一是因為基層是社會穩定的基礎，社會管理必須強化社會根基。在我國，鄉鎮、村組，街道、社區是整個社會的基礎，但同時也是社會現代化發展相對滯后的區位。社會管理之所以必須面向基層，就其一般規律而言，社會矛盾和沖突多發自基層，社會問題也多出現于基層，特別是公共社會服務對基層覆蓋的漏洞比較大。而我們政權的根基、社會的源頭、廣大的老百姓都在基層。同時，基層的社會管理力量比較弱、執行和把握政策的水準也較低，于是社會管理的著力點也就毫無疑問的必須在基層。如何提高基層社會管理干部的水平、如何建設起一支比較宏大的基層社會管理隊伍，已經成為強化和創新社會管理的當務之急。目前，我們已經建立起了一個“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”的社會管理格局，隨著一體多元社會結構的不斷發展，社會管理的主體也呈現出多元特點，在政府主導的社會管理體制中，不斷吸納和引進其他社會組織與民間力量參與，已經成為擺在我們面前的重大課題。改革開放以來，在基層涌現出了許多非政府組織，他們在發展經濟、協調社會關系、扶貧開發等方面發揮了重要作用。他們有參與社會管理的熱情和積極性，也具備進行社會服務投資的條件和專業化素質。所以，積極鼓勵和創造條件讓更多的社會組織投入到基層社會管理特別是公共社會服務中來，將不失為一條具有中國特色的基層社會管理道路。

二是因為新出現的社會群體其社會認同和社會適應能力比較低，是社會管理必須關注的重點。改革開放以來，中國社會的階級、階層結構和職業結構發生了重大變化。特別突出的是出現了一個極其龐大的農民工群體，人數達到2.4億多，他們中的絕大多數正處在社會身份轉換的過渡期，工作、生活在城市，但卻沒有被城市接納，決定身份的戶籍依然在農村。這種歷史遺留的城鄉二元結構體制，使廣大農民工的基本城市公民待遇遲遲難以落實，并由此引發了他們實際生活中的許多問題，成為轉型期中國社會中最大的社會隱憂。加強和創新社會管理的重點必須在這個龐大的社會群體上，只有充分肯定了他們在中國城市化進程中的巨大貢獻，只有認識到這個群體的產生是社會現代化發展進步的必然結果，并逐步解決他們的身份轉換問題，當代中國社會的社會管理才真正算是在創新中取得了實際效果。與此同時，在創新社會管理中還必須把完善流動人口和特殊人群的管理服務作為重點。進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網上輿論引導機制。

綜上所述，全面認識和科學把握當代中國社會結構的本質特征，就是不斷深入認識中國國情，而加強和創新社會管理正是在這樣具體國情中進行的，況且這種社會結構的特征牽制和影響著社會管理的內容與形式。因此，在創新社會管理時，就必須遵循從一體多元和諧共生的社會結構中生長出來的上述幾條基本原則。

第三節 新中國60年社會管理的經驗與啟示

社會管理的過程，就是滿足最大多數人最大可能的幸福的過程。在共和國60多年的國家建設和社會發展過程中，隨著中國社會逐漸從經濟、政治領域釋出，對于社會管理的脈絡梳理，將有助于更好地完善社會治理，推進社會和諧。

一、新中國60年社會管理的基本經驗

（1）始終堅持人民當家做主的基本原則，把改善和發展民主作為實現公共管理績效的保障。人民當家做主既是中國共產黨領導的本質，也是社會主義的本質。新中國成立后，為了確保人民的主體地位和有效參與社會管理，中國實行了人民代表大會制度這一根本政治制度，領導人民依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式，參與公共管理，推進基層民主，完善自我管理、自我教育、自我服務，保障人民的自由和權利，維護公平與正義，并在此后形成了把堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的政治邏輯。這一制度提供了人民有序參與社會管理，推進社會民主的重要制度平臺，為進一步落實人民當家做主的基本原則創造了條件。在60年的國家建設和社會管理中，什么時侯在制度框架內維護和保障民主了，社會發展就快速有序，什么時候違背和破壞了民主，社會發展就陷入曲折和困境。

（2）始終堅持把國家利益建構和集體主義精神培育作為實現社會管理的重要內容。新中國建立后，在中國生產力落后的基本國情和國外巨大壓力的背景下，黨和政府在確保人民生活最低物質條件的同時，通過大力弘揚社會主義新風尚，培育集體主義精神和艱苦奮斗精神來激發廣大人民群眾的創造激情，投身國家建設，實現了非戰爭時期持久、有效的社會動員，確保了中國在極端艱難條件下，能夠將人民創造的巨大財富源源不斷地投入到經濟建設的各個環節，最終積累了中國改革開放得以展開的物質基礎和政治保障。當然也要看到，這個時期的社會動員，直接將個人利益和價值的實現與國家利益、長遠利益相融合，事實上存在對個人利益價值的忽視問題。這個時期社會管理過程中建構的價值體系，與此后市場經濟發育中的人們合理追求個人利益的價值產生的沖突，最終成為制度變遷和價值重構的動力，促成了我們對于國家利益、集體利益、個人利益有機結合的新認識。改革開放后，中國的政策選擇朝著有利于維護和實現人們的基本利益的方向傾斜，人們追求合理利益的過程得到了法律保護和政策的支持，社會公共領域的管理越發重視政府提供基本服務的能力；同時按勞分配的基本原則也發展為按勞分配和按生產要素分配相結合的原則。黨的十六屆六中全會以來，社會管理過程更加重視通過制度建設來維護人們的勞動能力和創造激情，政府和社會的一項職能就是為人們各盡所能、各得其所創造條件。

（3）始終把堅持黨的領導，堅持依靠群眾作為推進社會主義事業的根本。中國社會管理的一個顯著特征，就是在黨的堅強有力的領導下，克服了各種不利條件，實現了物質匱乏時期的強社會動員。中國艱難環境下的社會主義建設歷史進程中，隨處可見黨和政府強大的社會動員能力。改革開放后，中國共產黨面對歷史方位的轉變，在領導社會和深化改革的過程中，逐步實現了黨自身的現代化，繼續擁有對社會的強動員能力。可以說，60年社會管理的過程，是黨和政府領導社會實現對資源的有效控制和配給的過程。黨對社會的領導也就是執政黨權威運用權力配給社會資源，引導社會成員實現政治目標和社會發展的過程。這個過程決定了黨和政府不但要掌握公共權力，有效運用權力以配給社會資源，而且要確保權為民所用，并使得社會運行能夠有效實現黨的社會建設的目標。

（4）不斷完善社會保障體系是實現社會管理的重要內容。新中國成立初期，中國在生產力低下的情況下，通過計劃經濟手段，為處于貧困中的人民創造了一個盡管脆弱和低限度，但是具有普遍公平意義的社會保障體系，其基本模式是低工資、多就業和較高的福利保障。這其中包括了我們在極端困難條件下為落后的中國農村提供了諸如赤腳醫生這樣的醫療衛生保障體制。此后在改革開放初期，中國的社會保障體制一度嚴重滯后于經濟發展速度。隨著改革開放的深化，逐步發展起來的中國有了更好的條件來保障改善民生，由此發育了政府主導、社會統籌、個人分擔的新型社會保障體系。其間政府對社會的保障力度逐年加大。總之，為維護教育公平，提高國民素質，保障老年人有尊嚴的晚年生活承擔了大國政府的基本責任，一個擁有13億人口的大國正在初步建成覆蓋城鄉的社會保障體系。

二、新中國60年社會管理的主要教訓

（1）黨的強動員能力提供了我國社會管理極為重要的支撐，但也使得許多地方政府和領導干部傾向于過度依賴黨極高的政治權威和強大的社會動員能力來實現社會管理，從而使得社會管理過程形式過于單一，社會管理創新缺乏動力。

（2）長期生產落后和物質匱乏國情下的計劃經濟模式，強化了黨和政府控制和配給全部社會資源的能力，并使得政府習慣于依靠行政手段進行社會管理，社會也習慣于依賴政府實現自身的權益，造成社會管理中一方面政府替代社會包下全部管理問題，社會缺乏明晰的自我管理和參與公共事務管理的框架；另一方面又造成政府與社會的疏離，所有社會問題容易指向黨和政府，致使政府成長為全能政府，而龐大的社會能力較弱。社會發育依靠政府推動，各種社會力量作用發揮不到位，社會的權利、責任、角色較為模糊。

（3）依法管理的模式還難以完全確立。一是社會主義初級階段制度不完善的現實和中國立法、普法、執法過程還存在較多不足；二是中國社會客觀存在法制意識不強，人們守法、用法意識較為淡薄，使得依法行政、依法管理難以落到實處。社會管理過程中對法律的依存度不高，法律權威的建構較為緩慢，一個時期內，社會參與呈現較強的非制度化特點。

三、新中國60年社會管理的啟示

（1）建構黨領導下“政府—社會”良性互動的社會管理（治理）模式。總體上看，當前社會管理的基本趨勢依然是縮減政府作用，發揮市場和社會自治機制的作用，同時增強政府提供公共產品的能力。中國在建構社會管理的過程中，也存在著重新梳理政府職責，增強社會能力的取向。即中國的社會管理過程要逐步從“強政府—弱社會”向“強政府—大而較強的社會”發展，通過社會建設實現政府職能轉型與社會發育的互動，并在社會管理中發揮市場在公共服務中的作用。為此，當前需要在實踐中進一步廓清政府、市場和社會的職能邊界，使市場和社會承擔相應的責任。社會管理模式要實現從控制為主、協調為輔向協調為主、控制為輔的治理模式轉變；并逐步確立依法管理、依法執政的理念，在化解社會矛盾方面，要能夠實現從組織推動向制度推動轉變。保障社會資源在法治框架內讓所有公民公平地享有。

（2）有效運行社會資本，完善社會自我管理、自我服務、自我發展。中國傳統的社會管理通常把實體性的權力和物質性資源作為社會治理的基礎資源，而忽視了社會管理中的社會正義、社會良知、社會寬容等精神性資源（即社會資本）。一個具有強大自治能力能夠承擔社會責任的社會，首先是一個善于運行社會資本的社會。社會實現自我管理、自我完善、自我發展、自我教育、自我服務的能力在很大程度上取決于社會資本體系的完善程度。中國社會在長期的交往和共同奮斗中，逐步形成和培養了個人與個人，個人與組織，個人與國家以及組織與組織之間頻繁互動的人際關系。這個社會網絡的存在，逐漸成為蘊涵在民間的巨大力量，而社會自我發展，自我完善的能力乃至對社會秩序自我修復的能力，無不成為一個社會得以科學發展的有效力量。以信任為本質特征的社會關系網絡和道德網絡建構的社會資本的形成和有效運行，對政府功能、公民參與、制度創新、社會規范以及社會凝聚力等都將產生重要影響，對社會主義和諧社會建設意義重大。

（3）推進社會管理改革，引導多元社會科學發展。黨的歷史方位的變化，現代社會的復雜性、不確定性和利益主體多元化、組織化改變了黨領導社會的模式。當前社會管理的一項基本內容是建構開放的社會管理體系，加強行政管理體制改革，完善公共服務功能，提高公務人員的服務水平，使得政府提供公共產品的能力更好地滿足人民不斷提高的公共產品需求，并為社會的發展提供良好的秩序。

社會管理的邏輯起點和歸宿是社會發展的有序性和對群體利益的有效維護。因此，社會轉型過程中良好的社會保障與濟護體系，往往能夠較好地化解可能發生的管理失范。一個負責任的政府，需要考慮經濟發展過程中出現的大量社會問題，其中最迫切的，可能就是弱勢群體的利益保障問題。為此，政府需要建立并逐步完善社會保障體系，以構造一個以社會化為標志的生活安全網絡，包括失業救濟、傷殘保護、優撫安置、社會福利和保險、貧困扶助等，同時還必須完善稅收和分配制度，使社會財富的積累和配給符合基本的公平原則。

中國這個超大社會的現代化變遷是一個具有復雜性、多維性和艱難性的歷史進程。改革的深化直接表現為利益的分化與重組。認可各方利益，并在這些利益之間進行協調，通過科學的協商機制，來實現多元利益主體的利益協調，是社會管理的應有之義。第一，需要加強人們對共同利益的認同，確定個人合法的利益需要。第二，政府要努力提供社會參與決策的平臺，增強提供公共產品和社會服務的能力，保障就業，并減少政府不必要的干預來放手讓人民的聰明才智競相迸發。第三，政府應當對現有的財政體制、社團登記管理模式等做出新的調整，對公共行政的權力邊界加以廓清，確保社會力量的成長能夠有效銜接政府職能轉變而還給社會的那部分權力，并通過協商機制為全體社會成員共同擁有。

（4）加強對社會組織的領導。政府在實現職能轉變過程中，政府返還給社會的部分職能需要有一個承載的主體。為使社會有效承接政府所釋放的職能，避免出現因職能缺位而引發社會問題，政府應逐漸重視培育和發展社會組織。1988年，中國在民政部門登記的各類社會組織有4446個。到1997年，發展為181318個，到2010年，這個數字已超過40萬個。另有近300萬家沒有登記的各類社會組織。目前僅中國的志愿者組織一類，成員就高達1000萬人。社會組織在社會管理中的功能日益凸顯。基于中國社會組織發育的實踐，一方面，黨和政府需要在加大對群團組織的引導和培育的基礎上，為其他社會組織的發育提供條件，確保人們能夠通過組織化的參與來降低成本，提高民主參與的績效；另一方面，需要在法律框架內加強黨對社會組織的領導，完善民主協商機制，引導其更好地服務于社會管理的需要，服務于社會和諧。