第3章 席卷全球的社會保障制度改革

3.1 復習筆記

一、發達國家社會保障制度的改革

1．發達國家社會保障制度出現的問題及其背景

（1）經濟發展對社會保障制度的影響

在20世紀70年代以后，經濟發展速度的放緩使政府財政收入和雇員工資增長趨緩，同時也使失業更為嚴重。失業者不僅不能為社會保障體系繳費，還需從社會保障體系中獲得一定給付，加重了社會保障制度的財務壓力。同時，較高的社會保障水平也削弱了企業的市場競爭力，降低了經濟效益。

（2）社會人口結構對社會保障制度的影響

隨著經濟持續發展和醫療技術水平的提高，人口的預期壽命提高很快，人口的老齡化導致老年贍養比不斷上升，老年贍養比不斷上升使社會保障制度不堪重負。與工業化相伴，20世紀70年代以來，發達國家的社會問題也有所增加，單親家庭數量上升，這也增加了社會保障制度的給付壓力。

（3）社會保障制度自身存在的問題

在發達國家，隨著現代科技水平和管理能力的提高，對社會保障事務的管理提出了更高要求。一直以來，社會保障被想當然地視為政府的職責，社會保障的個人責任被忽視。此外，由于公共部門的運營效率低下，使政府管理的社會保障體系機構臃腫，服務欠佳。

近年來，這些國家勞動力市場發生變化，勞動力流動性增加，非全時就業和非正規部門就業的人數有所上升。在原有的社會保障制度下，這些就業者難以獲得必要保障。

2．發達國家社會保障制度改革的思路與措施

（1）社會保障制度改革的思路

①較為平緩的漸進式改革

漸進式改革又稱社會保障的參數改革，即在保持原有制度結構，內容基本不變的情況下，對一些關鍵影響因素，進行調整，提高社會保障制度的財務可持續性。漸進式改革主要有以下方式：

a．改革繳費制度，增加繳費收入

第一，通過提高繳費率，直接增加繳費收入；

第二，通過對資源課稅等方式建立國家儲備基金，以緩解養老保險基金的籌資壓力。

b．改進計發辦法，節約支出

第一，在養老金方面的節支措施有提高法定退休年齡，實行彈性退休制度，降低養老金的給付水平，嚴格養老金給付條件以及提高養老金的最低繳費年限等方法；

第二，在失業保險方面，各國多以縮短領取失業保險的時間，嚴格控制給付條件，延長領取失業保險的等待期等方式減少支出；

第三，在醫療保險方面，通過改進醫療保險的付費方式，采取按病種收費來降低醫療費用支出。

c．增加社會保障制度的層次性

20世紀80年代后，在新自由主義的影響下，發達國家的社會保障理念開始由“福利型”向“保障型”回歸，承認政府在社會保障中的有限責任，增加個人在社會保障中的參與度，加強個人在社會保障中的責任。

②較為徹底的結構性改革

徹底的結構性改革不再局限于調整若干影響因素，而是從社會保障制度的保障理念、財務安排、給付方式、管理運營方式等影響重大的領域進行改革，從而徹底消除現有制度存在的弊端。

（2）養老保險制度的改革

①多支柱的養老金體系

a．在世界銀行以及諸多經濟學家的倡導下，一些國家開始逐漸降低政府管理的公共養老金的給付水平，同時，以稅收優惠、資金支持等方式鼓勵發展職業年金和個人儲蓄型養老金。

b．多支柱的養老金制度改變了原有的養老金財務模式，即由現收現付制向基金積累制轉變。

c．財務模式的轉變使其給付模式由給付確定型向繳費確定型轉變。

②養老基金的投資運營

養老金基金進入金融市場，增加了繳費者對基金投資決策能力的關注。一些國家的職業年金政策允許年金管理委員會選擇不同的受托機構進行管理，形成相互競爭，以提高基金投資收益和安全性。

③養老金的可攜帶性

養老金特別是職業養老金的可攜帶性，一直以來都是養老金制度中難以解決的問題，隨著勞動力市場流動性的提高，這一矛盾變得更為突出。一些國家規定了員工獲得職業年金的資格。許多國家更傾向于取消這種限制，提高養老金的可攜帶性。

（3）醫療保障制度的改革

醫療市場是信息不對稱最為嚴重的市場之一，因而更易產生逆向選擇和道德風險行為。近年來，隨著醫療科技水平的提高，醫療費用也不斷攀升，成為威脅各國醫療保障制度可持續性的主要挑戰。保證醫療制度的可持續性，保障醫療服務的可及性和公平性是醫療保障制度改革的主要目標。

①提高醫療保障制度的籌資能力

a．放松原有繳費基數上限限定，增加高收入人群繳費量，增加制度籌資能力。

b．資金征繳責任中央化，中央政府直屬系統負責籌資，提高醫療保障制度的公信力，減少征繳過程中的損耗，提高籌資能力。

c．改變籌資結構

第一，增加醫療保障籌資中社會醫療保險費所占份額，緩解經濟發展放緩可能帶來的籌資能力不足問題；第二，中央財政提高對醫療保障的補貼力度，增強對醫療保障制度的扶持；

第三，強化私營醫療保險的保障作用，拓寬私人籌資在醫療保障中的比重。

②整合分散的基金結構，提高醫療保障資金的互助共濟能力

各國紛紛改變了原有條塊分割，高度碎片化的基金結構，試圖實現更大范圍內的互助共濟，提高基金的使用效率和待遇的公平性。

③擴大覆蓋范圍

a．低收入國家在各類國際組織的幫助下，努力為其全體國民提供基本的初級衛生保健服務；

b．中等收入國家則在覆蓋正式就業人群的基礎上，將醫療保障制度向非正式就業人口和農業人口擴張；

c．高收入國家致力于通過社會安全網計劃為其社會弱勢人群提供免費的醫療保障服務。

④醫保機構從被動補償走向戰略購買

a．購買者和服務提供者相分離；

b．基于需求和風險預估的戰略性資源分配；

c．購買者之間的競爭，通常指賦予參保者自由選擇基金的權利，使醫療保險基金市場競爭化。

（4）失業保險制度的改革

①擴大失業保險的覆蓋面。針對勞動力市場流動性提高和新的就業模式出現，一些國家修改立法，以使更多的就業者納入失業保險的范圍。

②將失業保險與職業介紹、就業培訓相結合，實施主動的失業保險政策。龐大的失業隊伍對原有的失業保險體系形成了巨大挑戰，發達國家紛紛改進原有的救助式的、被動的失業保障。

③實行靈活的失業保險政策，鼓勵企業減少解雇的行為

a．一些國家對失業保險進行差別費率，對解雇率較低的雇主實行較低的失業保險費率，反之，則實行較高的費率，以激勵雇主盡量保持較低的解雇率；

b．一些國家在經濟蕭條期對雇主進行補貼，使雇主減少解雇。

二、經濟轉型國家社會保障制度的改革

20世紀90年代初，隨著社會主義陣營的瓦解，蘇聯和東歐國家的經濟體制開始由計劃經濟向市場經濟轉軌。這些國家習慣上被稱為經濟轉型國家。由于經濟體制發生了根本性的變化，這些國家的社會保障制度也隨之進行了改革。

90年代后，隨著這些國家政治、經濟形勢的變化，經濟轉型國家在借鑒發達國家對社會保障制度的實踐經驗，并吸收有關國際組織的建議的基礎上，按照市場經濟的要求，對本國的社會保障制度進行了根本性的變革。

1．建立市場經濟下的社會保障體系

在經濟體制轉型過程中，這些國家大多經歷了長達數年的經濟衰退，失業率上升，生活水平下降，原來的以國家保障為核心的較高水平社會保障制度難以為繼。

由于養老保險制度和醫療保險居于社會保障的核心位置，而且原來計劃經濟體制下由國家提供的養老保障制度不復存在，此外，長期嚴重的失業對經濟轉型國家提出建立失業保險的要求。因此，20世紀90年代后，經濟轉型國家的社會保障制度以養老保險、醫療保險和失業保險為核心進行了重建和完善。

2．改革社會保險制度

在借鑒發達國家社會保障制度實踐經驗的基礎上，經濟轉型國家對社會保險體系進行了改革，建立了多層次的社會保險體系，包括由政府提供的用以保障最低生活水平的社會救助、強制性繳費的社會保險以及自愿購買的商業保險。經濟轉型國家的社會保險體系調整最大的是在養老保險領域。

3．改進社會保障制度的繳費及給付標準

經濟轉型國家改革后的經濟衰退和大范圍的失業進一步加重了原社會保障制度的財務壓力，因而在新的改革中，各國均不同程度地提高了社會保險繳費率。

4．提高社會保險基金的運營與監管水平

仿效發達國家，經濟轉型國家也將社會保險基金投入金融市場，并采取措施提高其運營和監管水平。

5．創建積極的失業保險制度

經濟轉型期間，轉型國家面對嚴峻的失業局面，采取積極的就業促進措施，幫助失業者實現再就業。與此同時完善失業保障制度，減輕大范圍失業對社會保障體系的壓力。

6．發展農村社會保障制度

部分經濟轉型國家的經濟體系中，仍保留有較為龐大的農業部門，在經濟體制改革之前，原有的社會保障制度覆蓋農村居民，農民享有與城市居民一樣的社會保障，但隨著改革的推進，這項福利已成為歷史。經濟轉型以來，在農業生產不景氣的情況下，農民也不可能像城市居民那樣按月繳納保險費，農民的保障出現了問題。

總之，經濟轉型國家社會保障制度的改革存在很大的困難，也更為復雜。

三、發展中國家社會保障制度的改革

1．發展中國家的經濟發展與社會保障

（1）社會保障與經濟增長的源泉都來自居民的儲蓄，在給定居民儲蓄的情況下，經濟增長與社會保障就可能產生一定矛盾。發展中國家在經濟發展過程中，往往缺乏足夠的儲蓄用于投資，其較低經濟發展水平也制約了社會保障制度的發展。所以，發展中國家社會保障制度所能提供的保障水平一般低于發達國家。

（2）從經濟發展狀況來看，絕大部分發展中國家的經濟呈現出二元經濟的特點：在其國民經濟組成中，現代工業并不占有支配地位，同時仍保留有較為龐大的傳統手工業和農業經濟部門。

以上特征使發展中國家的社會保障制度與發達國家存在差異。

2．發展中國家社會保障制度改革的特點

（1）由于發展中國家與發達國家在經濟發展水平、經濟結構等方面的不同，使發展中國家的社會保障制度改革中更側重于社會保障體系的覆蓋面和社會救助制度，更注重社會保障制度的消除貧困的作用。

（2）發展中國家的現代工業部門相對較小，使社會保險制度僅能覆蓋少部分的工薪勞動者，而大部分居民需要以其他形式進行保障。一些英聯邦發展中國家，建立了非繳費的養老保障制度，能夠給非正規部門就業的勞動者以一定保障。

（3）在醫療保障領域，發展中國家通過積極的預防保健，建立廉價的合作醫療保險，保證居民基本健康。

3．發展中國家的社會保險制度改革

（1）智利的養老金體系改革

①1981年，智利實行養老金制度改革，設立完全個人賬戶制，新參加工作的員工必須加入，老員工則選擇留在舊制度中或是加入新制度。

②1986年，智利政府允許養老金基金投于金融市場，1994年批準養老金基金投向國外。智利養老金體系在改革初期達到了很高的投資收益率，但是飽受爭議。

③管理成本上升，養老金的收益率受經濟拖累而逐年下降。2000年《養老金改革法令》最終通過，改革的核心在于增加了由政府財政支付，旨在防止老年貧困的非繳費支柱，智利政府將其稱為團結支柱。

（2）巴西、阿根廷、哥斯達黎加等國的養老金體系改革

①巴西、阿根廷、哥斯達黎加等國建立了普惠的、非繳費型國民養老金制度。

②這種非繳費、低水平的養老保障拓寬了保障覆蓋面，極大地改善了非正規就業居民的窮困狀況；養老保障資金的充裕也使這些居民有能力支付更昂貴的醫療費用，改善了他們的健康狀況；因為老年人的退休金基本都用來消費，這一舉措縮小了不同社會階層的收入差距，支持了當地經濟的振興。

4．發展中國家的醫療保障制度改革

（1）強調初級衛生保健

發展中國家限于經濟水平難以提供內容廣泛的醫療服務保障，只能以初級衛生保健為主，提高資金的使用效率。

（2）努力擴大醫療保障制度覆蓋面，提供全面普遍享有的醫療保障服務

①部分國家不斷擴大婦幼保健等初級醫療保健服務的覆蓋范圍，努力嘗試將農村及偏遠地區居民納入覆蓋；②部分國家在保障正規就業勞動者的同時，通過擴面等方式嘗試將非正規就業人群納入保障；③巴西建立了國民衛生服務制度為全體國民提供免費服務。

（3）推行質優價廉的治療方法和手段

大部分發展中國家建有基本藥物制度，使用世界衛生組織推薦的質優價廉的藥品治療疾病。

四、中國社會保障制度的改革

1．計劃經濟體制下我國社會保障制度存在的若干問題

（1）社會保障覆蓋面狹窄，制度條塊分割情況嚴重

在計劃經濟體制下，我國的社會保障制度以針對城市勞動者實施的社會保障為主。在農村，社會保障制度僅限于合作醫療和“五保”供養，養老保障仍以家庭養老為主，沒有正式的社會養老保障制度。因而，社會保障的覆蓋面過于狹窄。

城市中非全民所有制單位的勞動者所能享受到的社會保障待遇極其有限，待遇水平也遠低于當地的全民所有制單位。這使得人們更愿意擠入全民所有制單位就業，到計劃經濟后期，全民所有制單位產生了大量冗員。

（2）給付水平差別過大與平均主義并存

在計劃經濟體制下，勞動者的保障待遇與就業狀況密切相關，而與勞動貢獻關聯度不大。國家政策對不同所有制性質的單位的社會保險待遇作了不同的規定，在同一單位，每個人的社會保障待遇大體相同。這樣，計劃經濟體制下的社會保障在不同所有制之間造成很大差別的同時，在同一所有制內部形成了平均主義。

（3）總體經濟發展低水平下的局部高福利

我國經濟發展水平很低，實行的卻是相對于當時經濟發展水平而言待遇過高的社會保障。這就加重了社會保障的負擔，使這一制度只能維持在一小部分勞動者之中；同時，它又易使社會保障體系內的勞動者喪失進取心，成為滋生懶惰的溫床。

（4）社會化程度低

我國計劃經濟體制下，社會保障已然退化為由企業自行負擔支出的“企業保障”。這一退化發生在“文化大革命”時期，是我國計劃經濟體制下社會保障制度的獨有特點。本該社會化的保障退化成企業化保障，為我國后來的經濟體制改革形帶來了很多難題，造成了嚴重的后果。

2．我國社會保障制度的改革方向與措施

（1）我國社會保障制度改革的總體目標

建立適應社會主義市場經濟體制和社會主義和諧社會要求的，資金來源多渠道、保障方式多層次、權利與義務相統一、管理體制集中統一、管理服務社會化的社會保障體系框架；建立起適應多種經濟形式的勞動者，覆蓋城鄉的社會保障體系。

（2）各項改革的要點

①改革養老保險制度，建立多層次的養老保險新模式

a．進一步擴大養老保險覆蓋面；

b．實現新型農村養老保險制度全覆蓋，開展并擴大城鎮居民養老保險試點，推進城鄉養老保障制度有效銜接；

c．推動機關事業單位養老保險制度改革；

d．發展企業年金和職業年金。

②改革醫療保險制度，建立新的醫療保險體系

a．進一步擴大城鎮企業職工醫療保險制度的覆蓋面，著眼于醫療保險覆蓋全民，完善現有參保政策；

b．穩步提高醫療保險待遇，逐步均衡各類人群保障待遇；

c．不斷健全對醫療服務機構的監管機制；

d．提高醫療保險基金共濟能力，提升醫療保險基金使用效率；

e．解決醫療保障關系轉移接續和異地就醫問題；

f．探索城鄉統籌醫保制度管理和委托管理服務；

g．協調好醫療保障體系與公共衛生、藥品生產和流通以及醫療服務領域的關系，促進醫藥衛生服務體制的健康發展。

③完善就業保障制度

a．擴大失業保險的覆蓋面，把非公有制經濟中就業的勞動者、靈活就業的勞動者和農民工納入失業保險范圍；

b．探討改革失業保險金的給付待遇，在提高失業保險金給付水平的同時縮短發放失業保險金的時間，對不同類型的參保企業實行差別費率；

c．加強失業保險對再就業的保障功能，將失業保險、職業介紹和就業培訓相聯系，增加公共就業服務，關注長期失業、青年人失業和特殊群體就業的問題。

④建立和完善城鄉最低生活保障制度

在城鎮中建立最低生活保障制度，并在基本實現“應保盡保”之后，于2007年開始建立了農村最低生活保障制度。目前最低生活保障制度改革的舉措包括：

a．不斷提高城鄉低保標準制定和調整的科學化、精細化、規范化水平；

b．使城鄉低保標準與失業保險、最低工資、扶貧開發等政策標準合理銜接；

c．堅持動態性原則，建立和完善城鄉低保標準與物價上漲掛鉤的聯動機制。

⑤提高社會保險基金的管理運營與監督水平

a．基本養老保險基金逐步實現全國統籌，其他社會保險基金逐步實現省級統籌；

b．將基金由分散管理整合為由獨立的社會保險基金管理機構集中管理，減少基金運營中存在的風險；

c．創新社會保險基金管理體制，實現社會保險基金的管辦分離；

d．明確政府及其社會保險基金管理機構的管理者和監督者角色，將社會保險基金的投資運營以信托形式交由政府許可的專業機構進行；

e．放寬社會保險基金的投資限制，提高社會保險基金的收益率。

⑥建立和完善居民住房保障制度

a．加大對住房保障的財政投入，將更多的資金用于城鎮低收入居民的保障房建設，采取政府新建、收購、改建及社會捐贈等方式多渠道籌集房源；

b．擴大住房保障范圍，將原來的城市最低收人住房困難家庭擴大到中低收入住房困難家庭；

c．提高土地出讓凈收益和公積金凈收益用于保障房建設的比例；

d．通過落實用地政策、規范住房供應管理等措施加大對居民住房的保障力度。

⑦推動和加快社會保障的法制化建設

依法治國是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。經濟體制改革以來，社會保障領域也相繼出臺了一系列法律法規，推動了社會保障制度的發展和完善。2011年7月1日，《社會保險法》正式施行，使我國的社會保障制度走向全面法制化建設的軌道。

3.2 課后習題詳解

一、名詞解釋

1．社會保障制度改革（social security system reform）

答：社會保障制度改革是指當社會保障制度不能適應經濟社會的發展時，就需要對其進行一定的改進和革新。各國對社會保障制度的改革存在兩種不同的思路：①較為平緩的漸進式改革；②較為徹底的結構性改革。漸進式改革又稱社會保障的參數改革，即在保持原有制度結構，內容基本不變的情況下，對一些關鍵影響因素，如給付條件、繳費水平、給付水平等指標進行調整，提高社會保障制度的財務可持續性。徹底的結構性改革不再局限于調整若干影響因素，而是從社會保障制度的保障理念、財務安排、給付方式、管理運營方式等影響重大的領域進行改革，從而徹底消除現有制度存在的弊端。

2．養老保險制度改革（pension insurance system reform）

答：養老保險制度改革是指當養老保險制度不能適應經濟社會的發展時，就需要對其進行一定的改進和革新。近年來，發達國家養老保險制度改革的過程中，多層次（支柱）的養老保障制度成為主流，職業年金、個人儲蓄型養老保險在養老金體系中的作用逐漸增強；越來越多的私營機構也參與到養老金運營管理中，居民在養老金管理中的決策權增加；同時，政府也加強了對養老金運營的監督，以確保資金運營的安全性；養老金的可攜帶性提高。有些發展中國家根據自己的國情，對養老保險制度進行了大膽的改革。

3．醫療保險制度改革（medical insurance system reform）

答：醫療保險制度改革是指當醫療保障制度不能適應經濟社會的發展時，就需要對其進行一定的改進和革新。醫療市場是信息不對稱最為嚴重的市場之一，因而更易產生逆向選擇和道德風險行為。近年來，隨著醫療科技水平的提高，醫療費用也隨之不斷攀升，以至于連發達國家也不堪高昂醫療費用的重負。日益膨脹的醫療費用，使發達國家開始重新審視其醫療保險政策。發達國家醫療保障更加注重醫療的公平性，通過引入競爭和加強成本控制提高醫療保障的可及性。我國醫療保險進行了重大改革，多層次、廣覆蓋、可持續的社會保險已經初見雛形。二、復習思考題

1．發達國家在社會保障方面遇到了哪些問題？它們是如何解決的？

答：20世紀70年代開始，不少發達國家社會保障制度弊端重生，出現了一系列的問題，受到越來越多的批評，因此這些國家不得不對社會保障制度進行改革。

（1）發達國家社會保障制度存在的問題

①社會保障支出膨脹

造成社會保障支出膨脹的因素主要有以下幾個方面：

a．人口年齡結構的變化，出生率的下降，人口預期壽命的延長，產生了人口老化的問題；

b．經濟發展緩慢，失業人數增加，失業者不僅無法對社會保障基金有所貢獻，還要花費大量的社會保障基金；

c．過高的福利待遇造成的浪費和對社會保障制度的依賴；

d．過高的管理成本。

②社會保障影響經濟效率

在發達國家，普遍認為過高水平的社會保障削弱了企業的市場競爭力，但國際勞工組織認為有些國家如德國，其社會保障費用水平很高，但競爭力也很強。

③社會保障管理效率低

在發達國家，隨著生活水平的提高和現代科學技術的發展，人們對社會服務的要求也越來越高，這就對社會保障管理提出了更高的要求。由于原有社會保障管理機構臃腫，效率低下，服務欠佳，改革管理體制的呼聲越來越高，出現私營管理的趨勢。

④社會保障制度未能隨社會保障對象的變化進行調整

20世紀70年代以來，勞動力市場的變化，使社會保障的對象發生了很大變化，而社會保障制度并沒有做出相應的變革，還是主要以產業工人作為其保障對象。

（2）發達國家社會保障制度改革的措施

從20世紀70年代以來，發達國家不斷對社會保障制度進行改革。這不再僅僅是技術性改革，還包括對基本結構和政策上做出調整。包括：

①改革繳費和給付制度，增收節支

a．養老保險增收的措施

第一，提高雇主和雇員的繳費率；

第二，取消原有的社會保障繳費的收入最高限額。

b．養老保險方面的節支措施

第一，提高領取養老金的年齡；

第二，改革養老金計發辦法，降低支付水平；

第三，改革養老金調整方法。

c．失業保險方面的節支措施

第一，限制領取失業保險的期限；

第二，延長領取失業保險的等待期。

②改革制度結構和管理

a．養老保險的制度變革

發達國家變革的趨勢是，除加強私營部門在養老保險領域的作用之外，繳納確定制在逐步發展。

第一，從政府負擔養老保險轉向個人儲蓄式的個人賬戶，而個人賬戶多由私營機構經營。

第二，養老保險從待遇確定制向繳納確定制轉變。

b．醫療保險制度的改革

第一，將競爭引入醫療領域。辦法是由公立醫院提供免費服務，由私立醫院提供有償服務，其費用來自患者自愿參加的醫療保險公司或非營利性的健康保險機構。

第二，注重對住院醫療費用的改革。因為住院醫療費用占全部醫療費用比重過大，所以，往往需要通過合理使用昂貴醫療設備、嚴格報銷制度、替代住院的治療方法等措施降低住院醫療費用。

第三，改革藥品付費制度，節省醫療保險開支。

第四，擴大健康保險的覆蓋范圍。

c．應付就業模式變革對社會保障制度的挑戰

面對非全時就業和各種靈活就業模式的興起，傳統的社會保障體制也必須作出相應的改革，發達國家的做法是把各種靈活就業者包括到社會保障體系中。

d．促進再就業以減輕社會保障的負擔

許多發達國家將失業保險的工作重點從失業救濟轉向就業援助，轉向以再就業為龍頭的新思路。在促進再就業的方法上，它們將培訓作為主要措施，政府出臺一些措施，鼓勵企業雇用失業者。例如，提供政府補助，降低企業為新雇用的失業人員所繳納的社會保險費用等。

③適應地區經濟一體化的社會保障改革措施

在世界經濟一體化的同時，地區經濟一體化的步法也在加快，歐盟是地區經濟一體化的典型代表，歐盟國家勞動力的自由流動與各國社會保障制度的不同成為主要矛盾。為了保障勞動力不因為流動而使社會保障利益受到損害或受到不公平待遇，歐盟制定了共同遵守的規則，通過了一些共同遵守的準則來協調各國已有的社會保障制度，并由各國自由決定其社會保障制度、保障標準和享受條件，歐盟只是通過這些準則來糾正和防止那些可能損害勞動力流動的政策和制度。

2．經濟轉型國家在社會保障方面進行了哪些改革？

答：20世紀90年代初，隨著社會主義陣營的瓦解，蘇聯和東歐國家的經濟體制開始由計劃經濟向市場經濟轉軌。這些國家習慣上被稱為經濟轉型國家。由于經濟體制發生了根本性的變化，這些國家的社會保障制度也隨之進行了改革。

90年代后，隨著這些國家政治、經濟形勢的變化，經濟轉型國家在借鑒發達國家對社會保障制度的實踐經驗，并吸收有關國際組織的建議的基礎上，按照市場經濟的要求，對本國的社會保障制度進行了根本性的變革。

（1）建立市場經濟下的社會保障體系

在經濟體制轉型過程中，這些國家大多經歷了長達數年的經濟衰退，失業率上升，生活水平下降，原來的以國家保障為核心的較高水平社會保障制度難以為繼。

由于養老保險制度和醫療保險居于社會保障的核心位置，而且原來計劃經濟體制下由國家提供的養老保障制度不復存在，此外，長期嚴重的失業對經濟轉型國家提出建立失業保險的要求。因此，20世紀90年代后，經濟轉型國家的社會保障制度以養老保險、醫療保險和失業保險為核心進行了重建和完善。

（2）改革社會保險制度

在借鑒發達國家社會保障制度實踐經驗的基礎上，經濟轉型國家對社會保險體系進行了改革，建立了多層次的社會保險體系，包括由政府提供的用以保障最低生活水平的社會救助、強制性繳費的社會保險以及自愿購買的商業保險。經濟轉型國家的社會保險體系調整最大的是在養老保險領域。

（3）改進社會保障制度的繳費及給付標準

經濟轉型國家改革后的經濟衰退和大范圍的失業進一步加重了原社會保障制度的財務壓力，因而在新的改革中，各國均不同程度地提高了社會保險繳費率。

（4）提高社會保險基金的運營與監管水平

仿效發達國家，經濟轉型國家也將社會保險基金投入金融市場，并采取措施提高其運營和監管水平。

（5）創建積極的失業保險制度

經濟轉型期間，轉型國家面對嚴峻的失業局面，采取積極的就業促進措施，幫助失業者實現再就業。與此同時完善失業保障制度，減輕大范圍失業對社會保障體系的壓力。

（6）發展農村社會保障制度

部分經濟轉型國家的經濟體系中，仍保留有較為龐大的農業部門，在經濟體制改革之前，原有的社會保障制度覆蓋農村居民，農民享有與城市居民一樣的社會保障，但隨著改革的推進，這項福利已成為歷史。經濟轉型以來，在農業生產不景氣的情況下，農民也不可能像城市居民那樣按月繳納保險費，農民的保障出現了問題。

總之，經濟轉型國家社會保障制度的改革存在很大的困難，也更為復雜。

3．發展中國家的社會保障制度進行了哪些變革？

答：20世紀90年代以來，發展中國家的社會保障制度得到了很大發展，特別是新興工業化國家，社會保障的覆蓋面在擴大，社會保障的項目在完善，社會保障待遇水平在提高。

發展中國家從80年代初開始進行經濟結構的調整。發展中國家的社會保障改革措施主要有：

（1）擴大社會保障的覆蓋范圍

擴大社會保障覆蓋范圍的變革主要出現在一些非洲國家。在發展中國家，非正規部門的就業者人數很多，將他們納入社會保障體系中，是發展中國家面臨的大問題。

（2）養老保險制度的改革

20世紀80年代以后，發展中國家的養老保險制度實行的現收現付制遭遇到越來越多的問題，紛紛改革，其中以智利的改革最具代表性。

1981年，智利實行養老保險制度改革，將現收現付改為個人賬戶。“新人新辦法，老人老辦法”。智利成立了12個基金管理機構供參保者選擇，管理機構之間展開競爭。政府通過發行“認可債券”的方式解決制度轉型的成本問題。智利政府在1986年批準養老基金可投資于金融市場，1994年批準養老基金可投資于國外。（3）強調個人責任

個人責任的回歸、市場機制的適度引入等將成為新的趨勢，但政府的主導責任不會從根本上發生改變。

4．我國計劃經濟體制下社會保障制度的主要問題及改革的主要措施是什么？

答：（1）我國計劃經濟體制下我國社會保障制度存在的若干問題

①社會保障覆蓋面狹窄，制度條塊分割情況嚴重

在計劃經濟體制下，我國的社會保障制度以針對城市勞動者實施的社會保障為主。在農村，社會保障制度僅限于合作醫療和“五保”供養，養老保障仍以家庭養老為主，沒有正式的社會養老保障制度。因而，社會保障的覆蓋面過于狹窄。

城市中非全民所有制單位的勞動者所能享受到的社會保障待遇極其有限，待遇水平也遠低于當地的全民所有制單位。這使得人們更愿意擠入全民所有制單位就業，到計劃經濟后期，全民所有制單位產生了大量冗員。

②給付水平差別過大與平均主義并存

在計劃經濟體制下，勞動者的保障待遇與就業狀況密切相關，而與勞動貢獻關聯度不大。國家政策對不同所有制性質的單位的社會保險待遇作了不同的規定，在同一單位，每個人的社會保障待遇大體相同。這樣，計劃經濟體制下的社會保障在不同所有制之間造成很大差別的同時，在同一所有制內部形成了平均主義。

③總體經濟發展低水平下的局部高福利

我國經濟發展水平很低，實行的卻是相對于當時經濟發展水平而言待遇過高的社會保障。這就加重了社會保障的負擔，使這一制度只能維持在一小部分勞動者之中；同時，它又易使社會保障體系內的勞動者喪失進取心，成為滋生懶惰的溫床。

④社會化程度低

我國計劃經濟體制下，社會保障已然退化為由企業自行負擔支出的“企業保障”。這一退化發生在“文化大革命”時期，是我國計劃經濟體制下社會保障制度的獨有特點。本該社會化的保障退化成企業化保障，為我國后來的經濟體制改革形帶來了很多難題，造成了嚴重的后果。

（2）我國社會保障制度的主要措施

①改革養老保險制度，建立多層次的養老保險新模式

a．進一步擴大養老保險覆蓋面；

b．實現新型農村養老保險制度全覆蓋，開展并擴大城鎮居民養老保險試點，推進城鄉養老保障制度有效銜接；

c．推動機關事業單位養老保險制度改革；

d．發展企業年金和職業年金。

②改革醫療保險制度，建立新的醫療保險體系

a．進一步擴大城鎮企業職工醫療保險制度的覆蓋面，著眼于醫療保險覆蓋全民，完善現有參保政策；

b．穩步提高醫療保險待遇，逐步均衡各類人群保障待遇；

c．不斷健全對醫療服務機構的監管機制；

d．提高醫療保險基金共濟能力，提升醫療保險基金使用效率；

e．解決醫療保障關系轉移接續和異地就醫問題；

f．探索城鄉統籌醫保制度管理和委托管理服務；

g．協調好醫療保障體系與公共衛生、藥品生產和流通以及醫療服務領域的關系，促進醫藥衛生服務體制的健康發展。

③完善就業保障制度

a．擴大失業保險的覆蓋面，把非公有制經濟中就業的勞動者、靈活就業的勞動者和農民工納入失業保險范圍；

b．探討改革失業保險金的給付待遇，在提高失業保險金給付水平的同時縮短發放失業保險金的時間，對不同類型的參保企業實行差別費率；

c．加強失業保險對再就業的保障功能，將失業保險、職業介紹和就業培訓相聯系，增加公共就業服務，關注長期失業、青年人失業和特殊群體就業的問題。

④建立和完善城鄉最低生活保障制度

在城鎮中建立最低生活保障制度，并在基本實現“應保盡保”之后，于2007年開始建立了農村最低生活保障制度。目前最低生活保障制度改革的舉措包括：

a．不斷提高城鄉低保標準制定和調整的科學化、精細化、規范化水平；

b．使城鄉低保標準與失業保險、最低工資、扶貧開發等政策標準合理銜接；

c．堅持動態性原則，建立和完善城鄉低保標準與物價上漲掛鉤的聯動機制。

⑤提高社會保險基金的管理運營與監督水平

a．基本養老保險基金逐步實現全國統籌，其他社會保險基金逐步實現省級統籌；

b．將基金由分散管理整合為由獨立的社會保險基金管理機構集中管理，減少基金運營中存在的風險；

c．創新社會保險基金管理體制，實現社會保險基金的管辦分離；

d．明確政府及其社會保險基金管理機構的管理者和監督者角色，將社會保險基金的投資運營以信托形式交由政府許可的專業機構進行；

e．放寬社會保險基金的投資限制，提高社會保險基金的收益率。

⑥建立和完善居民住房保障制度

a．加大對住房保障的財政投入，將更多的資金用于城鎮低收入居民的保障房建設，采取政府新建、收購、改建及社會捐贈等方式多渠道籌集房源；

b．擴大住房保障范圍，將原來的城市最低收人住房困難家庭擴大到中低收入住房困難家庭；

c．提高土地出讓凈收益和公積金凈收益用于保障房建設的比例；

d．通過落實用地政策、規范住房供應管理等措施加大對居民住房的保障力度。

⑦推動和加快社會保障的法制化建設

依法治國是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。經濟體制改革以來，社會保障領域也相繼出臺了一系列法律法規，推動了社會保障制度的發展和完善。2011年7月1日，《社會保險法》正式施行，使我國的社會保障制度走向全面法制化建設的軌道。

3.3 考研真題詳解

一、簡答題

1．西方新保守主義關于社會保障的理論和主張是什么？它如何體現在社會保障改革的實施中？[華中農大2007年研]

答：西方新保守主義關于社會保障的理論和主張，及在社會保障改革的實施中的體現論述如下：

（1）在福利型社會保障制度的改革中存在兩種不同觀點，即以西歐社會民主黨為主體的、激進的社會改革派，和以要求實行自由市場經濟的新保守主義為代表的保守派。

（2）與社會改革派追求的高標準目標不同，新保守主義追求一種低標準的目標，即保證所有的居民都能獲得最低限度的收入，保護社會底層的居民不致因為在由市場力量決定的初次分配中處于不利的地位而陷入極端貧困的境地。面對福利國家的危機，這一派主張實行社會保障計劃的“私人化”、“市場化”和“非調節化”。具體體現在：

①社會保障計劃應當建立在“個人自由、自主和自助原則”基礎上，每個人都應首先盡可能依靠自己的力量來解決生活保障問題，國家、社會機構只有在他的收人和財富不足時才進行干預，因此，在國家負責的社會保障費用來源中，應當增加雇主和雇員分擔的社會保障稅（費）的份額，減少國家資助的份額。

②在社會保障的管理上，應當減少國家的干預，加強私人機構的作用。美國貨幣主義學派主要代表人物弗里德曼在《自由選擇》一書中指出，削減以至取消現在的社會保障計劃有利于提高人們對工作、儲蓄和革新的興趣，增加資本積累。

二、論述題

1．社會保障與市場經濟的關系。[人大2010、2004年研]

答：社會保障與市場經濟的關系主要體現在以下幾個方面：

（1）社會保障與經濟體制

當代社會經濟體制與社會保障的關系，基本上是市場經濟體制與社會保障之間的關系。一定的社會保障制度，往往離不開經濟體制的直接制約或影響。盡管任何經濟體制均是經濟發展的手段，但它事實上直接影響著一個國家或地區的政治、社會乃至道德與文化。中國現階段從計劃經濟體制走向市場經濟體制的轉型過程中所發生的各種現象，均說明經濟體制不僅能夠觸動舊有體制的各個領域，而且完全能夠改造某些領域，并使之適應社會經濟的總體發展趨勢。

（2）社會保障與市場失靈

市場經濟是依靠市場機制來調控經濟，通過自由競爭來達到經濟發展的一種手段。盡管市場經濟只是一種經濟手段，但市場經濟的運行卻必然要求建立相應的管理體制、企業體制、財政體制、勞動制度以及與之密切相關的社會保障制度。因此，市場經濟體制客觀上對社會保障制度的發展產生直接影響，有時甚至是決定性的影響。

與計劃經濟相比，市場經濟條件下社會成員個人遭遇的風險可能更大。市場機制雖然能使經濟效率得到提高，卻可能隱藏著更多、更大的風險，如貧困現象、失業現象、貧富差距擴大化現象、階級或階層矛盾激化現象、收入分配不公現象等，都可能使一些社會成員陷入生活困境，進而造成嚴重的社會后果。因此，市場體制不會自動消除貧困問題，也無法化解階層分化帶來的不斷激化的社會矛盾，即使將自由競爭視為神圣不可侵犯的一些西方人士，也會承認無論是發達國家還是發展中國家均存在著市場“失靈”的時候和市場機制無法發揮作用的領域。

西方發達國家的市場經濟的發展實踐表明，離開了社會保障體系的潤滑和維系，市場經濟就可能走向價值規律的極端，整個社會經濟秩序可能陷入極度混亂之中。因此，健全的社會保障制度，應當是市場經濟不可或缺的潤滑、維系和促進機制。

（3）市場經濟對社會保障的影響

社會保障對市場經濟而言是完全必要的，同時還應當看到市場經濟對社會保障制度的深刻而巨大的影響。這些影響包括：

①市場經濟條件下經濟主體的多元性，要求社會保障尤其是社會保險不能再局限于某一領域或行業，而是應當將實施范圍逐步擴大到全體勞動者乃至全體國民；

②市場經濟活動的競爭性要求社會保障應當對競爭過程起到維系作用，即通過失業保障等機制來緩和市場競爭的不良社會后果；

③市場經濟是法制經濟，同樣也要求社會保障走上法制化的軌道，并嚴格按照法律的規范進行運作；

④市場經濟是開放型經濟，社會保障只有走社會化的道路才能與之相適應，表現在：

a．社會保障解決著市場經濟條件下出現的許多社會問題，維護著億萬人民的切身利益，為市場經濟體制的建立和發展奠定良好的社會環境基礎；

b．構成市場經濟運行中宏觀調控機制的重要組成部分，如社會保險是市場經濟運行中勞動力再生產和勞動力市場化及優化配置的基本保障機制，社會保障基金的收取與支出又是收入分配的有效調節機制。

由此可見，社會保障與市場經濟有著內在的、不可分割的聯系，從一定意義上講，社會保障也是市場經濟的重要組成部分。

2．論述社會保障與經濟發展的關系？[人大2008、、2005、2003年研]

答：社會保障與經濟發展的關系主要從四個角度來分析：生產與分配、市場經濟與社會保障、經濟政策與社會保障、互制與互促關系。

（1）生產與分配

①收入分配的均等化會損害生產效率和經濟發展，但僅僅強調生產而忽視收入分配不平等問題也會妨礙生產的發展。生產無疑是分配的基石，而分配的合理與否也直接影響著生產，摒棄生產優先或分配優先的偏頗看法，將生產與分配之間的關系理解為相互依賴的關于生產的發展和效率提高的關系。

②社會保障所起的主要作用就是在維護生產效率的同時對收入分配進行合理的調節，最終實現整個社會經濟的協調發展。在生產與分配關系中，社會保障無疑是必要的，但應當是立足于實際并保持適度，過分保障與保障不足均會造成對生產與經濟發展的損害，也無助于收入分配的合理化。

（2）市場經濟與社會保障

市場經濟對社會保障制度有著深刻而巨大的影響，主要體現在以下幾個方面：

①市場經濟條件下經濟主體的多元性要求社會保障尤其是社會保險不能再局限于某一領域或行業，而是應當將實施范圍逐步擴大到全體勞動者乃至全體國民；

②市場經濟活動的競爭性要求社會保障應當對競爭過程起到維系作用，即通過失業保障等機制來緩和市場競爭的不良后果；

③市場經濟是法制經濟，同樣也要求社會保障走上法制化的軌道，并嚴格按照法律的規范進行運作；

④市場經濟是開放型經濟，社會保障只有走社會化的道路才能與之相適應。

社會保障與市場經濟有著內在的、不可分割的聯系，社會保障也是市場經濟的重要組成部分。

（3）經濟政策與社會保障

經濟政策應與社會政策或社會保障政策相互協調和相互促進，經濟政策和社會保障政策乃至其他社會政策的指定均應以尋求雙方關系的最佳平衡狀態為目標。如通過對經濟增長或衰退的考察，可以勾畫出它對社會保障的影響，具體表現為：

①經濟增長促進就業增加，進而使繳納社會保障費的人數增加、領取失業保險金和救濟金的人數減少，社會保障的財政狀況趨好。

②經濟衰退使就業減少，進而使繳納社會保障費的人數減少、領取失業保險金和救濟金的人數增加，社會保障的財政狀況將趨壞。反過來，社會保障財政狀況好，意味著能夠幫助經濟振興，如果社會保障財政狀況不良，則可能加劇經濟衰退。

（4）互助與互促關系

①互助關系

a．經濟發展對社會保障的促進作用，表現在它為社會保障提供著相應的財政基礎，而這是任何社會保障項目賴以啟動并實現其預定目標的先決條件；

b．社會保障對經濟發展的積極作用：一方面，社會保障為經濟的發展提供了穩定的社會環境；另一方面，社會保障通過對勞動者的多方面的保障也直接促進著經濟的發展。

②互制關系

a．從經濟發展水平角度出發：經濟發展水平制約著社會保障的規模大小；經濟發展水平制約著社會保障體系結構；經濟發展水平決定著社會保障的標準；經濟政策制約著社會保障政策。

b．從社會保障角度出發：如果社會保障超前發展，則可能構成經濟發展的負擔，損害經濟增長的持續性和企業乃至國家的競爭力；如果社會保障水平嚴重滯后，則可能使各種相關社會問題得不到有效化解，進而影響社會安定，正常的生產秩序將遭到破壞，經濟發展自然深受其害。

因此，妥善處理好經濟發展與社會保障的關系是事關全局的大問題，尤其需要審慎考察，力求相得益彰的雙贏局面。

3．評述：經濟全球化的條件下，我國社會保障面臨哪些新的問題？[南開大學2004年研]

答：經濟全球化的條件下，我國社會保障面臨的新的問題有：

（1）就業及勞動力流動的變化

加入世貿組織將帶來經濟結構新的變化，并隨之而帶來新的勞動力轉移。其中最主要的有從受進口沖擊大的產業向出口規模增大的產業轉移，以及進一步地從農業向城市制造業的轉移。在勞動力轉移過程中將會出現新的失業和貧困問題，并因而給社會保障體系帶來更大的壓力。

（2）非正規就業下的收入及社會保障問題

非正規就業是解決城市就業問題的有效途徑之一，但隨著非正規就業的增多，也將給社會保障體系帶來許多新的問題。首先，在非正規就業領域，雇主對雇員在工資、福利和勞動保護等方面的標準性往往不如正規就業領域規范，并因而導致非正規就業領域勞動者的實際收入偏低。因此，在當今許多國家中非正規就業在緩和了失業性貧困的同時，又導致了在業低收入。其次，非正規就業的增多往往會使社會保障管理更加困難。

（3）外來勞動者的社會保障問題

加入WTO以后，隨著農村勞動力越來越多地向城市制造業轉移和城市戶口越來越多地向外來勞動者放開，勢必有越來越多的外來人員逐步被納入到城市社會保障體系當中，享有社會保障的權利。這將不僅給城市社會保險體系提出新的任務，而且會使社會救助和其他各種福利項目的開支需求增大。

（4）在全球化的背景下，勞動力成本具有國際關聯性

任何一個國家的勞動力價格都會受到來自其他國家的影響。因而一國的社會福利政策也將越來越多地受到他國的影響。即加入WTO以后，國際經濟競爭將延伸到社會福利政策領域。在這一背景下，盡管社會成員（尤其是低收入者）對政府的社會保護需求會增加。但由于全球性或區域性“探底競爭”壓力的存在，使得各國難以提高社會福利水平。

（5）勞動者的社會保護水平產生很大的負面影響

由于我國經濟總量很大，以勞動密集型為主的制造業能力很強，因此我國加入WTO以后可能會對其他發展中國家的出口和吸引外資造成更大的壓力，迫使其他發展中國家對此做出反應。在國際資本流動和國際貿易日趨自由化的情況下，可能導致各發展中國家政府更傾向于通過降低社會開支來追求提高本國產品經濟競爭力的目標。嚴重時可能導致各國競相采用“社會傾銷”的手段，即通過壓低勞動者的工資和福利標準而使產品更加廉價，從而使其產品和投資環境具有更高的國際經濟競爭力。如果其他發展中國家這樣做，又會反過來對我國產生負面影響，從而形成惡性循環。如果這種局面發生，將使各國對勞動者的社會保護水平產生很大的負面影響。

（6）在社會福利政策方面將面臨更多的國際干預

在社會福利政策方面的國際干預最早發生在發達國家。歐洲一體化過程中在社會福利政策方面的協調機制是這一方面比較典型的例子。20世紀90年代以來，發達國家政府和一些國際組織越來越多地注意到將社會福利政策方面的國際干預延伸到發展中國家。它們一方面通過各種援助項目來影響發展中國家內部社會福利政策的走向，另一方面還通過推動建立國際性的社會保護標準來規范發展中國家的社會福利政策。因此，建立國際化的基本社會保護標準在將來可能會是一個基本發展方向。在進入WTO以后，我國政府將不得不更多地面對這樣的問題。

綜上所述，加入WTO以后，我國社會保障政策的發展將面臨著新的、更復雜的問題。從總體上看，在缺乏國際協調機制的情況下，加入WTO以后經濟全球化對我國社會保障政策的總體影響很可能是負面的。而建立基本社會保護國際協調機制將面臨相當復雜的國際協商談判的過程。不論采用什么樣的戰略和策略，在社會保障政策發展上都必須在國際經濟競爭力和國內社會保護兩個方面達成協調，以使經濟發展和對普通民眾的社會保護兩個方面的目標共同最大化。

4．綜觀現代社會保障制度的發展歷程，你認為存在哪些基本規律？[人大2012年研]

答：盡管各國之間的社會保障理論及其具體實踐存在著較大差異，但作為人類社會不可或缺的一種社會穩定、公平與協調發展機制，任何國家的社會保障制度在發展進程中都表現出一些帶有共性的規律。這些規律在實踐中均具有客觀性和不可逆轉性。

（1）立法先行。這不僅僅是現代社會保障制度的慣例，更是現代社會保障制度的內在要求。與慈善事業時代與濟貧制度相比，現代社會保障制度在各國實踐中表現出來的首要規律，即是先有社會保障立法，然后才會有社會保障項目的具體實踐，是通過社會保障立法來確立社會保障制度。這一點在工業化國家的社會保障立法與制度建設軌跡中是顯而易見的。因此，立法先行正是現代社會保障制度作為一種社會政策和一種國家制度安排的特征的具體體現。

①由于法律的制定需要經過一個審慎的、公開的決策過程，而民主社會的立法者往往是民眾選舉出來并具有民意代言人身份的人，立法先行表明了國家在建立社會保障制度時審慎而負責任的態度，同時也是充分匯集國民或絕大多數國民在福利方面的意愿的表現。

②立法先行還表明，政府可以主導社會保障制度，卻不能決定社會保障制度。這是因為政府雖然直接掌握著公共權力、控制著公共資源并負有謀取公眾福利的責任，但政府始終是現代社會保障制度中的責任承擔者之一，它既不可能包辦所有的社會保障事務，也不可能單方面決定著社會保障制度，因為企業或雇主、社會團體與個人在社會保障制度中也承擔著相應的責任并享有自己的發言權甚至選擇權。因此，只有通過能夠廣泛地代表和綜合各社會階層與利益群體的意見的立法機關，才能讓社會保障制度更加符合各責任方的利益與責任均衡，并促使社會保障制度沿著公平的、法制化的軌道正常發展。

（2）與社會經濟發展相適應。這是社會保障在發展進程中必須遵循的客觀規律。社會保障是國家和社會有組織地運用經濟援助與社會服務的手段來滿足社會成員的各種社會保障需求，這就必然要與當時、當地的社會經濟狀況相適應，任何超越時代的社會保障措施都將導致物極必反的結果，任何落后時代的社會保障措施因不能真正解決其應當解決的各種社會問題而釀成社會危機。因此，社會保障制度的發展應當與社會經濟發展相適應。

①社會保障制度的確立首先是為了解決社會成員的特定社會問題，而特定的社會問題又是與特定的時代、特定的社會結構等緊密聯系在一起的。

②社會保障采用的主要是經濟援助的手段，即使是社會服務的提供也需要有相應的財力來支撐，從而必須具備相應的經濟基礎。在生產力不發達、經濟落后的時代或社會里，即使社會成員有著多方面的甚至是非常迫切的社會保障需求，國家和社會也無法真正滿足這種需求。同理，在一定的經濟基礎條件下，如果過分追求社會保障的規模與水平，必然帶來不堪重負的后果，最終仍然會出現嚴重的社會問題。反之，如果有了雄厚的經濟基礎，社會保障的規模與水平便具備了不斷提高的經濟基礎。

③如果經濟發展到了一定的水平而社會保障嚴重滯后，社會問題便無法得到解決，由此而引發的社會危機必然進一步演變為經濟危機與政治危機，最終損害的仍將是整個國家與社會的健康發展。

（3）協調發展。無論是歷史上的社會保障，還是現代社會保障，都是一個由若干保障項目組成的系統。盡管不同歷史時期的社會保障項目有多寡之分，但就當時的背景而言，每一個項目均不可或缺，子系統或項目之間應當是協調發展的關系。社會保障制度的協調發展規律，具體體現在以下兩個層次：

①社會保障各具體項目協調發展。一方面，社會保障項目的內容應當協調發展，另一方面，社會保障項目之間的水平應當協調發展，如救災項目與濟貧項目之間、各種社會保險項目之間的保障水平的差距就不能太過懸殊，否則，亦會導致新的社會問題發生。因此，社會保障各具體項目之間的協調發展是整個社會保障體系協調發展的基礎。

②社會保障各子系統協調發展。現代社會保障制度是由多個子系統共同構成的，各子系統之間雖然保障對象不同、保障內容有別、保障待遇也存在著差異，但它們是一個完整的、協調的體系，在發展中不能顧此失彼，也不能厚此薄彼；否則，就會嚴重影響社會保障體系整體功能的發揮，甚者會激化社會成員之間的矛盾。

在社會保障發展進程中，不能違背協調發展的規律，如果顧此失彼、厚此薄彼，就不僅會因留下保障的漏洞而無法解決已有的社會問題，而且會因項目之間或子系統之間的不協調而導致整個社會保障體系效率低下。

（4）多樣化發展。進入現代社會后，雖然德國式的社會保險型保障模式與英國式的福利國家型保障模式一度成為許多國家參照的典范，蘇聯式的國家保險模式也在20世紀50年代后成為其他社會主義國家參照的樣板，新加坡或智利的完全積累模式也被一些東南亞地區或拉美國家仿效，但在現階段，世界各國的社會保障制度在發展中均呈現出多樣化發展的景象。

社會保障多樣化發展作為現代社會保障制度在各國發展實踐中所表現出來的客觀規律，既是影響社會保障制度走向的重要因素，也是制約社會保障制度的政治、社會、經濟、歷史、文化乃至倫理因素綜合影響的一個結果，經濟全球化可能會對社會保障制度的發展產生一定的影響。對世界各國而言，社會保障統一模式或由少數幾種模式來決定的時代已經過去，多樣化成了現階段社會保障制度在各國不斷發展的重要規律。

三、分析題

1．評價一下中國改革開放30多年以來，我國的社會保障改革狀況。[人大2010年研]

相關試題：試對我國社會保障改革與發展現狀進行基本評估。（簡答題，人大2007年研）

答：中國改革開放30多年以來，我國的社會保障改革有得也有失，表現為：

（1）取得的成就

①中國社會保障制度所取得的成就是巨大的，通過三十多年的改革，在維系了經濟改革和國民經濟持續增長，保證整個社會基本穩定的同時，促使曾惠及億萬國民的社會保障制度實現整體轉型，這在國際上是沒有先例的。

②國民社會保障觀念發生巨大變化，從單純依賴政府與單位轉化到責任分擔。制度轉型基本完成，轉化成政府主導、責任共擔、合理保障、多層次的社會化保障制度。新型社會保障制度基本框架得到確立，管理體制基本理順。具體表現為：

a．建立了城鄉居民最低生活保障制度；

b．初步形成了以養老保險、醫療保險、失業保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的、適應社會主義市場經濟基本要求的社會保障體系框架；

c．社會保障覆蓋面不斷擴大，社會保障基金的籌資和運營渠道進一步拓寬；

d．社會保障管理和服務逐步趨向社會化；

e．出臺了《社會保險法》，社會保障法制建設取得初步成就。

（2）存在的不足

①我國社會保障財政管理體制不完善。

a．社會保障的財政風險是巨大隱患；

b．社會保障基金保值增值不理想。

社會保障基金的投資運營渠道單一，在一定程度上制約了基金的保值增值。我國社會保障基金的保值增值，正陷人“安全性”與“效益性”的兩難選擇之中。

②農民工社會保障不完善。由于農民工社會保障在制度、管理等方面的種種原因，農民工參與社會保障的積極性不高。不合理的城鄉二元結構、不合理的醫療收費制度、不合理的社會保險運行制度等因素導致農民工社會保障發展滯后與經濟發展水平和農民工對經濟發展做出的貢獻。

③轉制成本的問題。我國長期以來實行現收現付的城鎮社會養老保險制度，新舊制度的轉換需要一個很長的過渡階段，制度的變遷必須為此付出一定的過渡成本，而舊制度下積累起來的養老金債務是其中的主要部分之一。

④二元模式的社會保障。我國的社會保障制度是一種城鄉分割的二元社會保障制度。并且，二元社會保障制度伴隨著我國的改革開放而得到進一步強化。在城市社會保障制度進行改革的同時，農村的社會保障制度也在進行改革，只是農村的改革遠沒有達到實效，而且現在又陷入了停頓狀態。我國也已經具備了實施農村養老保險和醫療保險的條件。這種社會保障的實施將為擴大內需，實現國民經濟穩定健康增長創造良好的條件，從而緩解當前國內需求不足的局面。

⑤人口老齡化增加養老保險壓力。

⑥嚴峻的就業形勢增加失業保險的壓力。

2．試分析當前中國社會保障制度改革中最迫切需要解決的問題，并提出解決問題的對策。[人大2005年研]

答：（1）當前中國社會保障制度改革中最迫切需要解決的問題

①社會保險范圍過窄

我國社會保險制度，自建國以來幾十年，從國有企業擴大到集體企業，并在農村試行養老保險和推廣合作醫療，成績卓著。但就全國范圍來說仍顯得過于狹窄。

a．從人口來說，占全國人口80%以上的農村人口基本上無健全的社會保障體系；

b．從城市來說，享有社會保障待遇的只限于機關事業單位、國有企業、集體企業，而三資企業、私營企業、個體經濟在一個時期內沒有實行基本的保障制度；

c．占我國工業總產值半壁江山的鄉鎮企業至今未施行健全的社會保障制度。

如此龐大的人口沒有或缺乏社會保障，對于勞動者的保護，對于社會的穩定，對于人民生活質量的提高無疑是不利的。

②國家、企業負擔過重

我國的社會保障制度是在計劃經濟指導下建立起來的。強調國家、企業在社會保險中的責任，而受保人一旦進入機關企事業單位，即可終身享受，無須有大的負擔。下述三種情況使國家和企業不堪重負：

a．隨著社會人口老齡化，離退休人員大規模增長，退休金開支越來越大；

b．隨著人們對身心健康的關注，公費醫療支出十分龐大，加上管理不盡合理，浪費驚人；

c．勞動人事制度改革邁不出步伐，企事業單位人滿為患，生產效率低下，但平均型的福利費用卻大幅度增長，入不敷出。

③個人積極性難以調動

我國社會保障的水準雖然不高，但對于受保人來說，從出生到死亡均可享受各種保障待遇，的確減少了人們的許多后顧之憂。然而這種保障制度，只與你是否在保障的范圍內有關，一旦進入范圍，與你個人的生產效率、對國家的貢獻全然無關。久而久之，客觀上助長了人們的懶惰行為。個人考慮的是如何多爭取一些福利待遇，不爭白不爭，而很少考慮個人對企業的貢獻。于是出現了公費醫療藥品倒流入自由市場、你死我活地爭奪企業住房、享受長期離休在外搞第二職業而企業效益無人關心的怪現象。

（2）解決問題的對策

建立一個全新的社會保障制度，固然需要長期努力。但努力的基本方向是明確的，這就是：

①要適應市場經濟新體制

市場經濟，簡言之就使通過市場調節達到資源的最優配置。在現代社會，人力資源是最重要的資源。建立社會保障制度，就是要保證勞動者的生活質量和人力資源的合理開發。如果我們的新制度既不能調動勞動者的積極性，又不能促進勞動力資源的合理流動，那就會拖改革的后腿。在新的經濟體制中，企業實施長的主體，在激烈的競爭中，企業倒閉、兼并、組合等都是不可避免的。新的失業保險制度就要適應企業的變動，同時又能切實地保障職工的基本利益。這就需要制定職工基本生活費用標準，擴大享有失業費用的人員范圍，建立勞動力市場等。

②要調動國家、集體和個人的積極性

從發達國家和發展中國家的經驗來看，光有單方面的積極性很難建成一個運轉良好的社會保障制度。我國過去施行的“大鍋飯”做法，西方國家施行的“全民福利”，都有不少弊端。現在的主要做法是：在國家一個積極性上，加上集體和個人兩個積極性。我國的公費醫療制度全權由國家負擔，后改為國家和企業共同負擔，但長期缺少個人負擔，造成醫藥資源的極大浪費。改革以后實行三方共同出資，建立醫療保障基金。其中個人出資部分在現有基礎上隨著收入水平的變化將進一步提高，以改變國家、企業負擔過重的不合理局面。同時開發保險公司的健康醫療保險項目，多渠道地保障人民的身體健康。

③要有更廣的覆蓋面

社會保障體系的發展前景應是面向全體社會成員，深入到社會生活的各個領域。使社會成員的生活向高質量、更安全的方向邁進。我們目前實行的社會保障項目還較單一，人員也不夠寬泛，隨著我國經濟的發展，社會保障的內容將逐漸增多，受保的覆蓋面將更大。我國目前享受養老保險待遇的人員還較少，將來要進一步擴大受保面，尤其要加快發展農村養老保險事業，徹底改變目前農村絕大部分人口尚無養老保險的不合理情況。

3．分析中國社會保障制度的發展趨勢。[人大2003年研]答：（1）計劃經濟時代下我國社會保障制度的特點

①覆蓋范圍狹窄，不同所有制勞動者待遇差異懸殊；

②差別過大和平均主義同時并存；

③低經濟發展水平下的高待遇；

④社會化程度低。

（2）改革開放以來我國社會保障制度的發展趨勢

我國實行改革開放政策以來，社會保障制度的發展趨勢也成為建立社會主義市場經濟體制的核心問題之一。建立具有中國特色的社會保障制度，是建設社會主義市場經濟體制的必要保證，也是加快國有企業改革的必要保證。

我國社會保障制度發展的總體趨勢：要基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求的、資金來源多渠道、保障方式多層次、公平與效率相結合、權利與義務相統一、管理體制集中統一、管理服務社會化的社會保險體系框架；初步建立起適應于多種經濟成分中各類勞動者統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑使用基金的社會保險制度；初步建成全國的社會保險計算機網絡。發展趨勢具體表現：

①多層次的養老保險新模式將建立起來

a．進一步擴大養老保險覆蓋面，擴大的重點是城鎮中的非公有制企業、個體工商戶和進城務工的農民；

b．盡快充實養老保險基金；

c．加快建立補充養老保險體系。

②新的醫療保險體制的建立要求改革醫療保險制度

a．改革的原則是建立“低水平，廣覆蓋，雙方負擔，統賬結合”的制度；

b．由于我國各地區經濟發展水平的差異，基本醫療保險基本上是在省市一級指定具體制度，有些省的不同地區也可以實行不同的辦法；

c．針對醫療保險制度的特點，國家還制定了基本醫療保險藥品目錄、診療目錄和醫療服務設施標準，并對提供基本醫療保險服務的醫院和藥店實行定點管理。

③失業保險制度日趨完善

1995年，隨著《勞動法》的實施，全員勞動合同制在企業中全面實行。隨著改革的深化和經濟結構的調整，目前，失業已不再是罕見的現象。1999年1月，國務院發布了《失業保險條例》，為今后的改革指明了方向。

④社會保險的覆蓋面將逐步擴大

a．將社會保險體系擴展到城鎮全體勞動者，實現不同所有制企業的負擔平衡，促進勞動力在不同類型企業之間的流動；

b．注意從農村到城鎮務工人員的社會保險問題；

c．注意農村社會保障問題，特別是農村中從事非農產業的勞動者的社會保障問題。

⑤社會保險基金管理和監督體系正逐步建立并完善

為了保證基金的安全，目前的社會保險基金實行“收支兩條線”的管理方式，即由社會保險經辦機構負責征繳社會保險費；征收的基金按不同社會保險項目分別轉入財政部門開設的社會保障基金財政專戶；社會保險機構負責支付社會保險待遇，資金由財政部門定期從財政專戶中劃撥。

⑥加快社會保險法制化和專業人才隊伍的建設

改革以來，在社會保障領域出臺了一系列的法律和法規。但是，從整體看，法制化建設還不夠快。與法制建設相配套的還有社會保障專業隊伍的建設問題。因為，僅有法可依還不夠，沒有一大批擁有專業知識的從事社會保障事業的專門人才，社會保障制度不可能真正發揮應有的作用。

四、案例分析題[電子科技大學2011年研]

社會保障與和諧社會兩者之間是什么關系？

（一）案例內容

2005年的“兩會”提出了“全面建設和諧社會”的要求。構建和諧社會是黨和政府對國家未來發展的科學定位，也是時代發展的必然要求。和諧社會是一個什么樣的社會？一般認為，和諧社會是一個需要經過艱巨努力才能達到的、理想的、良性的社會發展目標，以公平與正義為核心價值追求，全體社會成員有安全保障并可以快樂生活是其追求目標。和諧社會具有下列特征：①和諧社會不是大周社會，它不僅允許差別存在而且需要存在差別。在一個國家的發展進程中，差別有利于形成適應時代發展需要的動力機制，但這種差別必須控制在社會各階層都能夠接受程度，并能夠讓每一個人都能夠快樂地創造和生活，即高收入階層能夠生活幸福，低收入群體也能夠快樂生活。②和諧社會一定是長久穩定的良性社會，但社會穩定不一定等于社會和諧。社會和諧較社會穩定更上升了一個層次，是由控制層面進化到良性發展的狀態。運用非社會保障手段也可以帶來短暫的社會穩定，卻不可能實現長久的社會安全。③和諧社會需要雄厚的物質基礎，沒有可持續的增長與效率，不可能構建和諧社會。在當前這個時代，仍然應當堅持發展是第一要務，繼續做大財富蛋糕，同時根據公平、合理、共享的原則來分配好財富蛋糕。④和諧社會必須用具體的指標體系來反映，社會發展與社會公平指標，社會保障制度健全與否、覆蓋人口的多寡、對收入再分配的調控力度，以及國民的社會安全感，應當是其中最重要的衡量指標。

我國改革開放20多年來發展成就巨大，但現階段貧富差距的持續擴大、勞動關系日益失衡、農民工受歧視、城鄉之間差距的持續擴大、效率與公平的失衡等多種社會問題也在持續發展甚至不斷惡化，這些大多與社會保障制度的殘缺直接相關。要構建和諧社會，就必須化解現實中的各種社會問題，而要化解各種社會問題又離不開社會保障制度。國際上凡是社會保障制度健全的國家，均是能夠實現社會和諧發展的國家；凡是社會保障制度不健全的國家，其國內社會問題必然日益惡化。因此，社會保障制度實際上與和諧社會構成了正相關關系，社會保障體系是構建和諧社會的核心指標。從社會保障的產生與發展看，社會保障以縮小社會不公平和確保社會公平為天然職責，以調節收入分配差距并保障、改善民生為出發點與基本目標。發達國家的實踐表明，社會保障是解決各種社會問題不可替代的重要工具，社會救助可以縮小貧富差距，社會保險可以化解勞資矛盾，社會福利可以讓全體國民共享經濟社會發展成果。可見，構建和諧社會在很大程度上需要依靠社會保障制度。

面對社會經濟的發展變化與現實需求，我們必須堅定不移地推進社會保障制度的改革，盡快構建一個覆蓋全社會，在人們遭遇生活困境時，能夠免于絕望的社會保障安全網。這個安全網的構建既是保護社會弱勢群體并盡可能地使城鄉居民免于貧困的基本保障，同是也是構建社會主義和諧社會的基本要求。

（二）根據本案例內容，回答下列問題：

1．社會保障能夠為和諧社會建設發揮哪些功能？

答：社會保障能夠發揮的功能主要有：

（1）人民生活的安全網功能

①使勞動者在年老、失業、生病、工作、傷殘、生育時，基本收入不受影響；

②無收入、低收入以及遭受各種意外災害的人們有生活來源，無后顧之憂，擺脫生存危機，從而為人們架起一道生存的安全網，一道維護社會安全的防線。

（2）經濟發展的助推器功能

①在勞動者由于工傷喪失勞動能力或因失業而生活來源中斷時，社會保障通過收入補償和補貼保證其基本生活，幫助他們恢復和保存勞動能力；

②通過國民教育、技能培訓等社會保障措施提高勞動者素質，使社會勞動力的再生產適應經濟發展的需要，為社會經濟發展提供人力資源保證；

③社會保障通過征繳保險費（稅），建立社會保障基金，影響儲蓄和投資，進而影響積累和消費的比重，調節經濟增長過熱和消費過度膨脹，發揮平衡社會供需總量的作用，促進經濟平穩地發展。

（3）社會矛盾的調節器功能

社會保障具有收入再分配的功能，能調節中高收入群體的部分收入，提高最低收入人群的保障標準，適當縮小不同社會成員之間的收入差別，起到化解矛盾，實現共享發展成果，促進社會關系和諧的作用。

（4）社會政治的穩定劑功能

社會保障通過各種措施，為社會成員提供經濟保障，調節社會矛盾，避免人們由于生存危機、心理失衡而導致社會沖突，造成社會震蕩，具有社會減震器的功能，是預防政治動蕩的穩定劑。

2．我國在構建和諧社會的過程中迫切需要解決的社會保障問題是什么？如何解決？答：（1）迫切需要解決的社會保障領域中的問題

①社會保障覆蓋面狹窄，制度條塊分割情況嚴重；

②給付水平差別過大與平均主義并存；

③總體經濟發展低水平下的局部高福利；

④社會保障社會化程度低。

（2）解決的措施

①改革養老保險制度，建立多層次的養老保險新模式；

②改革醫療保險制度，建立新的醫療保險體系；

③完善就業保障制度；

④建立和完善城鄉最低生活保障制度；

⑤提高社會保險基金的管理運營與監督水平；

⑥建立和完善居民住房保障制度；

⑦社會保障的法制化建設。