13．厘定官制

唐基本統一中國后，為了進一步鞏固自己的統治，在政治、軍事、科舉、法律、均田制和稅法上都在隋代的基礎上進行了調整和補充。武德七年（公元624年）三月，厘定了官制。

（1）中書省和門下省

在中央行政方面，唐初設太傅、太師、太保各一員為三師，做名義上的皇帝老師；設太尉、司空、司徒各一員為三公，與皇帝坐而論治國之道。這都是正一品的達官顯貴，但既無實權，也無屬官，并且常不授人，只是虛設。

唐中樞機要之司是門下省和中書省。中書省長官為中書令，二人，正三品。副職為中書侍郎，二人，正四品。由于中書令身為相職，主要的辦公地點在“政事堂”，因而中書省實際負責的往往是中書侍郎。此外，還有中書舍人、散騎常侍、拾遺、補闕等。唐中書省的中心工作是詔書的起草，以及負責整理、陳奏來自各方面的表章，并提出處理的大致方向。共有七種形式：一是“冊書”，凡立皇后、太子及封王等場合使用。二是“制書”（又稱“詔書”），一般用于重要的獎勵與處罰，重大官爵的授與，改革舊制等。三是“慰勞制書”，用于贊美賢德，勉勵勤勞。四是“發敕”（又稱“手詔”），是最頻繁使用的一種形式。如增減官員，免除官爵，六品以下官任命；州縣行政區劃的廢置改易；對流放以上罪刑的執行；征發兵馬以及支出國庫中的錢財。五是“敕旨”，是根據皇帝旨意而制作的施行程式。六是“論事敕書”，用于戒約臣下、慰諭官員。七是“敕牒”，是在保留原有典章制度的前提下，按旨意發出的公文。

中書省批復奏章的敕旨或草擬的詔書要一式兩份。一份稱“底”，即在中書省留檔備查；一份稱“宣”，即送到門下省進行審查。這種經過門下、中書，有底本留在中書省可以檢查的詔敕才是正當合法的。

在中書省負責起草詔書的主要是中書舍人，為正五品，定額六人。一般以德高望重的一人判本省雜事，稱為“閣老”。負責草擬詔敕的也只有一人，稱為“知制誥”。要求中書舍人起草詔書不得延緩，不能泄漏，不得忘誤，不能遺失，否則要受處罰。

由于唐代六部表章由尚書省匯總奏上，而對這些表章提出初步處理意見也要在中書省完成，所以唐六位中書舍人參議奏章要按尚書省六部分工，稱六舍人，分押六曹。盡管是這樣的規定，但一位舍人對他分管的關于軍國政事的奏章提出大概的解決方法時，其余舍人也可以提出不同看法，并在奏章后署名，稱“五花判事”。這樣既有分工負責，又可將眾人的智慧集中起來。

唐門下省長官名侍中二人，正三品；副職門下侍郎二人，正四品；此外，還有給事中、散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺等。唐侍中也位列宰相行列當中。門下省的主要工作是負責審查尚書省擬制的奏抄和中書省起草的詔敕，凡是有不便施行的封駁奏還。

具體說來，中書省以皇帝的名義草擬詔敕，要簽上時間及中書令、中書侍郎、中書舍人姓名送到門下省審查。如果此詔敕內容是軍國大事而門下省又審查同意，首先要由侍中、門下侍郎、給事中簽名，再寫上一段對詔敕內容加以褒美的文字，署上時間，復奏皇帝批準，對外執行。若草擬是一般詔敕，則門下省不須加一段褒美的文字，只寫“判書如右，請奉制付外施行”等字，復奏皇帝御批實行。當中書省起草的詔敕在門下省審查時，門下省認為不便施行，有權進行封駁。“封”就是將草擬的詔敕密封后退回中書省。而“駁”則還要附上反駁的意見，說明不同意的原因。有時甚至直接在上面涂改，時稱“涂歸”，中書省這時需要考慮修改或重新草擬“詔敕”。

唐代臣下給皇帝的上書形式有六：一是“奏抄”，是使用普遍的公文形式，如有關部門關于祭祀、國用支出的報告，吏兵二部授六品以下官名單，司法部門對處斷流入以下罪采取一定的措施，以及官員犯法后免職等。二是“奏彈”，專指百官不法之事受御史臺彈劾而使用的公文。三是“露布”，是軍隊破敵后申報兵部而奏聞天子的公文。四是“議”，是大臣討論疑難的事情，將不同意見請皇帝裁決的公文。五是“表”，一般給皇帝的上書都可稱表。如賀表（賀生日、祥瑞等）、謝表（謝賜官職、爵位、賜物等）、請表（請上尊號，請坐朝等）、讓表（讓官爵）。六是“狀”，如舉人自代狀、論事狀等，它和“表”并不相同，“表”只能上奏天子使用，而“狀”也可以用于其他隸屬關系。

這六種臣下給皇帝的上書，也都要在門下省經過審查。如果同意，復奏皇帝“畫可”批準。然后，門下省將原件留下存檔，重新抄寫一份，侍中注“制可”，并加蓋騎縫御印（皇帝璽在門下省保存），由尚書省進行頒布實行。門下省審查這些章奏時，如認為其中有違失的地方，也有權封駁。唐制規定，侍中親審的只有露布和奏抄，其他的主要由給事中具體進行，這樣，給事中職位十分重要。

門下、中書兩省官員都有進諫的職責，并設專門以進諫為職務的諫官，即諫議大夫、散騎常侍、補闕、拾遺。

唐前期諫議大夫定額四員，正五品，隸屬于門下省。

諫官言事，一是廷爭，即當面指出皇帝某些錯誤的行為，以及就時政陳述宰相的得失。二是上封事，就是以書面形式討論上述的內容。唐代專門設置的諫官屬于比較重要的清職。像補闕、拾遺，雖然品位不高，但直接由君相授任而不由吏部任命。這樣，可以在一定程度上防止宰相的亂政以及皇帝專權所造成的獨斷專行。

此外，門下、中書兩省還有記錄皇帝每日言行以及統領史官修史等職能。

（2）尚書省

尚書省是唐代最高行政機關，它掌管政令的頒布和實施。作為事務性機關的九寺五監以及地方州縣，都要遵守尚書省頒行的政令而各負其責。根據制敕的內容，有時尚書省直接將中書、門下發出的制敕轉發到中央各部及地方州縣執行。有時需要依照制敕規定的政策方針制定出具體施行的政令，稱“施行制敕”。主要包含三種形式：一是“起請條”，就是擬定以制敕主旨為標準的具體的執行方案。二是“商量狀”，凡是門下、中書難以決斷的軍國大事，便下敕付尚書省有關部門研究，并寫成“商量狀”，將具體意見附于原敕后供門下、中書決策時參閱。三是“詳定制敕”，凡是中央各部門及地方府縣奏請并獲批準的事情，還要由尚書省“詳定”。

都省是唐的尚書省的首腦部門。它是行政的總匯，中央的政令通過它向諸司、諸州府傳達，諸州府的奏折文書通過它向上傳達。都省也是京師各部與地方諸州府聯系的紐帶。

尚書都省的長官為尚書令，額定一員，正二品。左、右仆射各一人，從二品，為副職。左、右丞各一員，正四品。左右司郎中各一員，從五品。李世民在高祖朝曾居任尚書令一職，以后一般不再授人。左、右仆射成了掌握尚書省實權的官員，而且是宰相（唐玄宗開元以后，才被摒棄宰相之外）。這樣，一般由左、右丞負責都省的具體事務。左、右丞領導省內諸司的工作，監督官員們履行職責，檢查各部門間往來文書，嚴格簽發。

都省下設六部二十四司。六部之首是吏部，長官為吏部尚書，一員，正三品。吏部侍郎，二員，正四品，為副職。下設吏部司、司勛司、司封司、考功司，都設郎中、員外郎主其事。吏部的重要職責是銓送官員，其次是官員的考核，再次為封賞、賜爵。天下戶口、田賦、倉儲等財政方面的政令由戶部執掌。在六部中，戶部政務最為繁多。長官為戶部尚書，一員，正三品。戶部侍郎，二員，正四品，為副職。戶部下設度支司、戶部司、金部司、倉部司，主管是郎中、員外郎。

戶部在尚書、侍郎的領導下，主要責任有三：其一，進貢、清點全國各地的土特產；其二，全國州縣戶籍的管理，丁口的核準和戶等劃分；其三，授收管理均田，賦稅的征收和減免。最高財會主管機構是度支司，它最重要的職責是作出國家每年的開支預算，核算已花費的財物。金部司掌管國家庫中錢物出納的政令，太府寺按政令執行具體的出納事務，倉部司掌管國家倉儲糧食出納的政令，司農寺按政令執行具體事項。

禮部的長官是禮部尚書，一員，正三品。禮部侍郎，一員，正四品，為副職。禮部下設禮部司、膳部司、祠部司、主客司，各有郎中、員外郎主管。禮部主要掌管祭祀、文教、外交禮儀等政令。玄宗開元年間，主持科舉考試的任務由吏部移屬禮部后，該部最重要的政務轉而成為主持科舉考試。

兵部是全國軍政領導機關。長官為兵部尚書，一員，正三品。兵部侍郎，二員，正四品，為副職。掌管的軍政主要有三個方面：一是管理軍籍，二是根據敕書調動兵馬武器，三是選拔軍官。兵部下設職方司、兵部司、庫部司、駕部司，以郎中、員外郎為首，軍政的具體政務由他們管理。

刑部長官為刑部尚書，一員，正三品。刑部侍郎，一員，正四品，掌管司法行政，為副職。政務主要包括以下方面：一是刑事案件審核定罪，二是刑法的頒布，三是管理官奴婢的簿籍及放免，四是國家各種經費開支的審計，五是全國門禁出入與關津越渡。以上各方面事務分屬刑部下設的都官司、司刑司、比部司、司門司具體辦理。而郎中及員外郎為四司的主管。

工部長官為工部尚書，一員，正三品。工部侍郎，一員，正四品，為副職。工部主要掌管有關全國的屯田、百工、山澤的政令，指導將作監、少府監等部門和地方州縣營建宮殿、筑城、修造橋梁、挖河等工程建造方面的工作，指導都水監、司農寺和天下郡州的屯田、水利方面的工作。工部司、屯田司、虞部司、水部司分工負責工部各項具體事務。

唐三省分掌審查、擬旨、執行之權，相互牽制，便于皇帝控制，也有利于防止大政方針中的失誤。但中書省出詔令，門下省掌封駁，總是爭論不休，又直接影響了皇帝詔敕的迅速制定和貫徹執行。開始，為協調兩省意見，在門下省設置政事堂，兩省長官草擬詔令前先在政事堂商定。政事堂制度形成于唐太宗之時。參加政事堂會議的人選由宰相組成：包括侍中、中書令、左右仆射；還包括由皇帝指定參加而成為宰相的，這些人都以本官加帶“參知機務”、“參知政事”、“參予朝政”等名，后來，逐漸固定為“同中書門下三品”、“同中書門下省平章事”頭銜。政事堂會議成了處理各項大事協助皇帝統治全國的最高決策機關。

唐代宰相的職權是十分廣泛的，但最為重要的是決策權與人事權。決策權是指宰相可以決議天下大政方針，其決策形式就是政事堂會議。人事權是指宰相可任免三品以下、五品以上的中高級官員與六部郎官、御史臺六品以下的重要官員。當然這些權力是皇帝賦予的，宰相的決策只有經過皇帝的批準頒行才有效力。皇帝與宰相之間的溝通除奏章外，還有面議政事制度。常朝議政是唐前期主要采用的方式，即皇帝每日上朝（后改單日御朝，雙日休息），文武百官奏事完畢，宰相留下議政。唐代宗以后，宰相奏請皇帝開延英殿議政，皇帝在延英殿召宰相議政，成了皇帝和宰相共議政事的重要形式。

（3）監察機關及事務性機關

御史臺是中央的監察機關。長官是御史大夫，一員，正三品。御史中丞，二員，正四品，為副職。御史臺下設殿院、臺院、察院，分別由殿中侍御史、侍御史、監察御史主持，各有分工，承擔具體的監察職務。御史臺主要是根據國家法律制度監察中央和地方各級官員是否違法亂紀。一經查出，不管是接受別人告狀而來，還是自己訪問得知，御史臺都可進行彈劾。在彈劾時，大事由御史大夫或中丞親自撰寫表章彈劾，小事由侍御史等彈劾，但事先要經過御史大夫署名同意。若在朝堂彈劾，被彈劾的官員要到殿下首待罪恭聽。御史臺還有審理獄訟的職責。太宗時為了審訊方便，又單獨設置了監獄，稱為“臺獄”，皇帝交辦的案件一般由御史臺審查，即所謂的“制獄”。它與刑部、大理寺聯合組成“三司”，會審比較重大的案件。御史臺由于有監察刑獄的權力，刑部、大理寺所判的案件要報御史臺復查；而御史臺審訊的案子，一般要移交大理寺法官量刑判罪。

唐代還設有龐大的事務性機關，這就是五監、九寺，秘書、殿中、內侍三省，十六衛以及東宮官屬。這些機關與尚書省六部雖非直接的上下級關系，但政務機關負責節制督責、發號施令，而這些事務機關要仰承政令，具體事務由它們分工負責。

按其所掌管的事務性質劃分上述官署，有以下幾個方面：一是管皇家事務，有內侍省、殿中省、宗正寺。二是管禮樂祭祀、民族與外交事務，有光祿寺、太常寺、鴻臚寺。三是管文化教育事務，有國子監、秘書省。四是管司法事務，有大理寺。五是管財物出納、貿易以及屯田、水利事務，有太府寺、司農寺、少府監、將作監、都水監。六是管武器與軍工事務，有衛尉寺、太仆寺、軍器監。七是管京城宿衛事務，有十六衛。為太子服務的是東宮官屬，職官很多，大多閑散無事。

（4）地方行政及府兵制

為了管轄幅員遼闊的國土，唐中央政府在地方上也設置了一整套的政權機構，在邊疆或軍事要地設都督府、都護府，在內地是州、縣兩級。

州的長官為刺史，統管一州的民政、教化、司法、生產、賦稅的征收以及地方貢舉等。刺史之下主要有“上佐”、“判司”和“錄事參軍”。“上佐”即長史、別駕、司馬，他們是刺史的副手。“判司”指司倉、司功、司兵、司戶、司法、司士六曹參軍事。他們相對中央尚書省六部分管州內的政、財、刑、工等具體事務。監察“判司六曹”官員是否依法辦事是錄事參軍的主要職責。

都督府在行政區劃上和州同級，長官一般兼任所治州刺史，出于軍事需要而兼管軍政，名稱為都督。設都護府是為了管理歸附唐的邊疆少數民族，都護是長官的名稱。都護府下設若干羈縻都督府、羈縻州。這些府州可以不向中央政府交納貢賦，可以對其一般內部事務自治管理，但必須接受都護的政治領導。

縣的長官為令。縣令的主要職責是征督賦稅、勸課農桑、編造戶籍，此外還要審理獄訟、分派差役。下屬一些官吏協助辦理具體事務的稱為丞、主簿等。

鄉、里是縣以下的基層組織。里管百戶，五里為鄉。把農民編入鄉、里之中，遵照尚書省發下的政令辦理地方的各項政務，并按時匯報、皇帝批準才能執行重大的事項，這一套行政體制好像一座金字塔，皇帝將統治權力從塔尖一直貫徹到基層。

唐高祖李淵恢復了與隋統一以前的制度有些類似的府兵制。唐太宗貞觀十年（公元636年）以后，重新整理過的府兵進入了全盛時期。在武則天當政以前，在宿衛與征戰中府兵都居于重要的地位。

府兵的組織是中央設十六衛，由皇帝直接統率。十六衛中左右衛、左右武衛、左右驍衛、左右威衛、左右領軍衛、左右金吾衛都掌管府兵。左右千牛衛、左右監門衛不領府兵，前者負責皇帝的左右護衛，后者負責京城諸門警衛。各衛的長官都稱大將軍。

設在各州縣的折沖府由掌管府兵的十二衛管轄每個衛轄四十至六十個府不等。折沖都尉是折沖府的長官。每府統領府兵千人左右。折沖府雖設在州縣，但分布失衡。全國設府約六百三十四個，但在關中就有兩百六十一個。也有很多折沖府分布在接近關中的河東、河南。折沖府下設團、旅、隊、伙四級組織。

府兵（時稱“衛士”）一般是從普通地主、下級官員子弟和有一定資產的農民中挑選。挑選的原則是：“財均者取強，力均者取富，財力又均，先取多丁。”

府兵從二十一歲入軍，六十歲才免役。平時他們在家鄉進行農業生產，由折沖都尉在冬季農閑之時進行軍事訓練。軍事任務主要是到京師輪流宿衛，其次是戍邊，第三是征戰。擔任府兵的本人不納租調，不服徭役，但執行軍事任務時要自備弓、箭等一般武器和糧食、衣裝等。若作戰立功，可授以勛級，或提拔為武官。勛級十二等，不同數量的勛田可以根據相應的勛級得到。

皇帝握有府兵調遣、征發權。一般由君相議定，降制敕于兵部，兵部據敕發符契到有關折沖府，折沖都尉和州刺史共同審查符契真偽后才發兵。若出征作戰，率兵大將軍由皇帝臨時委派。軍事任務結束后，將歸于朝、兵散回府。皇帝通過府兵制度，從組織系統和征調制度上保證軍權直接控制在自己手里。折沖府設置的不平衡形成內重外輕的局面，使中央能迅速調集重兵，在軍事力量上保持強大。府兵日常管理由十二衛承擔，兵部簽發征調的軍令，而將帥卻又不能長期握兵在手，從而防止了大將專兵跋扈。府兵制“兵農合一”，國家養兵費用大大削減。但這種府兵制是以均田為基礎的，隨著均田制的瓦解，它也必然遭到破壞。

除了南衙十二衛輪流宿衛的府兵外，在宮城南駐屯有南衙禁軍，宰相可以奉敕調遣武將和軍隊；在宮城北面的苑內駐屯北衙禁軍，歸皇帝直轄，宰相無權插手。

北衙禁軍主要由隨李淵起兵入關的河東“義兵”組成，其中愿留宿衛的有三萬人，李淵加以“元從禁軍”榮號，駐守于宮城北門。父老子代，“稱父子軍”，由左右屯衛轄管。貞觀十二年（公元638年），太宗為充實加強北軍，始置左右屯營“飛騎”。這些“飛騎”都是驍勇善戰、長于騎射的戰士。高宗龍朔二年（公元662年），守衛宮北門的左右屯營脫離左右衛而獨立，不久改稱左右羽林軍，左右羽林軍“飛騎”也取代了原有的左右屯營“飛騎”。此后為進一步充實左右羽林軍，一方面實行招募，另一方面從府兵中選拔，都要身強力壯，精于騎射的。

左右龍武軍在組建左右羽林軍的過程中也發展起來。它的前身是太宗從左右屯營“飛騎”中挑選出的、在自己游獵時進行護衛的士卒，號“百騎”。此后，這支北軍聲勢壯大，武則天朝為“千騎”，中宗朝為“萬騎”，直到玄宗時從左右羽林軍中獨立出來。此時，“左右萬騎營”與左右羽林軍平行并舉，正式建立左右龍武軍號，合稱天子“北門四軍”。唐中央禁衛軍所以分成南、北衙軍兩部分，目的是相互牽制，而北衙軍因戰斗力很強以及地理位置的優勢，對保護皇帝的安全更為重要。此外，唐政府在大規模戰爭時期，不僅征調府兵，而且臨時招募征人，以補充府兵兵力不足。這是強制性的招募，標準與府兵相同。

除此之外，唐初還在科舉、刑律方面做了一定的規定。