家私人銀行（其中有三家是一個向政府貸款的財團——國內銀行團的成員）董事會的董事；交通系的其他成員，在這幾家銀行和其他大銀行中擔任董事職務。

這些事例表明，民國初年的派系活動是多種多樣的。其他派系具有強烈的軍事性質（曹錕、吳佩孚的直系，張作霖的奉系）；還有一些派系，主要是由國會政客和報人所組成（研究系，政學系）。總之，最成功的派系全仗著人多勢眾，隨機應變，才能在政府更迭和軍事、金融局勢變動之中得以幸存。

主要由派系組成的政治體制，可能在憲政框架下運行，但現實的政治斗爭必然是派系之爭。由于是對個人效忠，而不是以對體制效忠為基礎；而且派系的規模僅限于領導人親自培養，或通過最接近的助手培養的二三十人。然后，可能再由其黨羽驅策最底層的軍人或政府雇員，這僅限于派系成員當權之日，某一派系的領袖爭得總統或國務總理，而其對手仍將在政府各部、國會、銀行保留自己的勢力，并可以繼續控制地方的軍隊。這一派系仍將通過其在據點上的成員，聯合起來對付在朝的派系或其盟友，攻擊謾罵，散布謠言，撤回資金，擁兵自重，直至時機成熟之時，行使賄賂，或發動政變，迫使政府改組。同時代的外國人，常將民國初年的政治稱之為“一場鬧劇”。實際上，這場鬧劇，都是宗派主義作祟的政治活動；按其自身的邏輯發展，在其發展過程中破壞了憲政的結構。

1918年的安福國會選舉

對1918年國會選舉的研究表明，在憲政早期階段，憲政的形式和宗派主義的現實是互相滲透的；斯時，看上去二者尚能共存。1917年6月12日，保守的辮帥張勛，在力圖復辟清帝的短期幾天中，1913—1914年選出的第一屆國會又第二次被解散。張勛為效忠段祺瑞的軍隊逐出北京，段氏復任國務總理。段氏在前此內閣任職時，視國會為眼中釘，此時下決心更換國會；借口挫敗張勛的復辟為是再造共和，應遵循辛亥革命前例，召集臨時參議院起草新國會組織法和國會選舉法；以選舉新國會，將為民國帶來一個新起點。當然，只換國會而不換國務總理，是不合邏輯的；南方5省拒絕參加。然而，臨時參議院于1917年11月10日在北京還是召開了。段祺瑞的黨羽及結盟派系成員，控制臨時參議院，制訂的參選人數更少，是更為馴服的國會條例。

條例規定選舉分兩階段進行。第一階段為選出各省的選舉人，由選舉人再開會選出國會議員。例如在江蘇省，眾議院議員的初選和復選日期，分別定在5月20日和6月10日；參議院議員的初選和復選日期，定在6月5日和20日。第一階段眾議院議員選舉，英國駐南京領事翟比南形容，是“一次腐敗與吵鬧的鬧劇”（原文如此）。翟比南領事寫道：“選票的行情與每日市場漲落情況，逐日登載在當地的報紙上，是一件可買賣的商品，像大米、豆餅或其他商品一樣?！边x舉監督人截留大批本該發給選民的選票，填上捏造的姓名投入票箱，或者雇些“乞丐、小商販、算命先生、鄉下人等市井小民”前往投票，這些都不足為奇。另外，辦理選舉的人員將一大堆選票賣給候選人，由其如法炮制。那些沒有能力買足選票的人，就雇些無賴惡棍在投票時搶選票。同樣的例子，有的候選人付錢給另一些候選人，要其退出競選。在第一階段參議院議員的選舉中，翟比南的報告說，情況比較平穩，因為選舉人較少，更容易收買所有的選票。

在第二階段選舉中，候選人“開始認真地競相出價”；在此階段，眾議院的選票價從150元到500元不等。因對選票價格爭論不休，選舉一再推遲。來自天津的報告說，如果說江蘇的城市與天津有什么相似之處的話，那就是茶館、酒肆和妓院的生意。由于候選人要款待可能的支持者，利用各種場所達成選票交易，這些茶館、酒肆和妓院從春節后的冷淡又都興盛起來。一位天津的作家寫道：“誰謂選舉無益于小民哉?！?img alt="南海胤子（筆名）:《安福國記》, Ⅰ，第47頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/CA9432/7304432904321201/epubprivate/OEBPS/Images/pic1-69.png?sign=1755340493-vy6KwK3Y1wrAyhdK3zCmxfzyNmVuCBf8-0-8d987d5f7e9086f5e8489210be0a2ddc">

國務總理段祺瑞的選舉機器安福俱樂部，在江蘇有個名叫雅園的分部，大概在南京的這幢房屋因用金錢交換選票而得名，安福系在這里秘密招待未來的支持者。翟比南的報告稱，盡管“該省大部人都強烈反段”，眾議院第二階段的選舉結果，安福俱樂部還是贏得3/4的眾議院議席。安福系在江蘇的主要對手是研究系；在眾議院選舉不利之后，研究系作了“極大的努力”，才贏得參議院的一些席位。研究系多虧其盟友，江蘇督軍李純發起“雖不引人注意，卻是強有力競選運動，才得以在參議院的復選中，設法收買到幾個議席”。

據報告，每位參議院候選人的選舉費用為4萬元。安福俱樂部在江蘇的投資，據一位觀察家估計為10萬元；據另一位觀察家估計，僅參議院選舉即達16萬元。安福俱樂部用錢支持無財力買國會席位的候選人，比起自行籌款，用安福俱樂部牌子當選的候選人，在未來國會中保證能得到更忠誠的支持。

盡管安福俱樂部在其他省份也花了很多錢，但選舉結果卻極少像江蘇這樣不明朗。當時英國駐華公使朱爾典的報告，記述得一點也不夸張，“所有各種情況的結果表明，要和控制選區的軍事要員的觀點要一致”。當然，國會的席位是十分有利可圖和受人尊崇的，甚至激起了當地的軍閥的擁護者，也競相參與買賣選票。但在大多數省份里，省議員團的成員雖尚未確定，而其政治上的結盟已事先確定了。

向新國會派出議員團的17個省份中，13省的軍閥已與段祺瑞結盟；其中有11個議員團實際上已加入了安福俱樂部，并成為該俱樂部的一個組成單位。在秉承當地軍閥愿望的首領率領下，使一省、兩省或三省集團，或議員團在俱樂部內進行活動。兩個與段祺瑞結盟的軍閥所控制的省議員團中，產生了巨大的非安福系勢力。三個擁護段氏政敵馮國璋的省份及中立的浙江省，也產生了混合議員團。特別行政區的蒙古、西藏、青海和所謂“中央選舉區”（分為六個小團體，由少數名人在北京組成）的議員團中，親安福系的勢力極強，因為其成員都是在中央政府的直接影響下選出的。

總之，在這次選舉中，安福俱樂部贏得重大勝利。在470席國會議員中，安福系控制342席；其余的128席中，研究系控制了20席，交通系也許占有50—80席，其他席位由無黨派獨立候選人占有。

議員們于1918年8月到北京；各派都建立了俱樂部，以便聯絡和活動。在以后的兩年中，俱樂部是國會里的主要組織。最大的當屬安福俱樂部，總部設在北京安福胡同，秘書處設在更寬敞的場所，可以在此召開全體會議。秘書處下分五個部門，每個部門由一名俱樂部領導成員監督，下分若干科室；科室則由指定的俱樂部官員管理。

俱樂部章程規定了詳細的制度，進行內部管理，有評議會、議員會和政務討論會；但在實際上，俱樂部是為少數幾個創辦人的小團體所控制，資金也為其所操縱。俱樂部的決策，在集團成員中與其外部盟友之間，以非正式的協商作出的。然后，各省議員團負責人將這些決定，分別帶到各自在北京的寓所，提交各議員團召開非正式的會議討論，對于其間產生的問題進行調處。所以當俱樂部正式召集決策會議時，通常是在領導人的發言之后，進行幾乎無異議的象征性投票。

俱樂部的領導成員的能力卓有成效，議員們想從總統、副總統、議長、副議長候選人，及被提名的內閣成員處得到賄賂的路子，也被俱樂部的領導給這個財路斷絕了。在得不到大筆賄賂的情況下，議員們每年有5000元政府發給的薪金，再加上俱樂部每月給予的300元津貼；但這些款項都是以支票形式支付，只能在俱樂部的會計部門兌現。對于省議員團的領導及其他重要工作的議員，俱樂部每月另付300—400元薪金。一些有知名度的議員，還有兼任政府閑職的收入，如各部的參事，政府諮議委員會委員。此外，安福系的議員，可以在眾議院秘書廳安插自己的親信，這是個任人唯親而又臃腫的機構。因為俱樂部成員不能用慣常收取賄賂的方式，以補償謀得議員席位所支付的費用，于是只得竭力維護俱樂部在國會中的優勢，使之其領導能保持著勢力和在政府的職位；而這是議員們每月津貼和干薪的根本來源。在國會的明爭暗斗中，俱樂部在國會中的優勢，也有助于加強其內部紀律。

安福俱樂部的紀律及其在國會中的優勢，使國會能順利地履行職能，從這個意義上講，是有助于憲政發揮作用的。選舉總統是國會的主要任務之一。1918年9月4日，國會幾乎一致推選段祺瑞支持的前清官僚徐世昌為總統候選人。這次總統選舉，是民國早期和平的和符合憲法的總統選舉，經過反復討價還價，國會還批準新總理和內閣的提名。這一屆內閣，是民國早期少數幾屆經國會完全批準的內閣之一。眾議院和參議院還產生了各自的議長和副議長，但由于交通系和研究系的多方阻撓，安福系提出的副總統候選人流產。職位安排的問題一經解決，國會也就完成了基本任務；安福俱樂部雖仍舊存在，并不時為段祺瑞的皖系所利用；直至1920年7月的直皖戰爭后，國會被解散為止。

憲政理想的衰落，1922—1928年

很難確定，自由共和國由一個充滿生機的理想，是何時變成了遺忘其目標的。也許中國人對于在憲政制度下政治家的正直與誠實，期望過高和不切實際。正常的政治妥協被視為背叛，策略上的轉變被當成缺乏原則的證據。然而，新的開始仍能使人重新抱有希望。1916年袁世凱死后，黎元洪就任總統便是一例；1918年安福國會選舉徐世昌為總統，則另是一例。但制憲的第三、第四次恢復又歸于失敗，人們普遍產生對憲政幻想的破滅感。其原因之一，也許是1922—1925年之間，北京產生的種種事件，比之已往更嚴酷地暴露憲法的虛偽性，原來在其背后還有派系政治的現實。

憲法恢復又衰落的第三次循環，始于1922年春的第一次直奉戰爭（見第六章）后不久。直系（以曹錕、吳佩孚為首）希望將其對奉系的勝利，擴展為在其領導下對全國的統一。直系及其盟友發了一系列通電，要求徐世昌辭去北京的總統，孫逸仙辭去廣州的總統，并提出在黎元洪領導下“恢復法統”（黎氏于1917年為張勛趕下臺，導致后來被直系宣布為違憲的安福國會的選舉）。黎元洪表示在接受職務之前，要求軍閥們同意“廢督裁軍”政策。對此意見一致后，黎元洪來到北京，為此目的發布一系列的命令和任命。有些軍閥甚至將自己的督軍頭銜改為“軍務善后督辦”。黎元洪還采取行動裁撤冗員，懲辦腐敗，恢復政府信譽。

黎元洪最主要的成就，是任命包括有聲望、有現代化意識的律師、外交官和教育家的所謂“好人內閣”。新的財政總長是在牛津受過教育的羅文幹，在最高法院辭職后加入內閣。羅氏通過重新談判奧地利借款，減少政府債務3億英鎊，并得到供政府使用的8萬英鎊支票，證明其辦事能力之高強。因涉及非法程序及個人貪污案，總統下令，羅文幹于1922年11月18日午夜被捕入獄，這是一次戲劇性的震動。

爭論羅文幹有罪還是無辜的文章充滿報紙。國會眾議院議長、副議長18日晚曾訪問黎總統，提出羅氏若干罪狀及貪污旁證，黎氏當即沖動（也許是非法的）發布逮捕羅文幹令。盡管黎元洪很快后悔，但已不能收回成命。內閣遂全體辭職，羅文幹案移交法院；一年半后，羅氏以無罪開釋。

羅案的根源，在于“好人內閣”未能操縱國會政治（黎元洪復職后，立即恢復舊國會）。“好人內閣”由于采取“超越黨派”立場，未與國會派系發展關系，亦未向有軍閥后臺的議員提供足夠的資金，致使國會曾試圖以質詢和彈劾案困擾內閣。兩位議長也許沒有想到，其對羅文幹的指控竟使總統黎元洪沖動行事，以致使對羅總長的指控造成了內閣垮臺的局面。

黎元洪設法任命了接替的內閣，仍繼續為總統。但吳佩孚的上司，直系領袖曹錕對總統已垂涎已久。1922年底，曹氏的代理人開始組織政治俱樂部，以便在國會為選舉拉票。1923年初，倒黎的問題已尖銳化起來。孫逸仙回到廣東，任軍政府大元帥，致力于消除軍閥混戰的割據狀態。黎元洪的總統任期無疑不會很久，不論曹錕還是國會都未采取步驟，召集會議選舉新的總統。

1923年6月6日，四位忠于曹錕的內閣閣員，指責黎總統對內閣干涉過多，迫使內閣總辭職。以后數日，北京駐軍的官兵到總統府示威，索要軍餉，警察罷崗，有組織的示威包圍了總統府，駐軍及警察的指揮官提交辭呈。6月13日，正值1917年黎氏遭張勛發動政變六周年之際，在官邸遭圍困的黎元洪逃出北京，宣布其打算在天津繼續行使總統職權，但黎氏的專列在楊村被駐扎在該地的曹錕部將攔截。在離京后約9小時，黎元洪于午夜簽署一份辭職聲明；黎氏在住進天津英租界得到保護后，立即否認了該項聲明。黎氏走后，北京還成立了看守內閣，由國務院攝行總統職權。

然而，新的障礙又出現在曹錕面前。在這次政變前后，國會的法定人數已經走散。對曹錕野心抱有敵對態度的政治領袖——滿洲的張作霖，浙江的盧永祥，南方的孫逸仙，以及其他的人——撤回了在國會中的議員，而其他的議員已在驚慌中逃散。黎元洪發布文告稱，要將國會遷往上海，其本人將在該地重整旗鼓，另建政府；還提供一筆資金，負擔議員赴滬路費及在滬的食宿費用。

為了在北京重新組織國會法定人數，曹錕的黨羽提出針鋒相對的建議，北京將支付從上海返回北京的路費，每周還有一筆參加國會非正式討論會大方的酬金，將參加修改國會組織法；使議員的任期不再是有限時期，而是無限期延長，直至選舉產生新國會為止。選舉總統前，必須先完成憲法?？偨y選舉時，每位議員將得到5000元謝禮；來北京的國會議員人數逐漸上升。

與此同時，黎元洪離開天津，到上海后發現，當地軍閥不愿冒險接待有爭議的對抗政府。黎氏即乘輪船東渡日本，在上海組織的新政府也就此垮臺。在北京，國會的議員人數增加了，盡管“幾乎完全沒有公眾關心的任何明顯跡象”。選舉于10月5日進行；10月10日，曹錕就任總統，當天并公布了中國新的永久性憲法。盡管憲法擬訂得很好，但頒布憲法的骯臟背景損壞其效力。據報紙揭露，每個投票選舉曹錕為總統的人，收取了5000元賄賂，更加劇了公眾對“豬仔議員”和新政權的厭惡。

據估計，曹錕為了住進拘泥禮儀而籠罩沉悶氣氛的總統府，共花費了1356萬元。曹氏是位無所作為的總統。在未選出新國會時，舊國會仍召集會議。國會中辯論有如家庭中的口角，有時發展到雙方動武的地步。正如英國駐華公使麻克類爵士在1924年6月的報告所稱，“過去五六個月中，北京的政治局勢異常平靜，并且……沒有傾向于削弱或加強曹錕總統及中央政府的特別進展”。

同時，導致北京另一次政變的軍事活動也日趨成熟。駐扎在北京附近的直系將領馮玉祥，奉命向北進軍，迎戰奉軍。但馮玉祥于中途回師北京，廢黜了曹錕總統，并要求結束軍事行動（見第六章）。

馮玉祥發動的政變，顯然使曹錕的憲法失效。為了拼湊一個可以使人接受的政治班底，段祺瑞被邀再度出山。雖然段氏是個實干家而不是個理論家，但感于時代的要求，仍抱著全國團結和重訂憲法的空想。段氏認為，這又是一場革命，所以于11月24日就任中華民國臨時執政府的“臨時執政”，在擬就約法之前，暫時集總統和總理權責于一身。新憲法的草擬過程是非常復雜的，首先要召開代表主要軍事和政治勢力的善后會議，對國家的統一作出安排；然后按照善后會議制定的條例，組織憲法起草委員會；最后召開國民代表會議通過憲法。

段祺瑞的方案，對厭倦于政情的民眾并沒有什么號召力，但有些政治活動家卻樂于參加。善后會議遂于1925年2月1日召開。

在歷時3個月的善后會議上，共有160位代表討論了30多項議案，包括遣散軍隊，整頓政治、稅制、教育經費，查禁鴉片，還有其他議題。會議通過的議案中，有一項對召集憲法起草委員會（1925年8月3日成立，12月完成憲法草案）作了規定，對選舉國民代表會議（但從未舉行選舉）作了規定。同時，段祺瑞執政又召集臨時參政院行使臨時立法權。國會人員的分配十分周全，討論得也十分嚴肅，國會的活動十分認真。人們甚至認為，執政府成員根本就沒有看出在其身邊會爆發一場革命。

憲政也不能遏制日益膨脹蠻橫的軍事力量。在一場革命的騷亂中，北京又發生了一次政變。1926年4月9日，段祺瑞的貼身保鏢被解除了武裝，段祺瑞被免除了執政的職務。

當新的統治軍閥爭論由誰組閣時，北京實際上有數星期處于無政府狀態；隨后，一系列的內閣成立，“行使執政權”。最終，張作霖解散了最后一屆攝政內閣，1927年6月18日任安國軍政府陸海軍大元帥；任命其黨羽為內閣大部分成員，發布任命、分配資金，以應付外交使團。但國民革命軍于1928年6月8日進入北京時，中國的議會民主試驗也就結束了。

中國社會變革的大浪潮，把富人和幸運的人沖到條約口岸的外國租界邊緣。據一位天津的居民回憶，“在社交上，生活……十分有趣，迷人”。以前的滿族皇帝安逸地住在天津日租界的一座豪宅中。前總統徐世昌住在天津英租界里，欣賞文學著作和蒔花種草。曹錕偏好獨居，但也接待一些生活上的朋友?！岸戊魅饒陶容^窮——事實上，沒有自己的房子，是住在當年一位忠實舊部屬提供的一所住宅里，花時間去研究佛經，有時也喜歡輕松地打打麻將……當被問及中國國內紛爭的原因時，段氏總是給予佛經上的解釋，說中國正被派到地球來的惡魔的古怪行為折磨，動亂將繼續下去，直到魔鬼被趕盡殺絕。”

憲法未能如廣大中國人所期望的消除沖突，統一了國家。對此，后來的一些分析解釋，也同段祺瑞一樣，感到大惑不解。中國為什么會成那個樣子，至今仍有爭論。有些人的解釋，認為操縱政壇的，都是些以權謀私和虛偽的政客，踐踏法制造成的結果。另一種看法，認為名為中央的北京政府，實際上只是地方軍閥割據稱雄形勢下，罩在上面的一件外衣罷了。本章所論述的，是由于參與者熱衷于派系斗爭，使憲法體制也耗盡了自身的活力。