第五章 公共財政和國家安全

防御的負擔

當英國和德國的軍事專家們已經了解到執行作戰計劃缺少某些資源時，他們為何沒有去彌補這一缺陷？答案很簡單，正是出于對國內政策的考量，才使得這些國家沒有可能建造埃里希·魯登道夫和亨利·威爾遜夢想中的龐大軍隊。1898年10月24日，一個關于探討裁軍并反思相關現象的會議引起了索爾茲伯里的注意：

……一直以來，幾乎每個國家都傾向于加強其武裝力量，并提高原本已經巨額的軍械開支。因此，這些完美的器械開始投入使用。這些造價高昂、殺傷力和破壞力驚人的武器一旦被大規模應用，無疑會產生強大的戰爭威懾力。但是，這一過程會使受其影響的人產生一種對國內外的和諧平靜的不安和恐懼。

但是，軍備的“負擔”究竟有多重？開銷究竟有多“巨大”？對于愛德華·格雷爵士而言（正如他1911年3月在下議院所言），它們已經讓人“無法忍受”了——如此不堪重負，以至于“從長遠的角度來看，文明將被摧毀，戰爭也將不可避免”。有些歷史學家對格雷表示贊同，并認為正是因為軍事開支已經高到了無法承受的地步，德國才無法在與英國的海上軍備競賽以及與法俄的陸上軍備競賽中堅持到底。然而，事實上卻存在這樣一個亟待解答的矛盾：用于軍備競賽的開支并沒有想象中的那么高。

眾所周知，如果將各國的軍事開支以數據的形式做對比，將會很困難，因為不同的國家對其預算有著不同的界定。舉個例子，德國在1913~1914年的軍事開支的估測數字從16.64億馬克到24.06億馬克不等，這種差異是由不同的計算方法導致的。以下使用的數據（20.95億馬克）排除了那些非特定軍事需要的項目（比如修建鐵路和運河），但同時又包括了其他一些雖然不屬于陸軍和海軍預算范圍，但卻與防御事宜息息相關的項目。每個國家都有類似的問題。然而，現代學者通過努力，已經讓準確量化軍備競賽花銷成為可能。

大概在1890年以前，陸軍和海軍建設并未受到足夠的重視，甚至對像英國這樣的主要帝國建造者來說也是如此。例如1882年由格萊斯頓派往埃及的遠征軍的預算也只是小手筆。與19世紀70年代早期相比，主要歐洲國家在19世紀90年代的防御預算并沒有高出多少。如表5–1所示，在1914年之前的20年，情況發生了變化。英國、法國和俄國的總國防支出額增加了57%；德國和奧地利的增長速度則更高，達到了約160%。

表5–1 主要國家的國防開支，1890~1913年（單位以百萬英鎊計）

資料來源：Hobson,“Wary Titan”,pp.464f.

正如圖5–1所示，1914年之前的一段時間內，德國、法國、俄國和英國的國防預算從絕對數字上看并沒有相差太遠（暫且不考慮布爾戰爭和日俄戰爭的影響）。1900~1907年，德國超過法國，主要是因為與英國展開海軍競賽的緣故。1909年之后，除了奧匈帝國，其他各國在預算增速上都有較大提高。然而從人均角度來看，德國落后于英國和法國：1913年德國的人均國防開支是28馬克，與此相比，法國是31馬克，英國是32馬克。在公共開支上，德國的比率也很低：1913年是29%，而英國和法國則是43%。如果將英國、法國、俄國的預算加總，與德國、奧匈帝國和意大利的預算總和做一下對比，那么這個差異是非常讓人震驚的（見圖5–2）。比如1907~1913年，在這段時間，協約國比同盟國平均每年要多花費8300萬英鎊。

然而，正確衡量國防壓力并不是去關注絕對開支金額——甚至是人均開支——而是需要考慮國民生產用于國防建設的花費比率。不像地理條件的“外部優勢和劣勢都已固定”（保守的德國歷史學家們熱衷于對其進行研究），這一比率并沒有被限定，而是受政策影響。1894年是各國摩擦不斷的一年，英國花費了其國內生產總值的5.3%用于國防建設；而在沒有明顯的外國勢力對英國的安全形成威脅的當下，這一數字降到了3.7%左右。相比之下，蘇聯將15%的總產值投入到國防事業中，可能正因如此，才加速了它的解體。在過去的一個世紀中，德國的國防開支起伏較大，魏瑪時期只有1%（1991年也只有1.9%），但在第二次世界大戰前夕，這一數字猛增到了20%。

圖5–1 歐洲各國的國防支出，1890~1913年（單位以百萬英鎊計）

資料來源：Hobson,“Wary Titan”,pp.464f.

圖5–2 歐洲兩大軍事集團的國防支出，1890~1913年（單位以百萬英鎊計）

資料來源：Hobson,“Wary Titan”,pp.464f.

正如表5–2所示，1914年之前，英國、法國、俄國、德國和意大利等國的軍事負擔給經濟帶來了壓力，從1893年之前占國民生產凈值的2%~3%，到1913年的3%~5%。這些數字表明“大英帝國對其賦稅子民施加了沉重的壓力”；實際上，英國很樂意這樣“經濟實惠”地成為強國。霍爾丹將海軍的花銷估量形容為整個國家巨大商業利潤之下的“并不昂貴的保險費”，這種比喻再合適不過了。有觀點認為，1914年以前的軍備競賽對每個國家來說都是個“龐大”的負擔，這種觀點是站不住腳的。或許最讓人吃驚的事實就是，德國在這些方面遠遠落后于法國和俄國：在通過了兩個軍事法案之后，1913年，德國欲花費國民生產凈值的3.9%用于國防；雖然費用比其盟國奧地利以及英國（3.2%）都要高，但卻明顯低于法國（4.8%）和俄國（5.1%）。意大利同樣承受著巨大的軍事壓力：戰前，其開支占到了國民生產凈值的5.1%。我個人關于該數據的計算結果與其大同小異：德國——3.5%，英國——3.1%，奧匈帝國——2.8%，法國——3.9%，俄國——4.6%。此外，我還以《政治家年鑒》（The Statesman’s Yearbook）為基礎，建立了一系列計算國防開支的方法，其中排除了英國的殖民地花銷，同時包括了被格雷戈里忽略的日俄戰爭中可觀的花銷。1913年，各個國家國防支出占國民生產總值的比率分別為：德國——3.6%，英國——3.1%，奧匈帝國——2.0%，法國——3.7%，俄國——4.6%。由此可以看出，協約國的軍事負擔明顯高于同盟國。

表5–2 國防開支占國民生產凈值比率，1887~1913年

注：霍布森的統計僅適用于奧地利，我個人對奧匈帝國的數據統計比其要低。

資料來源：Hobson,“Wary Titan”,pp.478f.

從歷史上來看，這些負擔并非過重。如果我們回首18世紀的英國，那么這些數字似乎根本不值得一提。然而，為這些與日俱增的支出付賬仍舊是這一時期的核心政治問題。最有代表性的是，正是這些不斷增加的軍費開支，使倫道夫·丘吉爾1886年辭去總理職位，也使格萊斯頓在1894年3月辭去首相職位。他們成為這種新式的“軍事–財政綜合體”眾多政治犧牲品中的代表，這種“綜合體”結束了英國作為“守夜人國家”的時代。那段19世紀中葉的浪漫插曲已經被畫上休止符，當時，經濟加速增長，國家財政緊縮。

如何支付這些與日俱增的軍費開支也同樣牽扯增長的政府開支問題。從19世紀開始，歐洲普遍存在著增加公共開支的趨勢：阿道夫·瓦格納將其稱為“擴大國家開支法則”。或者是為了安撫那些政治上擁有強大力量（或是具有潛在威脅）的社會團體，或者是為了提高“國家效率”，政府開始在基礎設施、教育和為病患、失業者、窮人和老年人的供給上增加開支。盡管從現代的標準看來，這些投入還微乎其微，但如果與增加的軍費相結合，這些開支的擴大速度已經普遍超過了經濟增長的速度，貝特曼曾向斯皮澤姆貝格男爵夫人做了耐心的解釋：“為了建造一支艦隊，我們需要一大筆錢，而這筆錢只有富裕的國家才能夠支付得起，所以德國必須要強盛起來。”正如我們所見，德國確實變得強大了。但即便德國的經濟飛速增長，也無法應對增速更快的預算（見圖5–3）。

英國在其預算的構思上相對縝密，與其他政府部門相比，第一財政大臣和財政大臣一般會對此施加更為有效的控制，而在財政政策的制定上則要遵循議會的嚴密審查。皮爾派保守主義者們關于平衡預算、穩健的貨幣政策和減免賦稅的教條主義解釋了為何在19世紀大部分時期，公共開銷總額在國民生產總值中所占比例出現了下降的趨勢，但在1890年后又輕微回升的原因。然而，1870年之后一段時期，公共開支名義上穩中有升，從大約7000萬英鎊上升到戰前的1.8億英鎊。1890~1913年，公共總開支以3.8%的速度增長，其所占國民生產總值的比例從9.4%上升至13.1%。這不僅僅是因為英帝國國防的花銷不斷升高（特別是由于布爾戰爭和無畏艦計劃），同樣也由于非軍事開支的不斷增加。1899年由索爾茲伯里侯爵成立的郡議會繼續承擔很多項目的責任，如住房和教育、改善現有免費基礎教育體系、愛爾蘭土地改革（給予農民購買者一定補貼）、1907~1908年引進的非捐助性退休金體系、國家健康和失業保險補助系統等——而這些促成了非軍事用途公共開支的不斷增加，特別是與之前并不被人重視的當地開支水平相比就更是如此。然而在戰前，中央政府的開銷仍占據總開銷的55%，國防開支也占到中央政府總開支的43%。換言之，盡管政治上的壓力導致了社會開支的增加，但這些并沒有影響軍事開支。

正因如此，丘吉爾在1913年的海軍開支評估上遇到了政治難題。自由黨人1909年背離了其選舉時關于削減軍費開支的承諾，這在很大程度上是因為媒體的虛張聲勢。然而到1913年，關于德國海軍的威脅論調已經不再新鮮：盡管丘吉爾也意識到“自由黨反對增加債務負擔”，但他還是要求撥款5000萬英鎊，并計劃到1914~1915年生產出4艘大型軍艦。丘吉爾宣布這個數字之后，便引起了議會黨人和內閣的全面攻擊。在他眼中，更高的撥款能夠迫使德國達成“海軍諒解”，他一直固執地堅信這一點。但是正如勞合·喬治指出的，丘吉爾的要求與那些并不是靠“新鮮的稅收”供養的“教育和其他社會服務開支”產生了矛盾：丘吉爾要求建造無畏艦的錢，正是社會開支所需要的錢。用諾曼·安杰爾的話來說，若“那筆巨款花費在軍備上”，便無法用于社會福利了。最后，各方均有妥協，終于達成了一致，丘吉爾承諾降低1915年和1916年的要求，可以說這個妥協并不讓人放心。這場危機幾乎導致他（或許還有海軍軍務大臣和丘吉爾的兩名政務次官）或者勞合·喬治的下臺。而這只是其中一個可能改寫歷史的轉折點：因為如果丘吉爾或者勞合·喬治中有人離開其職位，正如我們所看到的，內閣則相當有可能在次年8月采取另外一種行動。另外一種可能就是議會解散，自由黨在大選中敗北。

圖5–3 五大國公共開支占國民生產總值的百分比，1890~1931年

資料來源：Ferguson,“Public Finance”,p.159.

在法國，比起軍費開支本身，在支付手段上產生的分歧要大得多。在所有國家中，法國是1890~1913年減緩公共開支增長效果最顯著的國家，其每年的增速僅有1.9%，因此，公共部門所占國民生產總值的份額從1890年相對較高的19%成功降到1913年的17%。唯一沒有得到有效控制的是國防預算：1873~1913年，其占中央政府總支出從25%飆升至42%。值得注意的是，法國財政系統的管理比英國要集中，各個部門和公社的預算都需要得到政府的批準方才奏效，并且其總和要少于公共開支的1/4。

在所有國家中，俄國的財政系統擴張最為迅速：1890~1913年，其公共支出以每年6.1%的年增長率增長，名義上更是增長為原來的4倍——從10億盧布增長到40億盧布。然而，從其占國家收入的比率來看，該增長則是相對緩慢的：從大概17%增長到20%，同時這也反映了俄國經濟整體發展的良好勢頭。我們很難對其軍事負擔程度做出準確的量化。根據1900~1913年的預算額度，花費在陸軍和海軍的支出占20.5%，但是這些數據并沒有包括預算外的那些“額外”軍費開支。實際上，33%的中央政府支出被用于軍事目的。與其他國家相比，這個數字并沒有高出多少。俄國與其近鄰之間最大的區別，便是財政的集中度，俄國的財政集中度甚至高于法國。本地政府的花費僅僅占中央政府開支的13%。

由此看來，盡管程度不同，協約國的成員在財政管理上屬于比較集中的國家。此外，由于英國和俄國在1914年之前的15年內都經受過戰爭的洗禮，因此其財力也有所浮動。對英國來說，據估算，布爾戰爭中花費了2.17億英鎊，占1900年國民生產總值的12%；俄國在日俄戰爭中也花費了約26億盧布，占1904年國民生產凈值的20%。

同盟國的情況則相當特殊，最重要的原因在于，德國和奧匈帝國皆為聯邦體制。眾所周知，俾斯麥在草擬德帝國憲法時曾嘗試“不斷加強各州的聯合，同時在實際操作上賦予其聯邦州的性質”，這使得整個帝國特別是在財政收入方面明顯低于各州的總和。這些聯邦州保留對某些政府活動的控制權，如教育、治安、公共衛生、稅收等。正如圖5–3所示，沒有一個主權國家能像德國那樣，將公共開支增長保持得如此平穩（從占國民生產總值的13%增長至18%）。然而，關鍵的一點是，非軍事開支的增長反映了聯邦體系下財政實力的平衡。公共企業家精神的傳統讓德國的聯邦州甘愿在鐵路以及其他基礎設施建設上花費巨額財力：這筆開支甚至高達普魯士1913年財政預算的一半。此外，聯邦州以及公社級別的社會及教育設施開支也在穩步上升，占到了1913年公共總支出的28%。與此相對，國防支出在公共總開支中占的比例實際上有所下降：從25%降到20%。這也明顯反映出各個聯邦州擁有彈性更大的稅收來源。公共總稅收中的直接稅收和間接稅收比為57∶43，但是就整個帝國而言，僅有14%的稅收來源于直接稅收，這是1903年引進遺產稅和其他不動產稅的結果，而主要的聯邦州在1913年中40%~75%的稅收都來源于所得稅。

就連德國的中央制度也存在著問題。德國財政部在控制財政方面缺乏人力物力：1880年，該部門僅有55名員工，他們僅負責公共總開支的30%，在國防部門的權力也很有限。更具爭議的是，人們對德國議會下議院和德國國會在預算過程中究竟能夠施加多少影響含糊不清。歷史學家對此產生了巨大分歧：有人認為德國國會的力量極其有限——這些人屬于“偽憲政主義者”，另一些人在1914年以前提倡漸進的議會化——但沒有引入英國議會的內閣責任制。的確，俾斯麥之所以能夠被德皇威廉一世任命，就是因為后者試圖在19世紀60年代擴充軍備，并在普魯士議會中排除“任何限制軍隊實力的影響”。因此，如果俾斯麥在19世紀70年代繼續將軍費開支掌控權全部讓步給國會，事情可能會變得很奇怪。但是歷史學家們經常將俾斯麥能夠限制帝國國會預算權力的有效性進行夸大。的確，《憲法》第63條規定，“和平時期軍事力量以及軍隊的結構和部署”應由德皇決定。然而，誰來為他的決定負擔費用卻很復雜。1867~1874年，該問題被擱置，只是通過臨時法規規定軍隊規模要占到德國人口的1%，但是《憲法》第62條又明確規定，軍費預算的變更需要經過立法機構的批準。最終的決定與普魯士君王理想中的“永久”國防預算相去甚遠——“永久”國防預算變成了7年軍費預算（后來是5年），并將國防開支從年度預算中移除，但保留德國國會對其施加的控制。因此，德國國會擁有修改政府財政法案的權力，事實上它也這樣做了；盡管有時會有不滿的反對聲音或威脅，但通常也只是呼吁進行普選作為回應（如1906年12月）。因此，實際上，如果政府想提高國防開支或者其他民事開支，則都需要經過德國國會的同意；如果超支，則需要其批準經費的來源。

德國國會是德意志帝國代表大會中最民主的集會形式，而不同的聯邦州則仍然保留多種形式的有限特許權，這兩點事實形成了一個奇怪的僵局。民主議會的出發點是影響間接稅收的水平，并支付主要的軍費開支；而另外那些專門議會則為了百姓的福祉，要提高所得稅和財產稅。為了削弱自由主義的影響，俾斯麥決定在國民議會選舉中引入男性普選權制度，因為通常假定“選舉資格線下9/10的人皆是保守主義者”，但實際上該決定有利于信奉天主教和社會主義的黨派。他們通過批評德國財政政策——如要求特殊對待南德農民和小本生意人，痛斥針對工薪階級消費者的重復課稅——來不斷積累政治資本。因此，政府本意是希望增加國防開支，但卻發現最后隱入一種兩難的境地：一邊是迎合公眾的國家政府帶來的災難，一邊是國會最受歡迎的政黨——天主教中央黨和社會民主黨。俾斯麥和其繼任者們在削弱“反帝國”勢力、加強“支持國家”的保守黨和民族自由黨影響力的策略設計上別出心裁。即便假設“國家行動”能夠喚醒愛國主義情感并轉移對經濟的不滿情緒，但這也意味著要支持海軍建設和殖民地擴張，就要直接加入選舉砝碼（如稅收回扣、社會保險），這也就需要更多的財力支持。隨之而來的關于擴大支出的討論并沒有鞏固政府的地位，反而突出了中央黨在國民議會中的關鍵地位，并以此證明社會民主黨競選口號的可靠性，而增加稅收的決策則分裂而不是統一了“政府”政黨。這便是所謂“政治大聯合”所帶來的矛盾。

奧匈帝國的雙軌制體系也被同樣的問題所困擾。本質上，1867年奧地利和匈牙利之間通過協議在外交和防御政策上達成了共識：實際上，這已經是雙方所能達成的所有合作了，因為軍費預算已經達到共同預算總額的96%。奧地利和匈牙利兩國的國家總開支（單獨和普通花銷總和）占國民生產總值的比例呈上升趨勢：從約11%（1895~1902年）上升到19%（1913年）——按照平均每年3.2%的增速平穩增長。然而，比起“聯合”開支，兩國各自開支的增速則要快得多：1868~1913年，兩國的聯合預算增長了4.3倍；但匈牙利的預算增幅是7.9倍，奧地利則是10.6倍。結果就是，作為聯合預算中最為重要的軍事開支受到了壓制：如我們所見，盡管海軍建設以及吞并波斯尼亞和黑塞哥維那需要花費大量資金，但在1913年，軍事開支占聯合國民生產總值的比率也只有2.8%。奧地利的國防預算從占國家開支的24%（1870年）跌至16%（1910年），然而鐵路建設開支卻從4%攀升至27%。匈牙利預算中僅有12%用于國防。1914年5月，經過粗略計算，奧地利社會主義報刊《工人報》做了針鋒相對的抨擊：

我們花在軍備上的錢是德國的一半，然而我們的凈產值僅僅是德國的1/6。換言之，從比例上看，我們比德國在軍備上多花了3倍的錢。我們必須以貧窮和饑餓為代價，來維持大國的角色嗎？

然而，奧匈帝國確實在設法躋身強國的行列。正如奧地利作家羅伯特·穆齊爾在其《沒有個性的人》（The Man without Qualities）一書中描述的：“即便已在軍隊建設上花費巨額款項，也僅僅能確保自己在強國中不是最差的。”